Девяностые годы: на пороге нового века

К девяностым годам было очевидно, что новые представления об управлении оказывают существенное влияние на требования к управлению организацией, руководству сотрудниками и отношению к потребителям государственных программ. Источником одних из самых яростных критических выступлений стал ряд экспериментальных исследований, направленных на кардинальное переосмысление деятельности органов управления штата Миннесота. В 1992 г. Майкл Барзилей в соавторстве с Бабаком Армаджани выпустил книгу, посвященную новаторским опытам в штате Миннесота, представлявшим собой попытку изменить государственные программы путем усиления внимания к обслуживанию клиентов, самостоятельности сотрудников, выборочной конкуренции и административному дерегулированию. С точки зрения этого «нового подхода к менеджменту в органах государственного управления» (подзаголовок книги), государственное управление не обязательно должно быть бюрократическим, формалистичным, ориентированным на контрольные функции и косным. Мы публикуем отрывки из этой книги, чтобы показать суть этого открытого выступления против традиционных веберских идей об организациях и о том, как они должны функционировать.

Если суть критики Барзилея и Армаджани состояла в призыве к кардинальной реформе извне, движение за управление качеством было другим источником требований масштабной внутренней реформы. В самом деле, многое из того, что делалось в штате Миннесота в конце восьмидесятых годов, было чистым TQM (Total Quality Management), или «всеобщим управлением качеством».

К середине девяностых годов было очевидно, что TQM стало неотъемлемой частью основного подхода к управлению государственными организациями. Его ключевые элементы, статистический анализ процессов, обратная связь с клиентами, участие сотрудников в улучшении качества и взаимодействие с поставщиками, рассматриваются сейчас большинством руководителей как «разумное управление». Что касается перехода от производства товаров к предоставлению услуг, как выяснилось, этой проблемы не существует. Многие даже утверждают, что управление качеством подходит для сферы услуг куда лучше, чем для сферы товаров. Качество стало, по сути, одним из основных элементов государственного менеджмента.

Однако финансовые затруднения и вопросы эффективности организационной деятельности, с которыми столкнулось государственное управление, были лишь внешними признаками значительно более общих проблем, связанных с самим правительством. Общественное доверие к власти продолжало падать, и было ясно, что вновь избранный Президент Клинтон намерен сделать саму реформу правительства лейтмотивом своего президентского срока. Через девяносто дней после вступления в должность он выступил с важной инициативой «реорганизации органов власти», которая должна была воплощаться под руководством вице-президента в рамках «Анализа деятельности федерального правительства» (National Performance Review, сокращенно NPR). Конечно, инициативы реформирования системы управления исходили от представителей власти и раньше. В самом деле, в зависимости от того, к какому историку или специалисту в области управления вы обращаетесь, можно насчитать не менее десяти крупных инициатив реформирования федеральной власти только в этом веке, начиная с комиссии Тафта 1910 г., которая подготовила первые варианты проекта федерального административного бюджета, и заканчивая «Анализом деятельности федерального правительства» этого года, который призывает к преобразованиям или кардинальным изменениям.

7 сентября 1993 г. администрация Клинтона опубликовала доклад о том, какие требуются кардинальные изменения в методах работы и управления федеральных органов власти, чтобы правительство могло вступить в двадцать первый век. Сам анализ был завершением всестороннего рассмотрения и оценки, которые в течение шести месяцев осуществляла специальная комиссия под руководством вице-президента Альберта Гора. Название доклада, «От бюрократической волокиты к результатам – создание правительства, которое лучше работает и меньше стоит»,⁶ точно отражало задачи, для решения которых администрация предприняла эту реформу. Кроме общего доклада, отрывки из которого мы публикуем, в течение следующих двенадцати месяцев было издано более тридцати более частных докладов.

Учитывая всеобъемлющий характер NPR, имеет смысл кратко остановится на «процессе» осуществления реформы и на «принципах» которыми руководствовались реформаторы. Многое в теоретическом обосновании NPR и даже сам термин «реорганизация» были заимствованы из книги по управлению «Реорганизация государственного управления», написанной журналистом Дэвидом Осборном и консультантом, бывшим городским управляющим Тедом Гэблером.⁷ (Осборн, естественно, был советником рабочей группы, проводившей NPR.) На обороте этого бестселлера 1992 г. бросается в глаза одобрительный отзыв губернатора штата Арканзас Билла Клинтона: «Те из нас, кто хочет вдохнуть новую жизнь в органы государственного управления в девяностые годы, должны будут их реорганизовать. Эта книга дает нам план работы».

В книге «Реорганизация государственного управления» Осборн и Гэблер обличают банкротство бюрократии и провозглашают идеи предпринимательства выходом для реформирования государственного управления. Используя преимущественно примеры новаторских решений из практики органов управления штатов и местного самоуправления, они призывают осуществить ряд кардинальных изменений в государственном секторе. По книге Осборна и Гэблера, государственный сектор должен стараться перестроиться, активно стремясь воплотить «новую форму управления».

При этом основу рекомендаций Осборна и Гэблера составляют идеи предпринимательства. Авторы поясняют, что изначально понятие «предприниматель» заключало в себе больше, чем готовность идти на риск в бизнесе, которая обычно ассоциируется с частным сектором. Предпринимательство в органах власти заключается в следовании более широкой модели, подразумевающей «использование средств новым образом для повышения производительности и эффективности.»⁸ Осборн кратко продемонстрировал важность этой концепции в своем выступлении перед Сенатом США через неделю после начала проведения NPR:

«Мы должны изменить основные мотивы, которые движут руководителями государственных организаций, сотрудниками государственных организаций и выборными должностными лицами. Наш федеральный аппарат управления разрастается и становится таким неповоротливым не потому, что те, кто там работает, этого хотят, но потому, что основные мотивы, действующие в бюрократии, буквально вынуждают к этому. Например, большинство государственных программ – это монополии, чьи клиенты не могут пойти в другое место, чтобы получить большую выгоду. Большая часть программ финансируется в зависимости от их объема (сколько детей имеет право на пособие, сколько семей достаточно бедны), а не от результатов. Большая часть программ считается важными не потому, что они достигают фантастических результатов, а потому, что они тратят фантастические суммы денег. Их руководители получают большую известность и более высокие оклады не потому, что они достигли прекрасных результатов, а потому, что они увеличили размеры бюрократии…

С той мотивацией, которая пронизывает все наши основные контрольные системы, нашу бюджетную систему, нашу систему кадров, нашу систему поощрений, стоит ли удивляться, что мы получаем скорее бюрократическое, нежели предпринимательское поведение?»⁹

Конечно, NPR не был копией рекомендаций, предложенных в «Реорганизации государственного управления». Но определяющее влияние «Реорганизации государственного управления» очевидно, начиная с вводного раздела, где настойчиво подчеркивается, что «создание предпринимательских организаций» – это «решение», и заканчивая мощным акцентом на дерегулировании систем контроля за управлением на федеральном уровне (то есть за бюджетной, кадровой, снабженческой, вспомогательной и информационной службами и т.д.). Призывая к кардинальным изменениям в государственном управлении, NPR предложил свои собственные руководящие принципы, которые были обозначены так:

 Сокращение ненужных расходов и устранение волокиты.

 Обслуживание граждан как клиентов.

Предоставление сотрудникам самостоятельности путем административного дерегулирования.

 Оказание поддержки общинам путем отмены распоряжений и обеспечения свободы действий.

 Побуждение к достижению наилучших результатов при помощи мотивации и мер по оказанию услуг клиентам.¹⁰

Постоянно подчеркивается, что NPR представляет собой процесс «внутреннего реформирования», прежде всего потому, что в нем участвует большая группа федеральных служащих, которые составляли основу специальной комиссии. В этом – резкое отличие от последнего крупного проекта реформы исполнительной власти, осуществлявшегося при Президенте Рейгане в 1982 г. комиссией Грейса, которую возглавлял человек со стороны, руководитель частной компании Дж. Питер Грейс. NPR был внутренним проектом федеральных органов власти уже потому, что им руководил вице-президент и в нем участвовало около 200 федеральных служащих, которые либо выполняли поручения, либо были частично задействованы в рабочей группе. Даже руководитель проекта был свой человек, помощник министра обороны Роберт Стоун. Что касается консультаций со специалистами, главным консультантом был Дэвид Осборн, а вместе с ним работало несколько руководителей администраций штатов (особенно важно отметить штаты Техас и Огайо), которые уже имели опыт проведения подобных анализов деятельности государственного управления.

Пожалуй, единственной областью государственного управления, которой споры о реорганизации почти не коснулись, было управление персоналом в государственном секторе. Звучит довольно странно, но это отчасти объясняется тем, что все согласны с тезисом о необходимости серьезной реформы государственной службы. На федеральном уровне работала большая комиссия под руководством бывшего председателя Совета управляющих Федеральной резервной системы Поля Волкера, называвшаяся Федеральной комиссией по государственной службе. Необходимость кадровой реформы во многом вытекала из весьма значительного расхождения в оплате труда федеральных служащих и тех, кто занят в частном секторе. Администрация Буша согласилась с доводами комиссии Волкера и под очень умелым руководством директора Управления кадровой службы (OPM) Констанса Неймана обеспечила принятие законов о крупной реформе оплаты труда, согласно которым были осуществлены компенсационные реформы для устранения расхождения в оплате и выравнивания географических различий в стоимости жизни и заработной плате. Увы, когда проблемы с оплатой труда были решены, политической заинтересованности в проведении более глубоких реформ почти не было. Реформа государственной службы активизировалась во второй раз, когда был опубликован доклад комиссии Винтера, где рассматривались кадровые проблемы на уровне штата и местного самоуправления.²³

Реорганизация государственного управления

АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

Вице-президент Гор и сотрудники его аппарата провели анализ деятельности федерального правительства (National Performance Review, NPR), отдавая предпочтения действиям, а не идеям.

Реформаторы основываются на книге Осборна и Геблера «Реорганизация государственного управления», а также на ранней реформаторской классике, такой как «В поисках совершенства»ⁱ и гуру менеджмента П.Друкераⁱⁱ. Новые идеи, начиная с «постоянного улучшения» и заканчивая «реинжинирингом», привели, в частности, к изменению лексикона реформаторов, а также опыт частного сектора в этом направлении во многом повлиял на NPR, особенно в ранние дни его развитияⁱⁱⁱ. Реформаторы также много заимствовали из зарубежного опыта практики проведения реформ управления, особенно в Великобритании, Австралии и Новой Зеландии. Но ценность этих знаний не всегда достаточно осознавалась. В действительности, реформаторы редко останавливались для того, чтобы оценить значимость своих политических действий. Они быстро отобрали из реформ частного сектора и зарубежных реформ управления те, которые могли бы иметь какую-либо ценность при решении проблем системы управления в США. В результате они часто использовали сложные, зачастую противоречивые концепции, которые были далеки от существующих теорий в области государственного управления, а иногда даже не имели аналогов. Это затруднило установление происхождения главных принципов NPR, но тем более важно было их выделить и проанализировать.

Помимо неразрывной связи с предыдущими реформами, NPR, однако основывается на абсолютно новых идеях о том, что стимулирование, используемое в частном секторе, должно способствовать производительности государственного сектора. Идеи, опирающиеся на «новую экономику», легли в основу этого подхода:

Для того, чтобы правительство могло следовать такому предписанию, ему необходимо предоставить больше полномочий рядовым служащим, сосредоточиться на нуждах клиентов (на время не принимая во внимание жесткую проблему, кто есть эти клиенты), использовать клиентов, чтобы определить цели, заставить конкуренцию служить этим клиентам, тщательно оценивать результаты и стимулировать предпринимательское поведение правительственных служащих. Фактически, это в точности то, что было рекомендовано NPR в главах 2 и 3 книги “From Red Tape to Results” (“От бюрократической волокиты к результатам”)^ix. Хотя теоретическое обоснование NPR никогда явно не формулируется, то, что оно опирается на подход “новой экономики”, абсолютно ясно.

Ученые критики основывались на давно устоявшихся традициях в американском государственном управлении. Многие придерживались взглядов Мэдисона, т.о. самые хитрые их уловки были направлены против гамильтоновских элементов в NPR. Более того, они полагали, что частное и государственное управление настолько различны, что любые попытки перенести реформаторские идеи (такие как обслуживание клиентов и конкуренция) из частного сектора в управление рассматривались как неправильные и опасные. Они также верили в инвестиции в государственный сектор и борьбу против слияния административной деятельности и некоторых политических решений (таких как реорганизация Административно Бюджетного Управления). Они основываются на давно устоявшихся традициях демократической подотчетности и иерархично организованной бюрократии.

Одно из направлений критики было весьма основательным. NPR преимущественно игнорировал различия между частным и государственным управлением так же, как и устаревшее представление о том, как удержать бюрократическую власть под демократическим контролем. В частности, NPR плохо справлялся с политическими и конституционными ролями Конгресса в американской бюрократической системе. В заключение критики нанесли ощутимый удар, указывая на то, что фундаментальные политические основания являются причинами многих административных проблем.

Однако ученые критики пропустили две важных вещи. Во-первых, существующая управленческая теория мало, что сделала для улучшения деятельности Американского правительства. Корни проблем функционирования правительства выходят за рамки политических проблем, превращаясь в существенные дисфункции исполнительной ветви власти. У управленческой теории не было готовых шаблонов, чтобы преодолеть эти проблемы. Например, как нам следует понимать связь между политическими институтами и административной практикой? И как они могут взаимно поддержать друг друга, чтобы улучшить функционирование правительства?

Во-вторых, многие вопросы, которые оспаривали теоретики, представляют проблему больше в теории, чем на практике. Фактически, административная практика была уже далеко впереди теории в этой области. Например, отношение к гражданам как к клиентам и как к владельцам не обязательно должно быть несовместимым (как я объясню позже). Наличие предпринимательских стимулов в рамках государственного права может к лучшим результатам. В Фениксе, например, рабочие Департамента общественных работ соревновались с частными подрядчиками в уборке мусора. В конце концов, городские рабочие отвоевали порядочную долю рынка и под давлением конкуренции заметно увеличили производительность^xx.

Большая часть критики проистекает из традиционных подходов к подотчетности: законодательное верховенство над свободой действий исполнительной власти и административные действия внутри иерархичной бюрократии. Проблема заключается в том, что ни один подход на сегодняшний день не может в полной мере обрисовать картину того, каким должно быть государственное управление. Пока Конгресс сохраняет за собой последнее слово в принятии законов, регулирующих поведение бюрократического аппарата, источники политического влияния (и на Конгресс, и на бюрократию) намного сложнее. Более того, именно на федеральном уровне, в структуре традиционной иерархии административные действия незначительны. Реализация многих программ зависит от степени сотрудничества между федеральными, штатными и местными органами власти, включая частные и некоммерческие организации. Отчасти критики основываются на своих предположениях относительно деятельности правительства, которая для него уже не характерна. Более того, главный козырь реформаторов заключается в том, что если бы старые теории продолжать хорошо работать, то не потребовалось бы и проводить коренные реформы.

Существует большой разрыв между теориями и суровой действительностью, с которой менеджеры вынуждены сталкиваться ежедневно. Менеджеры не утруждают себя интеллектуальными диспутами и видят свою роль в прагматичном решении проблем, с которыми они сталкиваются. Опыт рядовых служащих доказывает тот факт, что такая практика значительно опережает теорию. Теоретикам обеих сторон необходимо наверстывать упущенное.

Обобщение. В ежедневной горячей борьбе за реформы управления лежащие в их основе интеллектуальные споры обычно проходят незамеченными. Легко отстраниться от теоретических проблем, списав их в сферу компетенции теоретиков. На самом же деле, идеи имеют огромное значение. Они и направляют, и управляют действиями. Они помогают бюрократам понять то, что от них ожидают и, что они реально в состоянии выполнить. Они формируют мнение граждан об их правительстве.

Три важных теоретических проблемы тревожат NPR. Во-первых, если сравнивать с зарубежными реформами, у NPR одновременно и слабый центр, и огромное интеллектуальное несоответствие внутри самого движения. К счастью или несчастью, достаточно хорошо сформулированная концепция менеджеризма и консюмеризма подтолкнула реформы в Великобритании, Австралии и Новой Зеландии^xxi. Это отнюдь не является критикой NPR. Действительно, его реформаторский дух удачно объединил в корне различные идеи, которые реформаторы считали полезными. Но NPR также содержит и совершенно отличные, иногда противоречащие друг другу идеи.

Во-вторых, практика NPR во многом опередила теорию. Это вина не самого подхода, а ученых. Очень многое в теории управления сводится к организационной иерархии и авторитарному контролю; большая часть практики в области управления, наоборот, строится на системе сотрудничества организаций между собой и проведении переговоров, наслаивающихся на правовую структурную иерархию и управление. Теория государственного управления не дает четкого описания того, каким должен быть государственный управляющий 21 века. Реформа государственного управления широко распространена за пределами США, особенно в Австралии, Новой Зеландии, Швеции и Великобритании. В США некоторые штатные и местные органы власти попытались провести реформу управления, в то время как многие корпорации стремительно начали вводить изменения. Результаты этих попыток остались неясными. NPR должен был проложить свой собственный путь. Это неотвратимо вело к впустую затраченным усилиям и бесполезным исследованиям. Тем не менее, тот факт, что NPR получил поддержку широкой публики, а также и отдельных политиков, доказывает, по крайней мере, то, что NPR акцентирует свое внимание на правильных вопросах. Ученые должны много работать для того, чтобы вновь зашагать в ногу с прогрессом. В частности, мы сильно нуждаемся в новой теории относительно того, как достичь демократической подотчетности в сложном мире управления и политики, с которым сталкиваются менеджеры. Что особенно важно так это то, что мы нуждаемся в новом подходе к стилю управления , чтобы более эффективно контролировать и направлять процесс создания и управления государственной политикой.

В-третьих, сочетание этих факторов оставило реформаторам огромный объем должностных полномочий, опирающийся на весьма зыбкую теоретическую основу. Большинство вопросов, о которых стоит упомянуть в этой связи, касается значения понятия «обслуживание клиента», того, как охарактеризовать и оценить деятельность правительства, а также того, как пересмотреть понятие «общественный интерес», чтобы последний вписался в новые реалии государственного управления. (Я обращусь к этим вопросам в следующей главе.) Когда возникают неизбежные вопросы относительно этих проблем, реформаторы обычно не имеют четкого плана действий^xxii. Это, в свою очередь, породило ощущение привязанности действий чиновников к конкретным ситуациям, что было характерно для NPR. Это ощущение лишь усилилось в связи с шумихой, сопровождавшей реформу.

Было бы глупо и наивно ждать от реформаторов действий «по учебнику». Проблема заключается не в этом. Как бы то ни было, под лозунгом «Реорганизация государственного управления» реформаторы призывают правительство “управлять, а не грести”. Поэтому следующие вопросы становятся ключевыми: если правительство должно управлять, то чья рука будет у штурвала, и какими соображениями будет руководствоваться рулевой корабля-государства? Кто будет грести и как?

Эти вопросы приобретают все большую значимость из-за доводов NPR об усилении и децентрализации бюрократической власти. Чем меньший контроль имеют выборные должностные лица из центра над рядовыми бюрократами, тем большую значимость приобретают идеи, которыми они руководствуются при принятии решений. Другими словами, если главным для NPR является наделение полномочиями, а полномочия означают предоставление бюрократам гораздо большей свободы действий, то что же объединит и укрепит государственную политику, что предотвратит ее «распыление» на тысячи направлений? Это главная проблема отчетности в рамках концепции NPR.

Заключение

В самые первые годы своего существования NPR поставил в тупик своих противников. Движение достигло большего, чем могли ожидать скептики. NPR, по большей части, начал проводить курс реформ в правильном направлении. Если даже у NPR не всегда имелись четкие ответы, он, по крайней мере, задавал правильные вопросы. Тем не менее, главной проблемой NPR является то, что компромиссы, на которые неизбежно приходилось идти NPR для продвижения своих идей, ослабили шансы NPR на долговременный успех. Сейчас стало ясно, что сами по себе реформы происходить не будут, и поэтому необходимо затратить определенные усилия, чтобы сдвинуть этот процесс с мертвой точки, а в конечном счете и победоносно завершить процесс реформирования.

«Реорганизация государственного управления» находится в центре пересечения «большой политики» (борьба между Президентом и Конгрессом) и «малой политики» в сфере государственного управления^xxiii. Связь между процессом выработки политического курса и его реализацией, что принято называть «стилем управления» - вне всякого сомнения, весьма и весьма неопределенна. Вопрос в том, как обозначить проблему: то ли хорошие люди, попавшие в ловушку плохой системы, как утверждают реформаторы, то ли хорошая система, покалеченная неудачами политических лидеров, как говорят критики движения. Последние утверждают, что в сумасшедшей погоне администрации Клинтона за победами в «большой политике», реформаторы неверно поняли смысл основ демократического правления. Критики также считают, что у реформаторов отсутствует теоретическая база, а присутствует только лишь набор предположений, обнародование которых, повлечет за собой признание всего движения как угрозы демократическому управлению. Реформаторы, напротив, считают, что именно административная рутина в политике, является основной помехой для системы управления США, и именно эту рутину необходимо менять, чтобы правительство могло лучше функционировать.

Наиболее ценным вкладом реформаторов является их искренняя вера в то, что нисходящий подход к бюрократический власти, которым руководствовалась американская бюрократия с начала Прогрессивной Эры, уже не так эффективен. Традиционный подход не устарел; и он никогда не смог бы просуществовать так долго, если бы США не были страной, где правят законы. Но, необходим процесс адаптации к новой действительности – разделение обязанностей ради общей цели. Расширение в совокупности с идеей обслуживания клиента смогут предложить новые подходы к завоеванию сферы управления. Теоретики традиционного бюрократического подхода сталкиваются с проблемой адаптации старых представлений о четком иерархическом контроле к увеличивающейся неорганизованности государственного аппарата, где бюрократические границы только лишь начало, а не конец процесса управления.

Однако, движение за реформу государственного управления слишком быстро отметает все противоречия внутри своей теории. Выделяются три подхода к реформированию – сокращение штата, его реструктуризация и постоянное его усовершенствование – соревнуются в разрешении этих противоречий. Едва ли существует единое мнение по поводу того, что на самом деле значит «клиент» и как его обслуживать. Движение также слишком легко относится к первостепенным, но нерешенным вопросам. Реформа управления зависит от разрешения сложных политических и технических проблем в сфере управления. И даже если их удастся решить, обслуживание клиентов, конкуренция, и оценка продуктивности, соединенные вместе, никогда в действительности не смогут заменить вертикальную отчетности. Это оставляет реформаторов наедине с трудной проблемой приспосабливания ценностей их собственного движения к движущим силам конституционной бюрократии.

Проблема реформирования управления в действительности связана со следующими вопросами: Что мы реально ждем от правительства? Будет ли бюрократия, которой необходимо хорошо выполнять свою работу, подотчетна выборным должностным лицам и в конечном итоге всем людям?

Ни теоретики с их традиционным подходом к управлению, ни реформаторы не могут найти решения этим проблемам. Новые управленческие реалии перевернули традиционную теорию, в то время как сложные и часто не выявленные проблемы поразили реформаторское движение. Кроме того, их спор затрагивает вечный вопрос о том, как сбалансировать рвение управленца и постоянный контроль за возможными злоупотреблениями со стороны исполнительной власти. Если Гамильтон, Мэдисон, и их последователи не смогли разрешить эту проблему, то вероятность того, что стороны найдут подходящий ответ, весьма невелика.

Большая проблема NPR состояла в том, что, имея стратегию, которая должна была быть отражена в отчете 7 сентября 1993, он не имел стратегии на 8 сентября и далее. Сотрудники NPR играли роль лидера, координируя решения небольшого число важных вопросов, таких как, реформы снабжения и обслуживания клиентов, и оставляли осуществление других преобразований правительству. Что они не сделали, так это не создали четкую стратегию для соединения двух революций и для вовлечения циничных или занятых управленцев в "малую политику".

В результате, сокращение штатов стало реальностью. Тактика реформирования имела наибольший эффект там, где она соответствовала уже существующим стратегиям управленцев и министров. Реформы имели меньший эффект там, где менеджеры не видели выгоды в достижении лучших результатов. В этих организациях, NPR имел мало рычагов воздействия, чем и объясняется ограниченный успех в создании стимулов для привлечения занятых, ленивых или испуганных руководителей в ряды реформаторов. Фактически - это неправильная трактовка NPR. «NPR» – это нечто большее, чем сумма индивидуальных действий, предпринимаемых чиновниками федерального правительства.

Любая реформа управления имеет значение, только если ее примут все менеджеры организации. С NPR проблема, однако, состояла в том, что механизм переподготовки управленцев практически не развивался. Многие менеджеры заявили, что они всё это уже знают. Сокращение же численности федеральной бюрократии только подпитывало их цинизм^xxiv. Многие менеджеры заявили, что не заметили особых перемен или расширения полномочий, но они, конечно, почувствовали сокращение рабочих силы и, как следствие, напряжение, связанное с выполнением большей работы, пользуясь меньшей помощью.

Без создания более мощной основы NPR рискует оставить после себя еще более худшую ситуацию, чем та, которая существовала, когда все только начиналось. Правительство можно было бы сделать и поменьше, но тогда следовало поменять и количество его уровней и норм, регулирующих его деятельность. Качество же управления могло бы еще больше ухудшится. Хуже того, подняв ожидания на большую высоту, болезненные последствия, которые будут несомненно вызваны продолжающимися проблемами с управленческой деятельностью, еще больше подорвут общественное доверие к правительству. И если это произойдет, то даже создание меньшего по размеру правительства станет пирровой победой и для избирателей, и для и чиновников.

Нельзя допустить, чтобы это произошло. В «Рождественской песне в прозе» Ч.Диккенса рассказывается о том, как Скруджу Эбенезеру было дано увидеть неприятного Духа Будущих Святок, что потом позволило ему предотвратить печальные события. Образно выражаясь, NPR имеет такую же возможность.

Пользуясь этой возможностью, можно произвести переворот в понимании федерального управления. Каждая значимая реформа федерального управления последнего поколения была обусловлена инновациями либо на штатном, либо на местном уровнях, в частном секторе или, иногда, в иностранных правительствах. Выборные должностные лица, ищущие новые рычаги управления бюрократией и свежие идеи, которые привлекли бы избирателей, выискивают кульминационные моменты в деятельности других организаций. В частности, они ищут наиболее привлекательные идеи в «малой» политики для продвижения «больших» политических целей. Они заимствовали только темы, не изучая музыку, поэтому получавшиеся песни звучали не так, как они были написаны. Они брали музыку, написанную для других ансамблей, и насаждали ее в федеральном правительстве, которое не имело ни инструментов для ее исполнения, ни права исполнять подобную музыку. И, заимствуя чужую музыку, они подрывали возможности федерального правительства создавать собственные мелодии, наилучшим образом подходящие для исполнения этим оркестром.

Нигде эта проблема так не очевидна, как в стремлении сократить размеры правительства. Движения по уменьшению размеров федерального правительства проходят главным образом по инициативе частного сектора с конца 80-х – начала 90-х годов. Это явно дополнительное обращение к избирателям, которые убеждены, что федеральное правительство недостаточно дорожит ими. Частный сектор, однако, уже начинает познавать горькие уроки на собственном опыте. Федеральное правительство в любой момент может наткнуться на сложнейшие проблемы NPR. Анализируя программы частного сектора относительно сокращения размеров управленческого аппарата, эксперт в области управления Питер Друкер заявлял: «Мы слишком часто сразу ампутируем, вместо того, чтобы поставить диагноз»^xxv.

Исследования показывают, что первоначальные преимущества уменьшения размеров организации зачастую порождают высокие долгосрочные издержки^xxvi. Служащие устают от напряжения и уходят с работы или остаются, но их моральный дух снижается. Большие сокращения персонала «ведут к ущербу деятельности маленьких отделов и успехам чрезмерно раздутых» – заключает Элен Аппельхаум – аналитик в сфере управления. Действительно, наибольшие различия в эффективности возникают в основном из-за качества управления, нежели из-за стратегии уменьшения размеров организации^xxvii. Изучение 531-ой американской корпорации, проведенное Вайтт Компани показало, что сокращения в частном секторе редко когда способствовало повышению прибыли и снижению расходов. Более того, ухудшались и моральный дух, и мотивация к работе со стороны оставшихся на работе служащих. С другой стороны, более успешные попытки в этой области начинались с четких планов на будущее, которое было связано с фундаментальной реструктуризацией организации с высшего управленческого звена до рядовых служащих. На самом деле, самые крупные успехи частного сектора достигались тогда, когда люди воспринимали изменения как непрерывный процесс, а не как кратковременное событие^xxviii. Сделанные выводы ведут к пяти важным урокам для движения по «реорганизации государственного управления».

1. Для удачного проведения реформ необходимо объединение направляющих идей движения и целей федерального правительства.

Реформы в частном менеджменте преподносят важный, но мало осознаваемый урок: реформы, проведенные в одних организациях и слепо перенятые другими, приносят больше вреда, чем пользы. Любая успешная реформа должна быть специально приспособлена к целям и управленческим проблемам организации. Из всевозможных источников NPR собирал различные идеи о реформе, которые затем были использованы для того, чтобы начать революцию.

Тем не менее, многие из этих идей расходятся с тем, что делает федеральное правительство, и как оно это делает, и едва ли они могли быть использованы как руководство к действию растерявшимися правительственными служащими. Например, никто не будет оспаривать, что цель программы обслуживания клиентов заключается в том, чтобы заставить государственные службы лучше реагировать. Но как стало видно сегодня, это слабое руководство к действиям. Заставить менеджеров разрабатывать программы обслуживания клиента, не задумываясь о том, какое значение это имеет для федеральной системы, будет означать повторное болезненное изучение одного из самых важных уроков реформирвания частного менеджмента, а именно, хорошие идеи, выдернутые из контекста и привитые на неправильной почве, никогда не приживутся^xxix.

Для того, чтобы реформа функционировала, требуется творческий подход к вопросу о том, как заставить федеральное правительство работать лучше. Недостаточно просто перенять идеи из других организаций. Федеральное правительство не может только накапливать знания, имеющиеся в управленческой практике. Оно должно само разрабатывать эти новые знания. Также необходимо всячески способствовать тому, чтобы сами чиновники задумывались бы о системе управления. Важно, чтобы непосредственное окружение президента: персонал Белого Дома, а также Административно бюджетное управление и Управление персоналом переняли такое мышление, усиленное глубоким пониманием того, что собой представляет федеральное чиновничество, и что оно делает. “Слишком часто мы проводим различные реформы, не связывая их в единое целое”- сказал один правительственный чиновник^xxx.

2. Для успешного проведения реформ необходимо наличие связи между “большой политикой” сокращения правительства и “малой политикой “улучшения качества работы.

Наибольшее искушение для реформаторов заключалось в попытке достичь быстрого успеха посредством сокращений штата без проведения трудоемкой работы по улучшению качества исполнения, или добиваться лучшего исполнения и в то же время оказывать сопротивление мощному политическому движению, выступающему за сокращение размеров правительства.

Единственная и, пожалуй, самая важная проблема, с которой столкнется американское правительство в наступающем десятилетии, заключается в необходимости разрешить неизбежный парадокс, который представляют собой эти 2 движения. Сторонникам движения за сокращение правительства необходимо принять во внимание то обстоятельство, что без тщательного планирования, они могут развалить федеральное правительство, ухудшить его работу и, тем самым, вызвать негодование избирателей. Сторонники движения за улучшение качества работы должны будут считаться с тем фактом, что в то время, как ожидания будут расти, ресурсы наоборот будут уменьшаться. В отличие от предыдущих реформ управления, нет показаний, что давление, которое вызвало движение за реформирование, скоро исчезнет.

3. Для того чтобы реформы функционировали необходимо осознать, что их осуществление возможно лишь в совокупности, и что на сегодняшний день движение в этом не преуспело. Отсутствие связи между отдельными стадиями реформирования в докладе NPR, только усилилось при попытке их проведения в организациях. Непрерывная работа по реформированию управления требует согласия между сторонами относительно понимания неизбежности создавшихся трудностей, а также понимания того, что их преодоление потребует максимальных усилий от наших лучших государственных менеджеров.

Недостающим звеном в попытке NPR ликвидировать разрыв является внимание к числу, положению и роли политических назначенцев. Было бы трудно представить себе проведение реформ, наделение полномочиями менеджеров, и получение положительных результатов, если политические назначенцы, которые стоят во главе государственных организаций не являются частью этого плана. Также трудно себе представить сокращение количества уровней управления без столкновения с, так называемой, проблемой “утолщения”, описанной Полом Лайтом^xxxi.Наиболее остро данная проблема уровней управления стоит перед политическими назначенцами, которые составляют верхушку управления. Для успешного реформирования необходимо с должным вниманием отнестись к их роли.

4. Для успешного проведения реформ необходимо создание специального языка, на котором можно будет говорить об этих реформах.

Пока еще реформаторы не смогли привести в соответствие противоречащие друг другу элементы внутри проводимых ими реформ, и также они пока не выработали эффективный способ говорить о своей работе. Часть проблемы происходит из того, что реформаторы когда-то использовали тактику обращения к общественности через средства массовой информации (СМИ). Вице-президент ломал пепельницы и хохотал над правилами, препятствовавшими купить лак для покрытия полов в магазине, не сделав предварительного заказа. На самом же деле эти символы представляли собой застаревшие проблемы, которые требовали разрешения. Эти символы и привлекли внимание СМИ к типичным утомительным проблемам государственного менеджмента. Однако эти символы восхваляли проведение реформ, но не привлекали служащих в ряды движения. В то же время, государственные служащие, насмехались над попытками реформаторов пробиться через не прощающую ошибок систему; но в большинстве случаев они устанавливали бессмысленные правила не для собственного удовольствия, а для того, чтобы соответствовать требованиям Конгресса и политических назначенцев. Попытки заполучить общественную поддержку зачастую снижали возможности NPR привлечь в свои ряды правительственных служащих.

5. Для нормального функционирования реформ необходимы преобразования СМИ и гражданственности (прав и обязанностей гражданина). Будучи лидерами, правительственные должностные лица обязаны просвещать и формировать общественное мнение вместо того, чтобы просто передавать в массы свое предвзятое мнение. Многие из наиболее разрекламированных символов NPR, таких как пепельницы и кипы административных положений, когда-то были прекрасной идеей, но на сегодняшний момент они себя изжили. Должностные лица NPR теперь должны разработать новую систему символов, систему второго поколения, для того, чтобы сообщать о том, что необходимо для проведения реформ, и какие плоды это принесет. Нельзя ограничиться простым подсчетом числа изданных указов исполнительной власти или числа рекомендаций NPR, на основе которых началась работа. «Реорганизация государственного управления» зависит от установления партнерских отношений между выборными официальными лицами и правительственными чиновниками, а также между правительством и гражданами. Новые символы должны будут сообщать о той коллективной ответственности, которую будут нести эти партнерства. Администрация Клинтона предприняла некоторые важные шаги в этом направлении, введя, так называемые “смарт карты” и оказав эффективную помощь пострадавшим от землетрясения в Калифорнии, однако, в более широком плане сделано еще очень мало. Если бы о нововведениях администрации будет судить по ее неудачам в прошлом, то тогда движение за реформирование управления, несомненно, прекратит свое существование.

6. Для успешного проведения реформ необходимы преобразования деятельности правительственных чиновников, в особенности чиновников среднего уровня

Самой главной неудачей, которая настигла NPR в первые месяцы реализации его идей, стало массовое отчуждение чиновников среднего уровня от движения. Сокращение значительно обгоняло стратегию, призванную быть его основой, и распространение инициатив NPR относительно предоставления полномочий осуществлялось крайне неравномерно. Последовавшая реакция едва ли могла кого-то удивить; с одной стороны, чиновники слышали разговоры о необходимости построения партнерских отношений, а в реальности они видели обратную картину: возрастающие ожидания на фоне сокращений штата.

Многие министры, не говоря уже о верхушке Белового Дома, не осознают тот факт, что именно чиновники среднего уровня выполняют всю основную работу. Высшие должностные лица могут наметить стратегию и определить приоритеты, но приоритеты эти укоренятся только в случае, если чиновники, ответственные за их достижение, будут хорошо выполнять свою работу. Совсем другое дело основать партнерство с лидерами профсоюзных движений и раздавать рабочим низшего уровня разрешение на работу, но и в этом случае партнерство в совокупности с разрешением на работу будут действовать только при условии создания соответствующих условий.

Реформаторам необходимо соединить в единое целое свои речи, стратегию и тактику. После встреч с некоторыми официальными представителями NPR, у рядовых менеджеров складывалось впечатление, что реформаторы просто-напросто не понимают того, что необходимо делать менеджерам для реализации программ NPR^xxxii. Должностные лица NPR смогли бы перестроить свою риторику и лучше контактировать с менеджерами, которых они пытаются мотивировать, если бы они вывели свою штаб-квартиру из Вашингтона, или, по крайней мере, поместили крупное представительство вне Кольцевой дороги (Beltway), где происходит реальная работа по реформированию. "NPR изолирован точно так же, как и любое правительственное учреждение", – сказал один чиновник из правительства^xxxiii.

Особенно важно то, что если реформаторы действуют всерьез, они должны перейти от популистской риторики к упорной работе по изменению существующей системы. Если они этого не сделают, правительственные чиновники останутся один на один с новыми запросами, меньшей рабочей силой, устаревшими системами управления, очень высокими ожиданиями, и низким моральным духом. В первую очередь следует изменить систему персонала: создать новые категории работы, которые будут в будущем выполнять менеджеры, и создать стимулы для мотивации самых квалифицированных людей для выполнения этих работ; предоставить менеджерам большую гибкость в управлении подчиненными и в приспособлении системы персонала к потребностям их организаций; предоставить управленцам полномочия по своему усмотрению поощрять и нанимать лучших служащих, а также увольнять не оправдавших доверия. Преобразование государственной службы было «подтекстом» доклада NPR, но дело с тех пор так и не сдвинулось с мертвой точки. Без фундаментального преобразования государственной службы, федеральное правительство никогда не будет способно добиться от своих служащих нормального исполнения новых обязанностей, которые они должны будут выполнять, или привлечь лучших служащих к выполнению этих работ.

7. Для успешного проведения реформирования требуется создание своеобразного «клея» для «склеивания» реформаторского движения воедино. NPR действовал согласно предположению, что, будучи просто запущенным однажды, движение будет самоуправляемым, так как недавно назначенные правительственные чиновники приложат максимум усилий, чтобы действовать как можно более эффективно. Однако, история реформы управления демонстрирует, что менеджеры совершенно справедливо сомневаются в том, нужны ли им эти преобразования. Столкнувшись с необходимостью принятия решений в условиях больших рисков и неопределенности, «преодолевая шторм в утлой лодочке», многие менеджеры выбирают консервативный курс. С другой стороны, некоторые менеджеры, предпринимающие решительные шаги, будут, несомненно, двигаться в направлении, отличном от того, которого придерживается их начальство или конгрессмены. Действие в условиях излишнего рвения или неверной направленности, осуществляемых чиновниками, без уничтожения мотивации к решительным действиям – весьма серьезный вызов для движения.

Реорганизация Административно бюджетного Управления является достаточно крупным источником «клея», чтобы объединить движение и заострять его внимание на основных направлениях деятельности. В зависимости от степени интеграции, которой АБУ может добиться, объединяя бюджетные и управленческие перспективы, размеры вклада с результатом, краткосрочный бюджет с долгосрочной производительностью, это существенно повлияет на мнение о том, что важно для федерального правительства. Задача велика, настолько велика, что даже люди из NPR не до конца могут оценить, какую услугу им оказывает АБУ, «склеивая» вместе две революции в рамках преобразований.

Проведение революций одновременно, в конечном счете, будет зависеть от того, как отреагирует Конгресс. Единственным огромным упущением со стороны NPR была стратегия ведения дел с Конгрессом. Доклад, казалось, предполагал, что его логика будет неопровержимой для членов Конгресса; общественная поддержка сделала бы несогласие конгрессменов невозможным; и общая картина, обрисованная движением реформирования управления, не оставила бы Конгрессу путей для отступления. Первые месяцы NPR доказали безумие плана, не принимавшего во внимание Конгресс. Борьба за законопроект о выкупе, последовавшая за тем, как Палата Представителей отклонила законопроект о сокращениях в госпиталях для ветеранов и выступила против приватизации системы управления воздушным движением, продемонстрировала, что поддержка Конгресса (или по крайней мере отсутствие сильного противодействия) необходимы для выполнения всех планов NPR. Для движения, основанного на построении партнерских отношений, отсутствие стратегии для создания партнерства с Конгрессом было, по меньшей мере, удивительно. Успешное осуществление NPR, несомненно, требует внимания к построению этого партнерства.

Что еще более существенно, достижение целей NPR требует ясного ответа на вопрос, что и как правительство должно делать. NPR, как говорится в ее собственном докладе, "сосредотачивается прежде всего на том, как правительство должно работать, а не на том, что оно должно делать"^xxxiv. Однако исследования государственного управления этого века показали, что это различие – искусственно: «как» определяет «что», потому что средства определяют результат, «как» должно зависеть от «что»^xxxv.

Многие правительственные чиновники, а также люди, не принимающие участия в политике до конца не признают тот факт, что проблемы эффективности государственного управления – зачастую результат одобренного правительством курса действий. Правительство реально делает многое очень хорошо, от раздачи карточек социального страхования до обеспечения картами с прогнозами погоды с метеоспутников. Часто, когда появляются осложнения, то это происходит потому, что правительство берется за очень трудные или просто невыполнимые дела, как борьба с наркоманией, обучение безработных, ликвидация токсичных отходов, или обеспечение всеобщего благосостояния без создания зависимости.

С одной стороны, улучшение качества работ требует уделения наибольшего внимания правительством тому, что оно делает особенно хорошо, и соответственно искать пути сделать это еще лучше. Однако, мы (это касается и NPR, и политиков, и американцев вообще) никогда не задумывались над этим. С другой стороны, если мы стремимся заниматься сложными вещами, в которых трудно преуспеть, мы должны быть уверены относительно степени сложности и сосредоточиться на том, как сделать это невозможное досягаемым. Многие из ключевых вопросов, к которым обращался NPR, вращаются вокруг подобных вещей. Если мы приступаем к решению этих проблем на поверхностном уровне, сосредотачиваясь на числе чиновников, которые могут быть устранены или долларах, которые можно сэкономить, мы и пропустим реальные проблемы, и урежем способности правительства действовать эффективно.

NPR только за первый год совершил намного больше, чем кто-либо мог представить. Это воодушевило служащих, это привлекло граждан и внимание СМИ к государственному управлению, и это поставило точку над i в вопросе о значимости управления. Однако в эйфории от успехов, NPR не удалось построить основание для расширения этих успехов в будущем. Происходило частичное заимствование реформ управления и из государственного, и из частного секторов и использование их в качестве «заплаток». Будучи изначально притягательной, по мере своего осуществления эта идея растеряла свое обаяние. NPR пропустил наиболее важный урок уже свершившихся успешных реформ: в долгосрочной перспективе, управление, соответствующее своим целям, имеет первостепенное значение. Движение, старт которому был дан в сентябре 1993 года, будучи многообещающим, так и не стало самодостаточным. Достижение же этого требует упорной работы – работы, которая, по существу, еще не началась.