И федеративной республике германия

магистр 6-го курса Российского университета дружбы народов

Германский государственник Р. Шик так трактует формулу выборов: «Выборы и способ их реализации являются неотъемлемым признаком и основой демократии. В отличие от стран с тоталитарным режимом, где отсутствуют избирательные возможности для различных политических направлений, в Германии основой являются демократичные законоположения права народа (Recht das Volke), которые определяют возможность распределения власти через регулярные выборы. При демократии гражданин, осуществляя свое активное избирательное право, участвует в осуществлении государственной власти»².

Что касается избирательной системы, указанный автор считает, что это – система избрания корпоративных представителей, упомянутая в Основном законе.

К. Вебер, анализируя понятие избирательной системы, пишет, что «избирательная система складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок проведения выборов, предусмотренных международными соглашениями, Основным законом и федеральными законами, используемый при выборах в органы федеральной государственной власти, органы власти земель, а также при выборах в органы местного самоуправления»³.

В немецком юридическом словаре содержится следующее определение: «Избирательная система – система установления результатов выборов, зафиксированная в законодательных актах»⁴.

Таким образом, ни Основной закон ФРГ, ни Закон о выборах (Bundeswahlgesetz) не дают определений избирательной системы и выборов. Так, п. 1 данного Закона оперирует понятием избирательной системы как определенным, не раскрывая содержания⁵. Однако эти понятия полно раскрываются в немецкой правовой доктрине; и то, что доктринальные разработки не нашли своего законодательного закрепления, отражается, на наш взгляд, на качестве избирательного закона.

По мнению русских правоведов Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, под избирательной системой в России понимается порядок выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, порядок выборов в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами России в соответствии с федеральными законами, порядок, используемый при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в органы местного самоуправления, проводимых в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.

Порядок выборов того или иного органа власти определяется конституционно-правовыми нормами, которые в своей совокупности образуют избирательное право. Следовательно, избирательная система и избирательное право тесно связаны между собой, хотя отождествлять их нельзя.

Будучи совокупностью конституционно-правовых норм, избирательное право образует важную составную часть конституционного права России, один из наиболее значимых его институтов и регулирует такие общественные отношения, которые складываются, например, при выборах Президента России, депутатов законодательных (представительных) органов власти Федерации и ее субъектов, а также при выборах в исполнительные органы власти и органы местного самоуправления.

Однако термин «избирательное право» используется не только для обозначения одного из конституционно-правовых институтов, но и как название одного из субъективных прав российских граждан. В этом случае различается активное избирательное право – право избирать, т.е. право граждан России участвовать в выборах в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления; пассивное избирательное право – право избираться, т.е. право граждан России быть избранными в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления.

На наш взгляд, избирательное законодательство России и Германии в основном воплотило идеи выборной демократии, политических прав и свобод граждан в конкретные правовые институты и процедуры, юридические гарантии и механизмы гражданского контроля над деятельностью властных структур.

Правовую основу выборов в России составляют:

1) Конституция РФ;

2) международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права;

3) федеральные законы, прежде всего:

а) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁶;

б) Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁷;

в) Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»⁸;

4) конституции (уставы) субъектов РФ;

5) законы о выборах субъектов РФ;

6) подзаконные акты, содержащие нормы избирательного права.

В последние годы возрос интерес к стандартам по проведению выборов, выработанным международными организациями. Многие из этих стандартов заимствованы конституционно-правовой системой России. В этой связи важно отметить три международно-правовых акта: Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.⁹, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.¹⁰, Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1952 г.¹¹

Закрепленные в этих международных актах принципы организации и проведения выборов не являются исчерпывающими. Они носят самый общий характер, универсальны и потому подходят для любого демократического государства. Эти стандарты служат важной гарантией избирательных прав граждан в каждой стране, признающей себя частью мирового сообщества.

Легитимность выборов на всех уровнях требует, чтобы они опирались на прочную правовую базу. Все этапы избирательного процесса, начиная от создания избирательных комиссий и заканчивая объявлением результатов голосования, таят опасность злоупотреблений, избежать которых можно только через детальное правовое регулирование. В ходе избирательной кампании возникает много споров и даже острых конфликтов между кандидатами. Противовесом этому служит стройная система избирательного законодательства.

В Германии избирательная система по выборам в федеральный законодательный орган власти только в самых общих вопросах устанавливается Основным и федеральными законами, а детально регулируется законами субъектов Федерации (земель).

Правовую основу федеральных выборов в Германии и избирательного права в целом составляют следующие нормативные акты:

• 
  Основной закон Федеративной Республики Германия 1949 г. – Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland¹², в котором в самых общих чертах – в пар. 3, посвященном Бундестагу, – дается описание схемы проведения выборов.
  
• 
  Федеральный закон о выборах – Bundeswahlgesetz от 23 июля 1993 г. в редакции от 9 июля 1997 г.¹³, в котором подробно описывается избирательная система, порядок формирования избирательных органов, цензы пассивного избирательного права, проведение голосования, подведение результатов выборов, повторное голосование, выборы в Бундестаг, заключительные положения.
  
• 
  Положение о федеральных выборах и выборах в Европейский Парламент – Bundeswahlordnung от 8 марта 1994 г., в котором подробно регламентируются процедуры голосования, создания и работы избирательных комиссий, подведение и оценка результатов выборов¹⁴.
  
• 
  Приложения к положению о федеральных выборах – Anlagen zur Bundeswahlordnung¹⁵.
  
• 
  Закон о политических партиях – Gesetz uber die politischen Perteien от 1967 г.¹⁶
  
• 
  Закон о проверке правильности выборов – Wahlprufungsgesetz¹⁷.
  
• 
  Закон об избирательной статистике – Wahlstatistikgesetz¹⁸.
  
• 
  Законы земель об организации выборов.
  

Характерной чертой немецких правовых источников в области избирательного права является наличие большого числа отсылочных норм. Основной закон часто отсылает к федеральному закону; примером может служить упомянутая ст. 38. В пунктах 1 и 2 перечислены принципы выборов в Бундестаг, а в п. 3 говорится, что дальнейшее разъяснение содержится в федеральном законе. В федеральном законе о выборах следуют общие нормы, специальные нормы содержатся в положении о выборах¹⁹.

Анализ немецких источников позволяет заметить компактность законоположений. Так, немецкие законы небольшие по объему, но содержательный аспект норм не страдает: нормы права не повторяют друг друга, и от закона к положению идет конкретизация.

Таким образом, системы российского и германского законодательства, регулирующего выборы, линейны. В целом они представляют собой четкий, последовательный правовой механизм регулирования избирательных правоотношений, зафиксированный последовательно в Конституции и Основном законе, в федеральных законах и далее в подзаконных актах, начинающийся с принципов права и заканчивающийся специальными нормами.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 95–97), Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на четыре года. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин России, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Применительно к выборам в Бундестаг определено, что право избирать имеют лица, достигшие 18 лет, а право быть избранным наступает с возраста гражданского совершеннолетия (абз. 2 ст. 38) и что подробности установит федеральный закон (абз. 3 ст. 38).

В России в настоящее время действует Федеральный закон от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Согласно этому Закону в таком порядке будут избираться все 450 депутатов Государственной Думы.

В Германии ныне действует Федеральный закон о выборах в Бундестаг в редакции 1975 г. (с последующими изменениями и дополнениями). В нем указано, что активным избирательным правом обладают все немцы, которые достигли 18-летнего возраста, не менее трех месяцев владеют жильем, находящимся в пределах территории, на которую распространяется действие этого закона, или обычно там проживают и не лишены избирательного права (абз. 1 § 12)²⁰. Более высокие требования предъявляеются к пассивному избирательному праву (§ 15).

Депутаты Бундестага избираются каждые четыре года. Срок полномочий истекает с момента первого заседания вновь избранного состава. Выборы должны быть проведены в срок между 46 и 48 месяцами с момента избрания предыдущего состава Парламента²¹.

В рамках пропорциональной и мажоритарной систем в ФРГ устанавливается, по существу, неповторимая избирательная система. В Федеральном законе о выборах от 7 мая 1956 г. федеральный законодатель принял решение в пользу выборов по принципу пропорциональных выборов, связанных с персональными выборами, т.е. в пользу смешанной системы. В соответствии с этим в германский Бундестаг выбираются:

- половина депутатов, избираемых в 299 избирательных округах прямым образом (персональные выборы) по правилам относительных мажоритарных выборов,

- остальные депутаты – по земельным спискам партий (выборы при голосовании по спискам) по правилам пропорциональных выборов²².

В России к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил семь и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае иные федеральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не допускаются.

Если за федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил семь и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, подано в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускаются указанные списки, а также последовательно, в порядке убывания числа поданных голосов избирателей, федеральные списки кандидатов, получившие менее 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допускаемые к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 60% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Если за один федеральный список кандидатов подано более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускается указанный федеральный список кандидатов, а также федеральный список кандидатов, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из числа федеральных списков кандидатов, получивших менее 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Депутатские мандаты, полученные федеральным списком кандидатов, переходят в первую очередь к зарегистрированным кандидатам, включенным в общефедеральную часть федерального списка кандидатов. Оставшиеся депутатские мандаты переходят к зарегистрированным кандидатам, включенным в региональные группы кандидатов, в соответствии с методикой распределения депутатских мандатов.

В течение семи дней со дня голосования зарегистрированный кандидат может отказаться от получения депутатского мандата. Заявление об отказе от депутатского мандата не подлежит отзыву. Отказ зарегистрированного кандидата от получения депутатского мандата влечет за собой изменение порядка размещения зарегистрированных кандидатов в соответствующем федеральном списке кандидатов.

В Германии, если место какого-либо депутата становится вакантным, мандат получает кандидат в списке, следующий сразу за последним избранным, даже если освободившийся мандат был получен в округе. Если освобождается место независимого кандидата, избранного в округе униноминальным голосованием, то в соответствующем округе проводятся частичные выборы. Эти выборы должны состояться в течение 60 дней по открытии вакансии.

Kаждый избиратель в Германии имеет два голоса: первый – для избрания депутата по избирательному округу, второй – для голосования по земельному списку кандидатов. В первом случае избранным считается кандидат, набравший наибольшее число голосов; при равном количестве голосов вопрос решается жеребьевкой. Порядок распределения мандатов по земельным спискам сложен: подсчитываются только «вторые» голоса, полученные каждой партией; в соответствии с их числом и соотношением определяется все количество мандатов, полученных партией, затем половина мандатов распределяется между кандидатами, победившими в избирательных округах, а остальные отдаются кандидатам, включенным в партийные списки.

При выборах в избирательном округе предложение о кандидатах могут вносить политические партии, а также лица, обладающие активным избирательным правом (не менее 200). При этом предложение о кандидате должно содержать имя только одного кандидата; каждый кандидат может быть предложен только в одном избирательном округе и только в одном предложении о кандидате по данному избирательному округу.

Земельные списки кандидатов могут быть представлены только партиями. Каждый кандидат может быть выдвинут только в одной земле, и в ней он может быть внесен только в один партийный список.

Аналогичное правило существует и в России. Кандидаты в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации выдвигаются в составе федеральных списков кандидатов. Выдвижение кандидатов осуществляется политическими партиями, имеющими право принять участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов. Политическая партия вправе выдвинуть в составе федерального списка кандидатов граждан России, не являющихся членами данной политической партии, число которых не должно превышать 50% от всех кандидатов данной партии. Общее число кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов, не может превышать 500 человек.

Выдвижение федерального списка кандидатов должно быть подтверждено избирателями путем внесения ими своих подписей в подписные листы либо обеспечено избирательным залогом, внесенным политической партией. Если политическая партия собирает в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов подписи избирателей, она обязана собрать не менее 200 тыс. подписей, при этом на один субъект Федерации должно приходиться не более 10 тыс. подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Федерации.

День выборов в Бундестаг в Германии назначает Федеральный Президент: воскресенье или на установленный законом нерабочий день. Голосование осуществляется лично избирателем, к нему допускается лишь тот, кто внесен в список избирателей или имеет удостоверение на право голосования; предусмотрена и возможность голосования по почте. Избиратель голосует посредством официальных избирательных бюллетеней в официальных конвертах, разрешено использовать и счетные машины – при обеспечении тайны голосования – для «облегчения голосования и подсчета голосов»; в этом случае избирательный бюллетень, конверты и урны не используются.

Выборы депутатов Государственной Думы в России также назначаются Президентом. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва.

В Германии каждая партия может получать пожертвования (в том числе для выборов), но они не могут превышать в общей сложности около 110 млн. евро. Сведения о пожертвованиях более 10 тыс. евро должны быть опубликованы. Могут давать пожертвования «иностранцы», если это граждане Европейского союза, совместное предприятие, 50% капитала которого находится в собственности немецких граждан; но каждое такое пожертвование не может превышать 500 евро. Установлены и иные ограничения. Партии получают финансирование и из государственного бюджета: около 0,7 евро за каждый голос за первые полученные 5 млн. голосов (далее идет иное исчисление). Бюджетные средства начисляются также в зависимости от размеров пожертвований и собранных партией членских взносов. На такое финансирование имеют право все партии, получающие на федеральных выборах не менее 0,5% голосов. Обычно его получают около 20 партий²³.

В России расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, производятся за счет средств, выделенных на эти цели из бюджета. Кандидаты к тому же обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании. Избирательные фонды могут создаваться за счет:

- собственных средств избирательного объединения;

- добровольных пожертвований граждан и юридических лиц;

- средств, выделенных соответствующей избирательной комиссией избирательному объединению.

Последние выборы в нижнюю палату парламента Германии проходили 18 сентября 2005 г.

После проигрыша правящей партии СДПГ на региональных выборах в ключевой федеральной земле Северный Рейн-Вестфалия в мае 2005 г. федеральный канцлер Герхард Шрёдер (СДПГ) объявил, что больше не уверен в существующей поддержке народа в начатых им социальных реформах. По просьбе канцлера Бундестаг вынес ему вотум недоверия для того, чтобы провести досрочные выборы. Таким образом, канцлер надеялся заручиться новой легитимацией для продолжения своего курса обновления страны, а выборы оказались намечены на 18 сентября 2005 г., т.е. на год раньше, чем это ожидалось в соответствии с регулярным циклом.

На выборах 18 сентября партиями были достигнуты следующие результаты:

- Христианско-Демократический союз – 35,2%;

- Социал-Демократическая партия Германии – 34,2%;

- Свободно-Демократическая партия – 9,8%;

- Левая партия – 8,7%;

- Зеленые – 8,1%;

- остальные партии – 4,0%.

Партия Ангелы Меркель (вместе с ХСС), хоть и стала наибольшей фракцией в Бундестаге, все же оказалась гораздо ниже ожиданий наблюдателей. Относительно сильный результат показала партия СвДП, но тем не менее запланированная «черно-желтая» коалиция из ХДС/ХСС и СвДП не получила парламентского большинства. Не получила его и правящая «красно-зеленая» коалиция из СДПГ и «зеленых». Таким образом, страна предварительно оказалась в патовой ситуации, так как все другие расклады были отвергнуты теми или иными партиями²⁴.

В России выборы в Государственную Думу V созыва состоялись 2 декабря 2007 г. Семипроцентный барьер смогли преодолеть четыре партии:

- Единая Россия – 64,1%;

- КПРФ – 11,6%;

- ЛДПР – 8,2%;

- Справедливая Россия – 7,8%.

Характерной особенностью выборов 2007 г. является то, что россияне отдали предпочтение политическим силам державного направления. При всей несхожести политических программ партий, преодолевших заветный семипроцентный барьер голосов, их объединяет патриотический настрой, признание большой роли государства в социально-экономических преобразованиях. Не случайно эта четверка оставила своим соперникам менее 10% голосов – втрое меньше, чем на выборах 2003 г. 2 декабря к урнам для голосования пришло более 63% избирателей – на 7% больше, чем в 2003 г.