Бюрократическая структура и индивидуальность

Идеальный пример такой формальной организации - бюрократия и, во многих отношениях, классический анализ бюрократии был представлен Максом Веберомⁱⁱⁱ. Как указывал Вебер бюрократия подразумевает наличие четко определенной части интегрированной деятельности, которая вменяется в обязанность должностному лицу. Система дифференцированного контроля и санкций определена в инструкциях. Назначения происходят на основе технических квалификаций, которые устанавливаются формальными процедурами (например, экзаменами). В пределах структуры иерархически распределенных полномочий деятельность “обученных и оплачиваемых экспертов” управляется общими теоретическими и четко определенными правилами, которые устраняют необходимость разработки инструкций для каждого конкретного случая. Общность правил требует постоянного использования категоризации, посредством которой, на основе установленных критериев классифицируются и трактуются индивидуальные проблемы и дела. Чисто бюрократическое должностное лицо назначается на должность либо руководителем, либо по результатам соревнования. Оно не избирается. Мера гибкости в бюрократии достигается путем избрания более высоких должностных лиц, которые, по-видимому, выражают волю избирателей (например, совет граждан или совет директоров). Более высокие должностные лица избираются для того, чтобы влиять на цели организации, но техническая сторона достижения этих целей должна быть выполнена бюрократическим персоналом. ^iv

Большинство бюрократических должностей предполагает пожизненное пребывание в должности при условии отсутствия факторов, которые могут сократить численность организации. Бюрократия повышает профессиональную уверенность.^v Уверенность в сроке пребывания в должности, пенсии, постепенно возрастающее жалование и отрегулированные процедуры продвижения по службе должны гарантировать скрупулезное выполнение должностных обязанностей, исключая постороннее воздействие^vi. Главное качество бюрократии – ее техническая эффективность, основанная на точности, скорости, управленческом опыте, непрерывности, свободе действий, объективных отчетах о работе, поощряемые премиальными вознаграждениями. Ее структура такова, что она достигает полного устранения неофициальных отношений и нерациональных идей (враждебность, беспокойство, двойственное положение и т.д.).

С ростом бюрократизации становится ясно всем, кто в этом разбирается, что человек в значительной степени управляется его социальным отношением к средствам производства. Теперь это не кажется только принципом марксизма, но этот упрямый факт, подтвержденный повсеместно, весьма далек от идеологических соображений. Бюрократизация проясняет все, что было раньше тускло и неясно. Все больше людей понимают, что для того чтобы работать, они должны наниматься на работу. Для работы необходимо иметь инструменты и оборудование, а инструменты и оборудование все более и более доступны только в бюрократии, частной или государственной. Следовательно, человек должен быть нанят бюрократией, чтобы иметь доступ к инструментам, чтобы работать, чтобы жить. Именно в этом смысле бюрократизация влечет за собой отделение индивидуумов от средств производства в современном капиталистическом предприятии и в государственном коммунистическом предприятии (в варианте, существующем в середине века) так же, как в постфеодальной армии бюрократизация повлекла полное отделение людей от орудий разрушения. Как правило, рабочий больше не владеет инструментами, солдат – оружием. И, именно поэтому, все больше и больше людей становятся рабочими, или “голубыми воротничками”, или “белыми воротничками”, или “чернорубашечниками”. Так развивается, например, новый тип научного работника, поскольку ученый “отделен” от технического оборудования, например, физик, обычно, не владеет циклотроном. Чтобы проводить свои исследования, он должен быть нанят бюрократией, владеющей лабораторным оборудованием.

Бюрократия – администрация, которая практически полностью избегает общественного обсуждения ее методов, хотя может происходить общественное обсуждение ее стратегии.^vii Эта секретность не характерна ни для государственной ни для частной бюрократии. Она необходима, чтобы предотвратить утечку информации к частным экономическим конкурентам или к иностранным и потенциально враждебным политическим группам. Шпионаж на государственном уровне – явление достаточно редкое и представляет собой сложную запутанную систему, а в частном предпринимательстве он проще и встречается чаще. Данные стоимостей, списки клиентов, описание новых технологических процессов, планы производства – все это обычно расценивается, как секретная информация частной экономической бюрократии, которая могла бы быть обнародована, если бы понадобилось публично защитить подоплеку ее решений и стратегии.

Дисфункции бюрократии

В таких четких очертаниях выделяются положительные достижения и функции бюрократической организации, тогда как внутреннее напряжение и отрицательное воздействие таких структур уходит на второй план. Общество в целом, тем не менее, подчеркивает несовершенство бюрократии, что подтверждает факт превращения “ужасного гибрида”, “бюрократа” в эпитеты, бранные слова.

Изучение отрицательных сторон бюрократии представляется возможным, благодаря концепции Веблена “обученной неспособности”, понятию Девейя “профессиональный психоз” или идее Вармотта о “профессиональной деформации”. “Обученная неспособность” относится к той области, в которой способности используются не по назначению или просто никому не нужны. Использование навыков, приобретенных ранее и успешно применявшихся, сегодня, в изменившихся условиях, может привести к серьезным результатам. Неадекватная гибкость в применении навыков в изменяющейся обстановке приведет к более или менее серьезным несогласованиям^viii. Таким образом, если использовать пример птичьего двора, приведенный в этой связи Берком, цыплята могут быть без труда обучены интерпретировать звук звонка как сигнал к приему пищи. Тот же самый звонок может теперь использоваться для того, чтобы послать обученных цыплят на гибель. Вообще, каждый применяет именно те навыки, которым его обучали, и, при новых условиях, которые не распознаны, как значительно отличающиеся от привычных и знакомых, сама надежность этой обученности может привести к принятию неверных решений. По Берку “люди могут быть неподходящими, будучи пригодны в неподходящей ситуации”. Их обученность может стать неспособностью.

Концепция Девейя о профессиональном психозе основывается на таких же наблюдениях. В результате ежедневной рутины, люди развивают особые предпочтения, антипатии и акценты^ix. (Термин “психоз” используется Девейем, чтобы обозначить “ярко выраженную отличительную особенность ума”.) Эти психозы развиваются из-за требований, предъявляемых к индивидууму специфической организацией его профессиональной роли.

Концепции Веблина и Девейя обращают внимание на существенную двойственность. Любая деятельность может рассматриваться с точки зрения того, какую цель она преследует, или с точки зрения того, какой цели она не может достичь. “При сосредоточении на одном объекте из поля зрения выпадает другой – фокусирование внимания на объекте А ведет к игнорированию объекта В”.^x Вебер в своих рассуждениях почти полностью сосредотачивается на том, чего достигает бюрократическая структура: точность, надежность, эффективность. Эта же структура из-за ее двойственности может быть рассмотрена под другим углом зрения. Каковы же недостатки бюрократических организаций?

По причинам, которые мы уже отметили, бюрократическая структура оказывает постоянное давление на должностное лицо, чтобы оно стало “методичным, благоразумным, дисциплинированным”. Если бюрократия должна работать успешно, ей следует достичь высокой степени надежности поведения, нестандартной степени соответствия с предписанными образцами деятельности. Отсюда первостепенное значение дисциплины, которая может быть так же высоко развита в религиозной и экономической бюрократии, как и в армии. Дисциплина может быть эффективна только тогда, когда идеальные схемы подкреплены сильными чувствами, которые влекут за собой преданность своим обязанностям, острое чувство ограниченности своих полномочий, компетентности и методического выполнения рутинной работы. Эффективность социальной структуры, в конечном счете, зависит от пробуждения в участниках группы соответствующих отношений и чувств. Как мы увидим, в бюрократии имеются определенные меры для внушения и укрепления этих чувств.

Cейчас достаточно заметить, что для обеспечения дисциплины (необходимой надежности ответной реакции), эти чувства часто бывают более интенсивны, чем это технически необходимо. Имеется, если можно так выразиться, черта безопасности для давления, оказываемого этими чувствами на бюрократа, чтобы он соответствовал предписанным ему обязанностям, так же точно как инженером делаются поправки на прочность (расчеты с целью предосторожности) при проектировании опоры для моста. Но именно этот акцент и ведет к переносу чувств с целей организации на отдельные детали поведения, требуемые правилами. Приверженность правилам, первоначально задуманным как средство для достижения определенного результата, постепенно превращается в самоцель, т.е. происходит известный процесс подмены целей, из-за чего “средство становится целью”^xi. Дисциплина, которую можно объяснить, как следование инструкциям в любой ситуации, уже не воспринимается только как средство, разработанное для достижения неких специфических целей, а становится необходимой ценностью в жизни чиновника. Подобное выделение главного, являясь результатом смещения исходных целей, приводит к отсутствию гибкости и потере способности с легкостью приспосабливаться к ситуации. Формализм, даже ритуализм появляется в результате строгого и не подлежащего обсуждению соблюдения формализованных процедур^xii. Этот процесс может прогрессировать до такого момента, когда первичная необходимость соответствовать правилам станет служить помехой для достижения целей организации, в подобном случае мы получим известный феномен техницизма или другими словами бюрократической волокиты. Крайним проявлением этого процесса смещения целей станет некий бюрократический виртуоз, который никогда не забывает ни одного правила, определяющего его деятельность, в результате чего он не может удовлетворить требования своих клиентов^xiii. Примером такой ситуации, то есть строгого определения пределов полномочий и буквального соблюдения всех правил, является плачевное состояние, в котором оказался Бернт Балхен, пилот Адмирала Бёрда , при перелете над Северным Полюсом.

Согласно постановлению департамента труда Бернт Балхен … не может получить документы, удостоверяющие его гражданство. Балхен, уроженец Норвегии, объявил о своем намерении получить гражданство США в 1927 г. Но он покинул Америку, когда участвовал в путешествии по Антарктике, и хотя он находился на борту корабля под американским флагом, и был неоценимым членом американской экспедиции, и даже регион, в котором проводились исследования, был претензией Америки, вследствие изучения и заселения его американцами, (этот регион был в своем роде Маленькой Америкой), считается что он не выполнил условие непрерывного пребывания в Соединенных Штатах в течение 5 лет.

Бюро натурализации объясняет, что оно не может действовать на основании предположения, что Маленькая Америка является американской территорией. Это было бы вмешательством в сферу международных интересов, а на это у него нет санкций. Таким образом, с точки зрения бюро натурализации Балхен был вне страны и технически нарушил закон о натурализации^xiv.

Структурные источники "чрезмерного соответствия"

Такое несоответствие поведения при попытке разобраться в окружающем мире, которая включает обученную неспособность, несомненно, возникает из-за структурных источников. Этот процесс может быть кратко представлен следующим образом:

1. 
   Эффективная бюрократия требует надежной обратной связи и строгого соответствия инструкциям
   
2. 
   Это не подлежащее обсуждению соблюдение правил ведет к их трансформации в абсолют: они больше не разрабатываются с учетом поставленных целей.
   
3. 
   Это теперь служит помехой для приспособления в особых условиях, не предусмотренных теми людьми, которые создавали общие правила.
   
4. 
   Таким образом, те самые элементы, которые изначально были задуманы для достижения большей эффективности, в итоге приводят к потере эффективности в каждом отдельном случае. Полная реализация несоответствия редко достигается членами группы, не отделяющих себя от смысла предназначенных для них правил. Эти правила со временем становятся скорее символическими, чем строго практичными.
   

Другая характерная особенность бюрократической структуры ведет в целом к тому же результату. Все чиновники, работающие вместе, имеют чувство общего предназначения. У них одинаковые интересы, особенно с тех пор как конкуренция стала сравнительно невысокой вследствие развития системы продвижения по принципу старшинства. Внутригрупповая агрессия, таким образом, минимизируется, и подобный порядок вещей воспринимается как позитивно функциональный для бюрократии. Однако esprit de corps и неформальная социальная организация, которая обычно возникает в таких ситуациях, часто приводит к тому, что чиновники начинают защищать свои групповые интересы, а не свою клиентуру и избранных высших представителей. Как говорил президент Лоуэлл, если чиновники понимают, что их статус не будет адекватно воспринят вновь избранным должностным лицом, подробная информация будет от него скрыта, что послужит причиной его ошибок, за которые он будет нести ответственность. Или, если он будет стремиться к доминированию, и тем самым будет нарушать чувство целостности чиновников, ему принесут такое количество документов, что он будет не в состоянии их все подписать, не, говоря уже о том, чтобы их прочитать^xvi. Это пример защитной неформальной организации, которая имеет тенденцию возникать там, где возникает явная угроза целостности группы^xvii.

Было бы упрощеннием и отчасти ошибкой приписывать такое сопротивление чиновников только их правам, закрепленным законом. Закрепленные законом права чиновника противостоят любому новому порядку, который или устраняет или, по крайней мере, делает неустойчивыми их дифференцированные преимущества, которые они имеют от существующего порядка. Этот процесс можно рассматривать как элемент бюрократического сопротивления изменениям, но существует и другой процесс возможно имеющий еще большее значение. Как мы видим, чиновники очень эмоционально отождествляют себя со своим образом жизни. Они гордятся своим умением, которое помогает им сопротивляться изменениям в установленном порядке вещей; по крайней мере, тем изменениям, которые, как им кажется, навязаны другими. Эта совершенно нелогичная гордость не нова, примеры ее можно найти, как известно из романа Сазерленда “Профессиональный вор”, среди карманных воров, которым несмотря на риск, доставляет удовольствие упражняться в считающемся престижным умении украсть что-нибудь из переднего левого кармана брюк.

В своей работе Хьюджес употребляет понятия "светский" и "священный" в отношении различных типов разделения труда; "священность " касты и сословные привилегии сильно контрастируют с становящейся все более "светской" профессиональной дифференциацией нашего общества^xviii. Однако в нашем рассуждении мы предполагаем , что в определенных профессиях и в определенных типах организаций происходит процесс "освящения" (рассматриваемый как процесс противоположный секуляризации).

Можно сказать, что через процесс формирования эмоциональной зависимости от бюрократических символов и статусов и эмоционального включения в сферы компетенции и авторитета развиваются установки нравственной легитимности, которые воспринимаются как самостоятельные ценности, а не просто технические средства осуществления властных полномочий. Можно заметить тенденцию, когда многие бюрократические нормы, изначально введенные по техническим причинам, становятся жесткими и священными, хотя, как сказал бы Дюркгейм, они являются laique en apparence^xix. Дюркгейм коснулся этого процесса в описании установок и ценностей, которые продолжают существовать при органичной сплоченности высоко дифференцированного общества.

Первичные и вторичные отношения

Другая характерная черта бюрократической структуры - обезличивание отношений - также играет определенную роль в "обучении неспособности" чиновников. Ключевым элементом образа чиновника является обезличенность. Это обстоятельство, а также тенденция к категоризации, которая возникла как следствие доминирующей роли общих абстрактных правил, могут повлечь за собой конфликт в отношениях между чиновниками и обществом, или клиентурой. Поскольку чиновники стремятся минимизировать личностные отношения и прибегают к категоризации, особенности частных случаев часто игнорируются. Но клиент, который, по вполне понятным причинам, уверен в особой важности своей проблемы, обычно возражает против такого классификационного подхода. Стереотипное поведение не приспособлено к уникальности индивидуальных проблем. Обезличенный подход к рассмотрению дел, которые подчас обладают огромной индивидуальной важностью для клиента, ведет к росту "высокомерия" и “надменности” чиновника. Так, на бирже занятости в Гринвиче, безработный пытающийся обеспечить себе страховку возмущался тем, что он называл "обезличенностью, а иногда и настоящей резкостью и даже дерзостью клерков по отношению к нему... Некоторые люди жаловались на высокомерие клерков."^xx

Еще один источник конфликта с обществом возникает из-за самой бюрократической структуры. Чиновник, часто независимо от его должности в бюрократической иерархии, ведет себя как представитель власти и величия всей организации. В своей официальной роли он наделен определенными полномочиями. Это часто приводит к фактическому или даже явно прослеживаемому доминирующему отношению, которое может только увеличиваться из-за несоответствия между его положением в рамках должностной иерархии и его позицией " на публике"^xxi. Протест и обращение за помощью к другим чиновникам со стороны клиента оказываются безрезультатными вследствие принципа esprit de corps, который объединяет чиновников в более или менее сплоченную группу. Данный источник конфликтов может быть минимизирован на частном предприятии, так как клиент может выразить свой протест достаточно эффективно путем обращения в другие организации в рамках системы конкуренции. Но из-за монополистической структуры государственной организации такая альтернатива невозможна. Более того, в этом случае напряженность возрастает из-за несоответствия между идеологией и реальностью: теоретически правительственные служащие призваны быть "слугами народа" а фактически они часто находятся в положении превосходства, и вряд ли можно преодолеть эту напряженность путем обращения в другие службы за необходимой помощью^xxii. Эта напряженность является характерной чертой несоответствия статусов чиновника и клиента; клиент может считать, что у него более высокий социальный статус, чем у чиновника, который в данный момент находится в главенствующем положении^xxiii.

Таким образом, в отношениях между чиновниками и их клиентурой, одним структурным источником конфликта является формализованное обезличенное рассмотрение дел, в то время как клиент ожидает индивидуального и личностного подхода. Конфликт, следовательно, рассматривается как результат неправильных установок и отношений. Конфликт внутри бюрократической структуры возникает, когда личностные отношения заменены обезличенными отношениями структурно обоснованными требованиями. Этот тип конфликта может быть охарактеризован следующим образом.

Бюрократия, как мы видели, организована как вторичная формальная группа. Нормальные реакции, включенные в организованную систему общественных ожиданий, поддерживаются эмоциональными отношениями членов группы. Поскольку группа ориентирована в направлении вторичных норм обезличенности, любое нарушение принципа соответствия этим правилам повлечет за собой антагонизм тех, кто уже идентифицирует себя с легитимностью этих правил. Следовательно, замена личностного подхода на обезличенный в рамках структуры будет встречен с глубоким неодобрением и охарактеризован таким эпитетами как взяточничество, фаворитизм, семейственность, и т.д. Эти эпитеты можно считать без сомнения проявлением ущемления чувств^xxiv. Функция этого автоматического негодования может быть легко обнаружена в условиях требований бюрократической структур.

Бюрократия является вторичной групповой структурой, разработанной, для того чтобы заниматься определенным видом деятельности, которая не может эффективно выполняться на основе первичных групповых критериев^xxv. Следовательно, поведение, которое противоречит этим формализованным нормам, становится объектом эмоционального неодобрения. Это составляет функционально значимую защиту против тенденций, которые подвергают опасности выполнение социально необходимых задач. Конечно же эти реакции – не рациональные убеждения, направленные на четкое выполнение данной функции. Скорее такое негодование, рассмотренное с точки зрения интерпретации ситуации отдельным индивидуумом, является - просто быстрым ответом на "мошенничество" тех, кто нарушает правила игры. Однако, не смотря на этот субъективный круг прав и обязанностей данные реакции обслуживают латентную функцию поддержания существенных структурных элементов бюрократии, путем подтверждения необходимости формализованных, второстепенных отношений, а также способствуют предохранению бюрократической структуры от дезинтеграции, которая должна произойти, если эти элементы вытесняются личностными отношениями. Этот тип конфликта может быть в общем описан, как вторжение первичных групповых отношений, тогда, когда изначально востребованы второстепенные групповые отношения, так же, как конфликт бюрократ-клиент часто происходит от взаимодействия в безличных условиях, тогда как индивидуально востребованным является личностный разбор дела^xxvi.

Тенденция к усилению бюрократизации в западном обществе, которая уже давно была предсказана Вебером, не единственная причина, по которой социологам следует обратить внимание на эту область. Эмпирическое изучение взаимодействия бюрократии и личности должны особенно улучшить наше понимание структуры общества. Наше внимание привлекает большое число специфических вопросов. На каком уровне конкретные типы личности выбираются и преобразуются различными бюрократическими системами (частное предприятие, государственная служба, квазизаконодательная политическая машина, религиозные ордены)? Так как доминирование и подчинение – это черты личности несмотря на их изменчивость в различных ситуациях, выбирают ли бюрократии покорных личностей или наоборот? И поскольку разнообразные исследования показали, что эти признаки могут быть изменены, ведет ли участие в бюрократической структуре к увеличению непокорности? Избирают ли различные системы вербовки (например, протекция, открытая конкуренция, включающая специализированное знание или общие умственные способности, практический опыт) личностей разных типов?^xxvii

Уменьшает ли продвижение по службе по признаку старшинства конкурсное волнение и увеличивает ли административную эффективность? Подробное изучение механизмов наполнения бюрократических кодов чувствами должно быть полезным как социологам, так и психологам. Имеет ли общая анонимность решений государственной службы тенденцию ограничивать область престижного символизма строго определенным внутренним кругом? Существует ли тенденция для дифференцирования круга общения, которое должно быть особенно типично для бюрократов?

Кажется, что область теоретически значимых и практически важных вопросов должна была бы ограничиваться только доступностью конкретных данных. Изучение религиозных, образовательных, военных, экономических, и политических бюрократий, имеющих дело с взаимозависимостью социальных организаций, и формированием личности, должно стать почвой для плодотворного исследования. На этой почве функциональный анализ конкретных структур может построить Соломонов храм для социологов.