Для заказа доставки работы воспользуйтесь поиском на сайте

На правах рукопису

УДК 658.7.35.073.53

механізмИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РОЗВИТКУ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ В УкраїнІ

Спеціальність 25.00.02 – механізми державного управління
ДИСЕРТАЦІЯ
на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

доктор наук з державного управління,

професор

Запоріжжя – 2013

ВСТУП	3
РОЗДІЛ 1. ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО ЗАМОВЛЕННЯ В СИСТЕМІ МЕТОДІВ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ЕКОНОМІКИ	11
1.1. Сутність та характеристика державних потреб як основи державних замовлень у системі державного управління	11
1.2. Зарубіжний досвід організації державної закупівельної діяльності	22
1.3. Державні закупівлі як механізм державного управління економічним розвитком держави	46
Висновки до розділу 1	58
РОЗДІЛ 2. СУЧАСНИЙ СТАН ДЕРЖАВНОЇ ЗАКУПІВЕЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ	61
2.1. Регламентування державних закупівель	61
2.2. Визначення особливостей планування державних закупівель	82
2.3. Державний контроль за дотриманням вимог чинного законодавства України у сфері державних закупівель	96
Висновки до розділу 2	117
РОЗДІЛ 3. РОЗРОБКА МЕХАНІЗМІВ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РОЗВИТКУ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ	120
3.1. Удосконалення механізму бюджетного фінансування державних закупівель	120
3.2. Оптимізація та підвищення результативності бюджетних видатків на закупівлі продукції для державних потреб	138
3.3. Запровадження механізму внутрішнього контролю за державними закупівлями	158
Висновки до розділу 3	171
ВИСНОВКИ	180
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ	186

Державні закупівлі посідають значне місце у витратній частині бюджету більшості розвинутих країн, вони є дієвим інструментом управління економікою. За допомогою державних контрактів держави вирішують свої соціально-економічні проблеми, а також забезпечують проведення наукових досліджень, створення й упровадження нових технологій і розробок. Тому актуальність проблеми організації державних закупівель є значною. На сьогодні ринок державних закупівель в Україні перебуває в процесі реформування, його рівень набагато нижче, ніж у країнах з багаторічними ринковими традиціями. Проте прискорити процес удосконалення системи закупівель може вивчення та впровадження світового досвіду, забезпечення дотримання основних принципів здійснення державних закупівель, використання інноваційних методів і прийомів проведення торгових операцій.

Одним із важливих економічних важелів, які впливають на виробничо-фінансову активність суб’єктів ринкових відносин, є державні закупівлі. Водночас лише ефективна система державних закупівель здатна стимулювати ініціативу суб’єктів господарювання. Для її побудови слід удосконалити інституціональну та кадрову основу реалізації закупівельного механізму.

Важливою функцією державних органів є стимулювання конкурентного механізму. Конкурентний механізм державних закупівель дає змогу державному замовникові здійснювати ділове співробітництво з учасниками ринкових відносин, ефективно використовувати державні кошти при реалізації державних програм у межах здійснення економічної політики держави. Конкурентна боротьба постачальників за державні контракти призводить до зниження закупівельних цін, стимулюється розвиток конкурентного середовища.

Останнім часом у зарубіжній і вітчизняній літературі приділяється багато уваги дослідженню інституціональних аспектів розвитку державної закупівельної діяльності. Зокрема, проблемам інституціональних відносин між державою та приватним сектором присвячені праці Т. Веблена, Дж. Коммонса, Р. Коуза, Д. Норта, Дж. Ходжсона та ін. Серед вітчизняних учених слід назвати О. Амошу, В. Дементьєва, А. Гриценка, В. Сікору, А. Чухна та ін. Проблеми взаємодії держави і бізнесу у своїх працях аналізували Т. Барнеков, Р. Бойл, В. Варнавський, Т. Єфименко, Я. Кузьмінов, М. Мейєр, Д. Річ, М. Ролль, Л. Фабіус, А. Фербеке та ін.

Питання державного регулювання висвітлено в працях В. Авер’янова, О. Амосова, А. Ахламова, В. Бакуменка, В. Вакуленка, Н. Грицяк, О. Дація, А. Дєгтяра, В. Дорофієнка, О. Іваницької, В. Князєва, В. Лобаса, О.Г. Мордвінова, Н. Нижник, В. Огаренка, О. Поважного, В. Рижих, І. Розпутенка, С. Серьогіна, О. Черниш, В. Юрчишина.

Разом з тим, аналіз соціально-економічних проблем українського суспільства показав, що вплив трансформації інститутів державного регулювання на формування інституту державної закупівельної діяльності вимагає системного підходу.

Існує потреба в уточненні понятійного апарату науки державного управління у сфері впровадження інституту державних закупівель, обґрунтуванні та розробці концептуальних засад розвитку системи державних закупівель, удосконаленні механізму бюджетного фінансування державних закупівель шляхом введення процедури попереднього контролю, розвиток механізму формування державних потреб і держзамовлення в Україні. Недостатня розробленість цієї проблематики в теорії, а також потреби практики визначили актуальність і вибір теми дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукові результати, теоретичні положення й висновки дослідження отримано в межах наукової теми Класичного приватного університету «Механізми державного управління об’єктами та процесами ринкової економіки» (номер державної реєстрації 0109U002113). Особисто здобувачем було обґрунтовано та запропоновано впровадження бюджетного фінансування державних закупівель шляхом введення процедури попереднього контролю органами державної влади за здійсненням видатків державного бюджету за державними закупівлями, визначення параметрів, за якими можна досягти зниження рівня корупції у сфері державної закупівельної діяльності, та визначення індикатора корупційної стійкості.

Мета й завдання дослідження. Метою дослідження є науково-теоретичне обґрунтування механізмів і розробка практичних рекомендацій щодо розвитку системи державних закупівель в Україні.

• 
  дослідити концептуальні засади розвитку системи державних закупівель;
  
• 
  уточнити понятійний апарат науки державного управління у сфері державних закупівель;
  
• 
  внести доповнення в науковий підхід до реалізації концепції бюджетування, орієнтованого на результат;
  
• 
  узагальнити зарубіжний досвід організації державної закупівельної діяльності та можливість її адаптації в Україні;
  
• 
  проаналізувати сучасний стан та особливості здійснення закупівельної діяльності в Україні;
  
• 
  обґрунтувати зміни та доповнення до механізму бюджетного фінансування державних закупівель шляхом введення процедури попереднього контролю;
  
• 
  визначити параметри, за якими можна здійснити моніторинг рівня корупції у сфері державної закупівельної діяльності;
  
• 
  запропоновувати в системі державної закупівельної діяльності введення державного соціального замовлення.
  

Наукова новизна одержаних результатів полягає в такому:

– запропоновано концептуальний підхід до розвитку системи державних закупівель в Україні, що включає законодавче забезпечення, впровадження інституту об’єктивності й відкритості процедур державних закупівель, створення системи моніторингу та контролю за соціально-економічною ефективністю й результативністю бюджетних видатків у сфері державних закупівель;

– науковий підхід до реалізації концепції бюджетування, орієнтованого на результат, що в плані підвищення результативності бюджетного фінансування держзакупівель означає: розробку показників ефективності, результативності й оптимальності бюджетних видатків; проведення аналізу ефективності та результативності бюджетних видатків; здійснення орієнтації бюджетних видатків на кінцевий результат; скорочення необґрунтованого й малоефективного фінансування державної закупівельної діяльності;

– понятійний апарат науки державного управління шляхом запровадження в чинному законодавстві України поняття «муніципальні підкріплені потреби», під якими запропоновано розуміти забезпечувані за рахунок коштів місцевих бюджетів відповідно до видаткових зобов’язань місцевих громад потреби в товарах, роботах, послугах, необхідних для вирішення соціально-економічних питань місцевого значення й здійснення окремих делегованих державних повноважень, переданих органами місцевого самоврядування;

– науково-практичні підходи до організації бюджетного фінансування державних закупівель шляхом введення процедури попереднього контролю органами державної влади за здійсненням видатків державного бюджету за державними закупівлями;

– узагальнення зарубіжного досвіду організації державної закупівельної діяльності та можливість його адаптації в Україні з використанням даних моделей та усунення існуючих невідповідностей (суперечностей) під час здійснення державного контролю у сфері державних закупівель;

– визначення параметрів, за якими можна досягти зниження рівня корупції у сфері державної закупівельної діяльності та введення індикатора корупційної стійкості, під яким запропоновано розуміти повноту й ефективність застосування усіх заходів із запобігання корупції у сфері виконання та фінансування держзамовлення, включаючи психологічні, технічні, регламентуючі й заходи відповідальності посадових осіб;

– виділення в системі державної закупівельної діяльності державного соціального замовлення, що має стати частиною бюджетних асигнувань на соціальне забезпечення населення. При цьому безпосередній вибір постачальника споживачем у разі державного замовлення можливий лише в тих сферах, де відсутній обов’язок держави надавати соціальні послуги безкоштовно.

Результати дослідження використовують у навчальному процесі Класичного приватного університету при викладанні таких дисциплін: «Маркетинг закупівель», «Державне управління», «Державне регулювання економіки», «Інфраструктура ринку товарів та послуг», а також у системі підвищення кваліфікації державних службовців (довідка № 14-07 від 19.09.2012 р.).

У дисертації подано теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання обґрунтування механізмів та розробки практичних рекомендацій щодо розвитку системи державних закупівель в Україні. Отримані в процесі дослідження результати дали змогу сформулювати висновки та внести пропозиції, що мають теоретичне й практичне значення.

1. З метою розвитку інституціонального механізму забезпечення системи державних закупівель та вирішення проблемних питань у цій сфері до законодавчої бази запропоновано внесення ряду важливих змін, спрямованих на її вдосконалення, зокрема: запровадження механізму здійснення закупівель за рамковими угодами, які широко застосовуються у світовій практиці здійснення державних закупівель; спрощення застосування процедури закупівлі в одного учасника, а саме: скасування необхідності отримання погодження Уповноваженого органу у сфері державних закупівель, а також надання замовникам можливості здійснювати конкурентний відбір декількох учасників для проведення переговорів під час застосування процедури закупівлі в одного учасника; розширення переліку умов договору про закупівлю, за яких сам договір може змінюватися до виконання сторонами своїх зобов'язань у повному обсязі; виведення з-під дії закону «Про державні закупівлі», що здійснюються підприємствами за власні кошти; введення такої процедури закупівель, як електронний реверсивний аукціон, застосування якої надасть можливість зробити закупівлі більш прозорими, зрозумілими та спрощеними і, як показує міжнародний досвід, на 5-10% підвищити рівень конкурентності серед учасників торгів, досягти економії бюджетних коштів у середньому від 15 до 30%.

2. Аналіз статистичних даних щодо оцінки ефективності системи державних закупівель показав, що зміни в системі державних закупівель пов’язані із частими змінами законодавства, що регулює сферу державних закупівель. До ключових змін, зокрема, належать: зміна мінімальних вартісних меж, з яких необхідно здійснювати процедури закупівлі; зміни в поширенні сфери дії Закону «Про державні закупівлі» на державні підприємства; окремі предмети закупівель то виводяться з-під дії Закону, то знову підпадають під її дію. Зменшення кількості проведених процедур закупівель протягом 2009–2011 рр. пов’язані з результатами світової фінансової кризи.

3. Аналіз зарубіжного досвіду функціонування системи державних закупівель свідчить, що системи державних закупівель у цих країнах об’єднує прихильність принципам прок’юременту, який забезпечує економне витрачання бюджетних коштів. Для досягнення цілей, що стоять перед системою держзамовлення, вирішальне значення має точне і правильне виконання існуючих правил та інструкцій. Правила розміщення держзамовлення є частиною економічної політики держави, що проводиться при дотриманні основних принципів соціально орієнтованої ринкової економіки. У межах цієї концепції слід шукати шляхи вирішення конфліктів в інтересах економіки в цілому, а не окремих її суб'єктів.

4. Упровадження бюджетування, орієнтованого на результат, передбачає освоєння нової технології бюджетного планування. Це означає, що об'єктивно необхідним стає вищий рівень фінансової культури та фінансової дисципліни. У зв'язку із цим існує низка проблем, які заважають повномасштабному впровадженню нової системи програмно-цільового планування бюджетних видатків. Впровадження бюджетування, орієнтованого на результат, пов'язане безпосередньо з ефективністю проведення адміністративної реформи, яка для успішнішого застосування методу бюджетування орієнтованого на результат, повинна включати реформу органів державної влади і місцевого самоврядування, реформу міжбюджетних відносин. Без цього неможливе розмежування зобов'язань державного, регіонального та місцевого бюджетів із чітким закріпленням за ними конкретних прибуткових джерел. Упровадженню технології бюджетування орієнтованого на результат перешкоджає відсутність у більшості випадків фінансово-економічних механізмів забезпечення зобов'язань, закріплених тим або іншим законом.

5. У чинному законодавстві державні потреби трактуються як забезпечені відповідно до витратних зобов'язань за рахунок коштів державного бюджету й позабюджетних джерел фінансування потреби того або іншого рівня бюджетної системи в товарах, роботах, послугах, необхідних для виконання функцій бюджетних організацій, у тому числі для реалізації державних цільових програм і виконання міжнародних зобов'язань. При цьому в законодавстві не має визначення муніципальних потреб, або потреб муніципального значення. З огляду на це в роботі вдосконалено понятійний апарат науки державного управління шляхом запровадження в чинному законодавстві України поняття «муніципальні підкріплені потреби», під якими запропоновано розуміти забезпечувані за рахунок коштів місцевих бюджетів відповідно до видаткових зобов'язань місцевих громад потреби в товарах, роботах, послугах, необхідних для вирішення соціально-економічних питань місцевого значення та здійснення окремих делегованих державних повноважень, переданих органами місцевого самоврядування.

6. Встановлено, що введення процедури попереднього контролю органами державної влади за здійсненням видатків державного бюджету за державними закупівлями спростить організацію бюджетного фінансування державних закупівель. Аналіз законодавства України дає змогу зробити висновок про відсутність належної відповідальності посадових осіб за порушення фінансової дисципліни, за втрату державних фінансів; не визначено ефективних механізмів відшкодування шкоди, завданої державі такими порушеннями. За результатами аналізу закупівельної практики виділено основні порушення замовників під час проведення процедур державних закупівель: необґрунтоване ускладнення та завищення кваліфікаційних і технічних вимог; штучне ускладнення доступу до необхідної інформації щодо закупівлі (порушення термінів оприлюднення інформації, затримка (чи свідоме зволікання) з оприлюдненням конкурсної документації тощо); встановлення необґрунтованих вимог щодо оплати участі в тендері, нотаріального оформлення договорів; недостатньо зважений підхід при встановленні критеріїв оцінювання тендерних пропозицій або визначення необґрунтованої ваги окремих критеріїв; некоректне визначення технічних специфікацій, посилання на конкретну торгову марку; порушення встановлених законодавством процедур здійснення закупівель; укладення договорів, положення яких не відповідають умовам тендерної документації. Більшість проблем та помилок під час здійснення державних закупівель виникає, насамперед, через недосконалість та суперечливість законодавчої бази, її постійні зміни, а також низький професійний рівень спеціалістів, які відповідають за закупівельний процес в організаціях замовників.

7. За результатами дослідження встановлено, що принципово важливим чинником організації бюджетного фінансування державних закупівель є корупційна стійкість держзамовника. Фінансові втрати від корупції можна визначити як укладення угод на невигідних умовах і для держави, і для суспільства. Корупція в системі державних закупівель може призвести до таких наслідків: кількісні втрати, які полягають у завищенні або заниженні обсягу матеріалів, що поставляються, робіт і послуг порівняно з необхідною кількістю; придбання товарів і робіт в особистих цілях; якісні втрати, які полягають в укладанні угод з порушенням технічних умов, таких як: постачання товарів, виконання робіт і надання послуг неналежної якості; гірші умови гарантійного та післягарантійного обслуговування; недостатні вимоги до спостереження за якістю виконуваних робіт; політичні втрати, коли погіршується інвестиційний клімат у країні, громадяни втрачають довіру до органів державної влади, криза фінансово-економічної системи, порушуються принципи вільної конкуренції.

8. У межах дослідження запропоновано виділити державне соціальне замовлення, що має стати частиною бюджетних асигнувань на соціальне забезпечення населення. На відміну від звичайних контрактів на державні замовлення на товари, роботи й послуги, договори в межах державного соціального замовлення мають свою специфіку. Безпосередній вибір постачальника споживачем у разі державного замовлення можливий лише в тих сферах, де немає обов'язку держави надавати соціальні послуги безкоштовно, і немає проблем, пов'язаних з недостатньою інформованістю споживачів. Зокрема, така альтернатива кошторисному фінансуванню (державне соціальне замовлення) можлива й потрібна в культурі та спорті, де має місце цільове дотування певних категорій споживачів соціально значущих послуг: дитячих і юнацьких клубів, музичних і спортивних шкіл.

9. З метою запобігання недобросовісній конкуренції, антиконкурентним діям при здійсненні закупівель, запобігання корупційним діям та підвищення рівня об’єктивності й відкритості процедур державних закупівель запропоновано вжити ряд заходів: здійснювати захист економічної конкуренції на вітчизняному ринку від недобросовісної іноземної та вітчизняної конкуренції шляхом удосконалення нормативно-методичного, прогнозно-аналітичного й інформаційного забезпечення; забезпечити необхідний рівень конкурентних процедур державних закупівель; стимулювати малий і середній бізнес з метою створення більшої кількості конкурентоспроможних постачальників, що позитивно вплине на конкурентоспроможність державних закупівель; підвищити якість державних інституцій та інфраструктури на підставі зміни підходів до регулювання цього процесу; встановити контроль за діями органів влади з метою запобігання проявам корупції та зрощення бізнесу з органами влади на всіх рівнях; сприяти розвитку правової культури та конкурентної поведінки суб’єктів ринку, який передбачає дотримання правил і норм законодавства, добросовісної конкуренції та поваги до споживача.

10. Розроблені пропозиції мають сприяти вдосконаленню державного регулювання в державній закупівельній діяльності, зокрема в частині створення умов для ефективного функціонування системи держзамовлення. Ці пропозиції стосуються заходів з періодичного уточнення пріоритетних напрямів розвитку системи державної закупівельної діяльності, впровадження державного соціального замовлення, розвитку конкурсно-контрактної системи, поліпшення системи цільового фінансування.