Доклад Специального докладчика по вопросу о правах на свободу мирных собраний и свободу ассоциации Майны Киаи

Организация Объединенных Наций			A/HRC/29/25/Add.2*
	Генеральная Ассамблея				Distr.: General 16 June 2015 Russian Original: English

Совет по правам человека

Двадцать девятая сессия

Пункт 3 повестки дня

Поощрение и защита всех прав человека,
гражданских, политических, экономических,
социальных и культурных прав,
включая право на развитие


Доклад Специального докладчика по вопросу о правах на свободу мирных собраний и свободу ассоциации Майны Киаи

Добавление^*

Миссия в Казахстан*^{* *}**

Резюме

Специальный докладчик по вопросу о правах на свободу мирных собраний и свободу ассоциации по приглашению правительства Казахстана посетил страну с официальным визитом с 19 по 27 января 2015 года для оценки положения в области свободы мирных собраний и свободы ассоциации в стране.

В разделах II и III, следующих за вводной частью, описывается ряд примеров передовой практики и сохраняющихся вызовов в области осуществления права на свободу ассоциации политическими партиями, некоммерческими организациями, профсоюзами и религиозными объединениями, а также в области права на свободу мирных собраний.

В заключение Специальный докладчик выносит свои рекомендации в отношении способов преодоления выявленных им вызовов.

Приложение

[Только на английском и русском языках]

Доклад Специального докладчика по вопросу о правах на свободу мирных собраний и свободу ассоциации Майны Киаи о его миссии в Казахстан
(19–27 января 2015 года)

Содержание

		Пункты	Стр.
Введение		1–12	3
Исторические и политические условия		5–9	3
Правовые рамки		10–12	5
Свобода ассоциации		13–51	5
Политические партии		19–32	6
Профессиональные союзы		33–38	9
Общественные объединения		39–45	11
Религиозные объединения		46–51	13
Свобода мирных собраний		52–89	15
Осуществление права на свободу мирных собраний		52–71	15
Кризис в Жанаозене		72–89	19
Выводы и рекомендации		90–98	22

I. Введение

1. В соответствии с резолюциями 15/21 и 24/5 Совета по правам человека Специальный докладчик по вопросу о правах на свободу мирных собраний и свободу ассоциации по приглашению правительства посетил Казахстан с 19 по 27 января 2015 года. Цель его визита заключалась в оценке ситуации в области свободы мирных собраний и свободы ассоциации в стране.

2. Специальный докладчик хотел бы поблагодарить правительство за то, что оно отозвалось на его просьбы об организации встреч, и выразить свою искреннюю признательность всем, кто нашел время встретиться с ним в духе конструктивного диалога. Специальный докладчик выражает свое удовлетворение в связи с тем, что правительство направило постоянное приглашение мандатариям всех специальных процедур и с июля 2009 года приняло с визитом шестерых специальных докладчиков. Он считает это подтверждением воли и готовности правительства к сотрудничеству с механизмами Совета по правам человека в интересах укрепления защиты и поощрения всех прав человека, включая права на свободу мирных собраний и свободу ассоциации. Специальный докладчик пользуется данной возможностью, чтобы поблагодарить правительство за представление подробных ответов на направленные им к настоящему времени сообщения, а также на письмо, направленное по итогам визита.

3. Специальный докладчик выражает также признательность Канцелярии координатора − резидента Организации Объединенных Наций в Казахстане и региональному представительству Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека (УВКПЧ) в Центральной Азии за безупречную поддержку, оказанную ими при подготовке к визиту и в ходе самого визита.

4. Будучи в Казахстане, Специальный докладчик посетил Астану, Алматы, Актау и Жанаозен. Он встретился с представителями исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти в Астане и региональных и местных органов власти в Алматы, Актау и Жанаозене. Он также встретился с представителями национального правозащитного учреждения, международных организаций, дипломатического корпуса и организаций гражданского общества, а также с выжившими потерпевшими и жертвами вопиющих нарушений прав человека, имевших место во время кризиса в Жанаозене в декабре 2011 года. Специальный докладчик благодарит правительство Казахстана за помощь в организации встречи с Владимиром Козловым, содержащимся в тюрьме руководителем общественного объединения Народная партия "Алга!", в настоящее время отбывающим наказание сроком семь с половиной лет.

A. Исторические и политические условия

5. Казахстан обрел независимость почти 24 года тому назад и с тех пор достиг значительного экономического прогресса. Высокие показатели экономического роста и развития инфраструктуры, включая строительство новой столицы, позволили Казахстану стать важным игроком на региональной и мировой арене. Такие впечатляющие успехи в экономической сфере стали возможны благодаря изобилию в Казахстане природных ресурсов, впечатляющей мобилизации людских ресурсов и значительным усилиям по поддержанию стабильности в обществе, известном своим этническим и культурным разнообразием. В настоящее время Казахстан строит далеко идущие международные планы: речь, среди прочего, идет о выдвижении своей кандидатуры на место непостоянного члена Совета Безопасности на период 2017–2018 годов и предложении провести у себя зимние Олимпийские игры 2022 года. Основная цель, преследуемая в его национальном стратегическом плане «Стратегия "Казахстан–2050"», заключается в том, чтобы к середине столетия войти в тридцатку наиболее развитых стран мира.

6. Несмотря на несомненное богатство и репутацию процветающей и стабильной страны, Казахстан сталкивается с рядом вызовов. В стране сохраняется социально-экономическое неравенство, а возможность надлежащим образом пользоваться некоторыми правами человека, в особенности правами на свободу мирных собраний и свободу ассоциации, обеспечивается не всем.

7. Со времени обретения страной независимости политические и экономические вопросы находятся под строгим контролем Президента Назарбаева. Он был избран первым президентом Казахстана в 1991 году и с тех пор остается у власти, а в ходе президентских выборов 2011 года получил 95,5% голосов при явке в 89,9%. 25 февраля 2015 года по инициативе Совета Ассамблеи народа, поддержанной Парламентом, Президент Назарбаев объявил о проведении досрочных президентских выборов 26 апреля 2015 года вместо декабря 2016 года, как это первоначально планировалось. В результате этого у оппозиции осталось крайне мало времени для подготовки к выборам.

8. По мнению Специального докладчика, Казахстан стоит на распутье. Темпы экономического прогресса, отмечавшиеся с момента обретения независимости, весьма впечатляют, однако из-за отсутствия соответствующих подвижек в плане обеспечения других прав человека такой прогресс носит несколько шаткий характер. Хотя это и может показаться парадоксальным, подлинным мерилом стабильности в той или иной стране служит терпимое отношение к выражаемой в мирной форме критике установленного порядка, т.е. предоставление каналов для мирного выражения инакомыслия и политического плюрализма. Если не создать такие каналы, то протестные настроения сами по себе не исчезнут; наоборот, они лишь будут накапливаться и множиться до тех пор, пока не выльются в нечто гораздо более страшное, чем уличные протесты или доклады неправительственных организаций, содержащие критику политики правительства.

9. В ходе визита представители правительства неоднократно подчеркивали, что стабильность и сплоченность неотъемлемо присущи казахскому обществу, указывая при этом, что мнения меньшинств, как и нации в целом, представлены в Ассамблее народа Казахстана. Правительству Казахстана следует отдать должное за умение сохранить стабильность и сплоченность в огромной стране, насчитывающей 140 этнических и 17 религиозных групп. Тем не менее Специальный докладчик пришел к выводу, что стабильность зачастую неправомерно используется в качестве предлога для ограничения прав на свободу мирных собраний и свободу ассоциации. Он подчеркивает, что защита прав человека и поддержание мира и гармонии являются двумя сторонами одной медали и взаимосвязанными, взаимоподкрепляющими и взаимозависимыми элементами. По его убеждению, свободное осуществление прав на мирные собрания и ассоциацию служит для властей уникальным источником информации о вызовах, с которыми сталкивается население. Это особенно актуально для такой молодой и большой страны, развивающейся в относительно непростом и неоднозначном геополитическом контексте, как Казахстан. Лучшего способа понять потребности своего народа и создать систему для сдержек и противовесов во власти не найти.

B. Правовые рамки

10. Казахстан ратифицировал многие международные договоры о правах человека, включая Конвенцию о правах ребенка, Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и Факультативный протокол к ней, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах и Факультативный протокол к нему, Международную конвенцию для защиты всех лиц от насильственных исчезновений и, наконец, в 2015 году, Конвенцию о правах инвалидов; все они содержат положения, касающиеся защиты и поощрения прав на свободу мирных собраний и свободу ассоциации. Кроме того, Казахстан ратифицировал ряд конвенций Международной организации труда, в том числе Конвенцию 1948 года о свободе объединений и защите права объединяться в профсоюзы (№ 87) и Конвенцию 1949 года о праве на объединение в профсоюзы и на ведение коллективных переговоров (№ 98). С учетом относительно недолгой истории Казахстана в качестве независимой страны демонстрируемая властями приверженность соблюдению норм международного права прав человека заслуживает похвалы.

11. Специальный докладчик приветствует тот факт, что права на свободу мирных собраний и свободу ассоциации гарантируются Конституцией, в которой признается также идеологическое и политическое многообразие. Он отмечает, что согласно Конституции международные договоры имеют преимущественную силу над внутренним законодательством, а их положения могут прямо применяться. Теоретически это означает, что суды в своих решениях могут прямо ссылаться, среди прочего, на статьи 21 и 22 Международного пакта о гражданских и политических правах. Специальный докладчик положительно отмечает тот факт, что в соответствии с Конституцией право на мирные собрания может быть ограничено только на основании закона в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц, что явно свидетельствует о том, что свобода считается нормой, а ограничения – исключениями, как это предусмотрено международным правом прав человека.

12. Несмотря на эти положения, Специальный докладчик обеспокоен тем, что после событий 2011 года в Жанаозене, в ходе которых как минимум 16 человек погибли в столкновениях с правительственными силами, выведенными для подавления протеста сотен нефтяников, недовольных условиями труда, были приняты новые законы, которые используются для ограничения права на свободу ассоциации. Он также обеспокоен тем, что в тот же период участники несанкционированных собраний, по всей видимости, все чаще подвергались запугиванию, штрафам, тюремному заключению и административным санкциям.

II. Свобода ассоциации

13. Прежде чем перейти к рассмотрению вопроса о свободе ассоциации как таковой, Специальный докладчик хотел бы поделиться серьезной обеспокоенностью по поводу происшествия, имевшего место во время его визита.

14. По окончании встречи с представителями гражданского общества, состоявшейся в Актау 24 января 2015 года, прямо напротив входа в здание, где проводилась встреча, был замечен припаркованный автомобиль; сидевшие на заднем сидении неизвестные лица сфотографировали водителя Специального докладчика и представителей гражданского общества на выходе из здания. Качество использованного ими фотооборудования и то, каким образом они сделали снимки, не оставляет практически никаких сомнений в том, что данная операция проводилась агентами тайной полиции и была призвана запугать активистов.

15. Специальный докладчик подошел к указанным лицам и потребовал объяснить, кто они и с какой целью делают эти фотографии, но те поспешно уехали, ничего не ответив. В тот же день Специальный докладчик обратился с официальной жалобой к главе управления внутренних дел Мангистауской области. На следующий день представители органов внутренних дел сообщили Специальному докладчику о том, что был задержан подозреваемый, и представили признательные показания, якобы данные этим лицом. Однако Специальный докладчик не узнал в подозреваемом того человека, к которому он накануне подошел на парковке.

16. Специальный докладчик считает это происшествие тревожным инцидентом, демонстрирующим одновременно неуважение к лицам, разделяющим или предположительно разделяющим взгляды, отличные от взглядов правительства, и присущее некоторым должностным лицам чувство безнаказанности.

17. Специальный докладчик чрезвычайно серьезно относится к проблеме репрессий в отношении лиц, сотрудничающих с органами и механизмами Организации Объединенных Наций, в соответствии с резолюцией 24/24 Совета по правам человека. Происшедшее в Актау служит убедительным свидетельством того, что необходимо делать гораздо больше для защиты правозащитников в Казахстане, в особенности с учетом того, что страна претендует на место непостоянного члена Совета Безопасности. Для создания благоприятной обстановки для развития гражданского общества необходимо не только обеспечить защиту от актов преследования и запугивания, но и в инициативном порядке прилагать усилия для предания правосудию лиц, нарушающих права человека, и принимать позитивные меры, направленные на поддержку лиц, которые придерживаются отличных от общепринятых или не разделяемых большинством взглядов и убеждений.

18. Специальный докладчик отмечает, что с тех пор до его сведения не доводились какие-либо вызывающие обеспокоенность вопросы, которые были бы напрямую связаны с его визитом, однако он будет поддерживать связь с участвовавшими во встрече с ним активистами гражданского общества и сохранит жесткую позицию по этому вопросу.

A. Политические партии

19. Пространство для выражения оппозиционных политических мнений в Казахстане весьма ограничено. Хитросплетения политики, сложившейся практики и менталитета способствуют созданию общей обстановки, в которой участие в политической деятельности становится непростым, неблагодарным, а подчас и опасным занятием. Инакомыслие может подвергаться уголовному преследованию, а критические высказывания на политические темы зачастую представляются в качестве угрозы стабильности государства.

20. В 2002 и 2009 годах Казахстан внес поправки в закон "О политических партиях" 1996 года. Принятый в 2009 году вариант закона в лучшую сторону отличается от предыдущего варианта, в том числе предусматривает сокращение числа членов, необходимого для создания политической партии, и содержит положение, в соответствии с которым государственная регистрация политической партии разрешается даже в том случае, если в партийных списках были допущены ошибки, при условии, что они не отражаются на окончательном числе членов партии, требуемом для государственной регистрации. Тем не менее еще предстоит проделать большую работу для обеспечения его соответствия международным стандартам.

21. В соответствии с законом "О политических партиях" устанавливаются обременительные требования для регистрации, включая требование о большом первоначальном числе членов, которое служит препятствием для образования маленьких партий, и требование о представлении объемного пакета документов, подготовка которого отнимает много времени и стоит довольно дорого. Так, для образования политической партии требуется, чтобы численность инициативной группы составляла не менее 1 000 членов-учредителей, представляющих две трети областей, города республиканского значения и столицы, а в составе партии должно быть не менее 40 000 членов.

22. По отзывам направленной Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе группы наблюдателей, в ходе последних парламентских выборов, состоявшихся в Казахстане в 2012 году, не соблюдались "основополагающие принципы демократических выборов"; в частности, были приведены примеры "избирательной" отмены регистрации кандидатов и одного партийного списка¹. Хотя правящая партия "Нур Отан", как и ее предшественница – партия "Отан", пользуется широкой поддержкой населения и с 1991 года добилась значительного экономического развития, на протяжении последних двух десятилетий она почти не оставляла места для выражения несогласных или не разделяемых большинством взглядов. В стране существует девять политических партий, но при этом только три из них представлены в парламенте. Ни одна из них не способна выступить в роли подлинной оппозиционной партии. Так, например, в ходе президентских выборов 2011 года один из кандидатов заявил, что отдал свой голос за Президента Назарбаева.

23. Специальный докладчик в особенности обеспокоен тем, что за регистрацию политических партий, т.е. структур, которые в конечном счете борются с правительством за власть, отвечают исполнительные органы в лице Министерства юстиции. Согласно закону "О политических партиях" органам власти разрешается постоянно продлевать срок рассмотрения заявки потенциальной партии, при этом в законе не установлено четких критериев, которыми должны руководствоваться должностные лица, отвечающие за процесс регистрации. Хотя представители власти уверили Специального докладчика в том, что частные лица могут обращаться в суд для обжалования выносимых Министерством решений о регистрации, по его собственным наблюдениям, степень доверия к независимости судебных органов невелика. Для обеспечения прозрачности и подотчетности государственных учреждений необходимо поручить регистрацию и регламентирование деятельности политических партий независимому органу.

24. Еще одним поводом для беспокойства представляются основания для приостановления деятельности или роспуска политической партии. В конце декабря 2014 года суд приостановил деятельность Коммунистической партии, поскольку компетентный орган обнаружил неточность в списке ее членов.

25. 1 января 2015 года в силу вступили новый Уголовный кодекс, новый Кодекс об административных правонарушениях и новый Уголовно-процессуальный кодекс. Хотя некоторые поправки представляют собой значительный шаг вперед на пути укрепления гарантий законности в уголовном судопроизводстве, ряд других положений чреваты установлением уголовной ответственности и наказаний за законную деятельность объединений, включая политические партии. Особую обеспокоенность вызывают положения статьи 174 Уголовного кодекса, касающейся возбуждения социальной, национальной, родовой, расовой, сословной или религиозной розни. В кодексе четко не оговаривается, что именно понимается под "возбуждением розни", вследствие чего возникает возможность произвольного толкования, выходящего за сферу охвата пункта 3 статьи 19 и статьи 20 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также статьи 4 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Это положение существовало уже и в предыдущем варианте Уголовного кодекса, однако в новом варианте срок максимального наказания увеличился с 12 до 20 лет лишения свободы. По существу эта нечеткая формулировка может быть использована, например, для обвинения любой оппозиционной партии, пытающейся мобилизовать трудящихся, в возбуждении социальной розни в отношении работодателей.

26. В ходе своего визита Специальный докладчик встретился с Владимиром Козловым, содержащимся в тюрьме руководителем партии "Алга!", который был приговорен к семи с половиной годам лишения свободы по обвинению в "возбуждении розни". Г-н Козлов был арестован в январе 2012 года после того, как он публично выступил в поддержку нефтяников, участвовавших в демонстрациях в городе Жанаозен, и после событий декабря 2011 года осудил допущенные нарушения прав человека. Г-н Козлов участвовал в деятельности оппозиционных политических движений с 2000 года, когда он вступил в партию "Демократический выбор Казахстана", которая была распущена по решению суда в январе 2005 года и также, что настораживает, по обвинениям в политическом экстремизме, провоцировании социальной напряженности и создании угрозы для национальной безопасности.

27. На момент вынесения обвинительного приговора г-н Козлов семь лет безуспешно добивался регистрации партии "Алга!", пришедшей на смену партии "Демократический выбор Казахстана". Вынесенное по делу г-на Козлова судебное решение было затем использовано для запрета партии "Алга!" наряду с 34 негосударственными СМИ под предлогом их деятельности "экстремистского" характера. Как представляется, фактически единственным преступлением, совершенным этими СМИ, было освещение ситуации в Жанаозене.

28. В ходе судебного разбирательства по делу г-на Козлова привлеченный судом эксперт пришел к выводу о том, что г-н Козлов возбуждал социальную рознь, потому что предположительно распространял листовки следующего содержания: "Встань с колен, казах, сбрось с шеи тирана и вора!". По показаниям эксперта, это деяние было призвано настроить протестующих против их работодателей и государственной власти, поскольку из содержащейся в листовке информации следовало, что в силу того, что во многих регионах Казахстана люди жили в тяжелых условиях, они могли присоединиться к протестам на стороне нефтяников. Кроме того, действия г-на Козлова якобы способствовали планомерному подрыву переговоров по трудовым вопросам, проводившихся между работодателями и работниками. Была установлена связь между г-ном Козловым и оппозиционным деятелем Мухтаром Аблязовым, в настоящее время находящимся под следствием во Франции по обвинению в хищении денежных средств.

29. Специальный докладчик серьезно обеспокоен тем, что обычные политические выступления г-на Козлова и его участие в деятельности общественного объединения были отнесены к разряду уголовно наказуемых деяний по возбуждению социальной ненависти. Более того, разбирательство по делу г-на Козлова, в частности тот факт, что в тексте приговора его законная и мирная политическая деятельность была представлена как угроза стабильности страны, наглядно отражает более общую тенденцию к маргинализации инакомыслящих политических лидеров. Подавление политической оппозиции с помощью таких деспотичных мер тем более удивительно с учетом того, что правительство Казахстана пользуется значительным народным доверием и одобрением.

30. По мнению Специального докладчика, статья 174 нового Уголовного кодекса оказала мощное сковывающее воздействие на политическую деятельность, что представляется неэффективным и контрпродуктивным способом борьбы с подлинным экстремизмом. Роспуск политических групп или судебное преследование их представителей на упоминавшихся выше расплывчатых основаниях ведет к тому, что любая оппозиционная политическая партия или ее члены, желающие создать конкуренцию правящей партии, рискуют подвергнуться преследованию по обвинениям в таких уголовно наказуемых деяниях, как возбуждение розни или "распространение ложной информации", или "клевета".

31. Сами по себе ограниченные возможности для выражения оппозиционных взглядов еще больше сужаются в силу того, что оппозиционные партии не имеют полного доступа к средствам массовой информации, в отношении которого также действуют ограничения. В последние месяцы были закрыты редакции нескольких независимых газет; в частности, в декабре 2014 года по решению суда был закрыт хорошо известный журнал "АДАМ бол", в котором освещались политические и правозащитные вопросы. Постановление было вынесено после того, как в этом журнале было опубликовано интервью с оппозиционным лидером, призвавшим оказать военную поддержку украинской армии для подавления сепаратистов в Украине.

32. Специальный докладчик отдает себе отчет в том, что Казахстан является молодой, большой и многоликой страной, сталкивающейся с уникальными вызовами. Тем не менее он считает, что ее нынешний подход к регламентированию деятельности политических партий и политической оппозиции в целом ведет к подавлению инакомыслия и плюрализма, что чревато пагубными последствиями для развития и стабильности в долгосрочной перспективе. Со времени обретения независимости прошло двадцать четыре года, и политической системе уже пора полностью проникнуться духом плюрализма. Для этого потребуется провести масштабные реформы, начиная с реорганизации порядка регламентирования деятельности политических партий и более терпимого отношения к выражению инакомыслия. Вместе с тем у Специального докладчика нет ни малейших сомнений в том, что Казахстан обладает всеми необходимыми ресурсами и человеческим капиталом, чтобы стать символом развития и демократии не только в Центральной Азии, но и во всем мире.