Лиссабонский договор впервые видимо и очевидно включил национальные парламенты в

Согласно данной статье "национальные парламенты активно способствуют надлежащему функционированию Союза". Это происходит посредством:

1. 
   информирования национальных парламентов институтами Союза о проектах законодательных актов;
   
2. 
   контроля национальными парламентами соблюдения принципа субсидиарности;
   
3. 
   их участия в механизмах оценки реализации политик Союза в рамках Пространства свободы, безопасности и правосудия, в политическом контроле над Европолом и в оценке деятельности Евроюста;
   
4. 
   участия в процедурах пересмотра учредительных договоров;
   
5. 
   их информирования о заявках на вступление в Союз;
   
6. 
   участия в межпарламентском сотрудничестве как между национальными парламентами, так и с Европейским парламентом.
   

Любой национальный парламент может выступить против внесения в упрощенном порядке изменений во внутренние политики ЕС. В случае предложения изменения способа принятия решения - от единогласия к квалифицированному большинству - парламент любого государства-члена вправе этому воспрепятствовать.

Утверждается также их важная роль в области юстиции и внутренних дел. Из ст. 12 Лиссабонского договора (ДЕС) следует, что национальные парламенты участвуют в политическом контроле над деятельностью Европола и Евроюста, а также в общей оценке их деятельности. Это подтверждается также в ст. ст. 85 и 88 ДФЕС, в которых говорится о предназначении указанных европейских учреждений. Вопрос о роли и полномочиях национальных парламентов тесно связан с темой субсидиарности.

Национальные парламенты не без основания полагают, что несоблюдение принципа субсидиарности наносит государствам - членам ЕС прямой ущерб, поскольку то, что обсуждается и решается только на общеевропейском уровне, ускользает тем самым от контроля уровня национального.

Иными словами, участие национальных парламентов в принятии решений институтами ЕС всегда было увязано с проблемой контроля над соблюдением принципа субсидиарности, о сути которого не прекращается дискуссия среди специалистов вот уже почти два десятка лет со времени подготовки Маастрихтского договора.

В гл. 4 данный принцип рассматривался в самом общем виде. Рассмотрим его несколько подробнее.

Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности - приложение к Амстердамскому договору - предлагал три критерия, чтобы оценить, соблюдается ли принцип субсидиарности:

• 
  имеются ли транснациональные аспекты, которые не могут быть урегулированы
  

• 
  будет ли действие только на национальном уровне либо отсутствие действия Сообщества противоречить требованиям договора или будет ли оно иным образом серьезно ущемлять интересы государств-членов;
  
• 
  обладает ли действие на коммунитарном уровне очевидными преимуществами по масштабу или эффекту по сравнению с действием на уровне государств-членов.
  

Данный принцип часто упоминается национальными парламентариями в связи с функционированием Европейского союза. В особенности чувствительны к вопросу соблюдения субсидиарности федеративные государства, например Германия. Федеративная система приучила немцев к четкому разделению того, какие решения должны приниматься на федеральном уровне и какие

• 
  в полномочиях земель.
  

Критики, правда, утверждают, что этот принцип в высшей степени субъективный, поскольку, по их мнению, неизвестно, что значит "лучше".

В п. 3 ст. 5 ДЕС (ЛД) указывается, что в соответствии с принципом субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого мероприятия не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне. Союз действует, когда из-за масштабов или последствий предполагаемого мероприятия его цели могут быть лучше достигнуты на уровне Союза.

Далее говорится, что институты Союза применяют принцип субсидиарности в соответствии с Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности. Национальные парламенты следят за соблюдением этого принципа в соответствии с процедурой, предусмотренной в указанном Протоколе. О субсидиарности говорится и в приложенном к ЛД Протоколе о роли национальных парламентов в Европейском союзе.

По сути, данные протоколы воспроизводят положения аналогичных протоколов, являвшихся приложением к Евроконституции.

Таким образом, субсидиарность - это руководящий принцип для определения границы между компетенциями государств-членов и Европейского союза. При этом другой принцип - принцип пропорциональности - гарантирует, что действия Союза, будь то в сферах его исключительной компетенции или в других областях, не выходят за рамки того, "что необходимо для достижения целей договоров".

Соблюдение этих принципов согласно Лиссабонскому договору обеспечивается двояким способом

• 
  "механизмом раннего предупреждения" (превентивным механизмом) и юрисдикционным (судебным) контролем.
  

Иными словами, от контроля a posteriori, который должен был осуществляться Судом ЕС, но на деле Суд этим не занимался, произошел переход к политическому контролю a priori, который должен производиться самими национальными парламентами. Тем самым впервые признана их роль в функционировании европейских институтов. Это расценивается как одно из важнейших достижений

По ст. 8 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности для государств-членов предусматривается возможность обращения в Суд ЕС в случае нарушения законодательным актом принципа субсидиарности. Согласно ст. 263 ДФЕС для этого определен двухмесячный срок с момента опубликования акта. Государства обращаются с подобными жалобами от имени их национального парламента или какой-либо одной его палаты.

Обжаловать законодательные акты на этом же основании может также Комитет регионов. Речь идет в данном случае об актах, для принятия которых ДФЕС предусматривает необходимость консультации с данным Комитетом. Консультация необходима, если акты затрагивают вопросы занятости, меры социального характера, проблемы Европейского социального фонда, экономической, социальной и территориальной сплоченности, защиты окружающей среды, общей транспортной политики, морского судоходства, воздушного сообщения, трансъевропейских сетей, энергетики, здравоохранения, культуры, образования, молодежи и спорта, профессиональной подготовки и трансграничного сотрудничества.

Если суммировать все, что содержится в основном тексте и протоколах Лиссабонского договора о полномочиях национальных парламентов и контроле за соблюдением субсидиарности, мы получим следующее. Лиссабонский договор:

• 
  делает национальные парламенты адресатом всех европейских законопроектов;
  
• 
  недвусмысленно признает их роль в деле контроля над соблюдением принципа субсидиарности;
  
• 
  устанавливает "механизм раннего предупреждения", который позволяет каждому национальному парламенту (или любой его палате) составить в восьминедельный срок мотивированное заключение, содержащее причины, по которым они считают, что предложение Комиссии нарушает принцип субсидиарности.
  

Являющийся приложением к Лиссабонскому договору Протокол "О роли национальных парламентов в Европейском союзе" предусматривает непосредственную передачу национальным парламентам:

1. 
   консультационных документов Комиссии (зеленых книг, белых книг и сообщений);
   
2. 
   ежегодных законодательных программ и других документов, относящихся к программированию законодательной деятельности или к политической стратегии;
   
3. 
   проектов законодательных актов, адресованных Европейскому парламенту и Совету, т.е. предложения Комиссии, инициативы группы государств-членов (например, в области юстиции и внутренних дел), инициативы Европейского парламента, запросы суда ЕС, рекомендации Европейского центрального банка (ЕЦБ) и запросы Европейского инвестиционного банка (ЕИБ) относительно принятия законодательного акта.
   

Согласно ст. 5 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности каждый проект законодательного акта должен содержать вкладной лист (карточку) с подробными сведениями, позволяющими сделать вывод, соблюдены ли принципы субсидиарности и пропорциональности. Этот лист должен содержать также сведения, позволяющие оценить финансовую сторону проекта и его влияние на возможные изменения национальных и региональных законодательств государств-членов.

Что касается "механизма раннего предупреждения", то результаты его срабатывания могут быть разными в зависимости от числа отреагировавших парламентов. Если количество отрицательных заключений превысит одну треть, Комиссия должна пересмотреть свое предложение, но вправе и настаивать на нем. Таким образом, сохраняются ее автономия и право на законодательную инициативу. Если количество отрицательных заключений превысит половину имеющихся голосов парламентов, а Комиссия настаивает на своем тексте, европейский законодатель, т.е. Совет и Европарламент извещаются об этом и должны высказать свое мнение. Если Совет большинством (55%) своих членов либо Парламент простым большинством приходят к мнению, что предложение несовместимо с принципом субсидиарности, проект отклоняется. В этом случае Комиссия, естественно, в процедуре не участвует.

Образно говоря, превышение 30-процентного предела голосов парламентов как бы включает "желтый" предупредительный свет. Комиссия в этом случае остается хозяином положения и может продолжать свои действия, но получает своего рода предупреждение. Превышение половины голосов означает если не включение автоматически "красного" света, запрещающего продвижение законопроекта, то очевидное приближение к этому. В самом деле, Комиссия лишается полномочий и законодателю направляется что-то вроде предложения о неприемлемости законопроекта. Искомого

Лиссабонским договором также предусмотрен механизм непрямого обращения национальных парламентов в Суд ЕС. Речь идет о том, что каждое государство-член может обратиться в Суд по поводу нарушения принципа субсидиарности от имени своего национального парламента в соответствии со своим законодательством.

Интересно отметить, что некоторые участники Конвента по подготовке Евроконституции, в частности германские парламентарии, настаивали на том, чтобы палаты национальных парламентов обладали самостоятельным правом обращения в Суд ЕС на автономной основе. Немецкие земли, таким образом, стремились в целях защиты своих полномочий получить прямой доступ в Суд ЕС через бундесрат. Представители Испании и некоторых других стран возражали против этого на том основании, что субъектами международного права являются государства, а не субъекты федерации. Окончательный компромисс, зафиксированный в Лиссабонском договоре, предусматривает, что обращение в Суд должно осуществляться государствами-членами от имени и по инициативе их парламентов.

Важнейшее значение этих новых, "лиссабонских", положений состоит в том, что национальные парламенты включаются в процесс принятия решений уже на стадии подготовки законодательных актов. Именно поэтому данный механизм именуется западными экспертами превентивным, "раннего предупреждения" или механизм a priori.

Представляется, что в функционировании рассматриваемого "механизма раннего предупреждения" вопрос пределов (или порогов) голосов скорее вторичный. Действительно, если отрицательное мотивированное заключение против проекта Комиссии будет поддержано значительным количеством парламентов достаточно крупных по населению стран ЕС, Комиссия должна принять это во внимание независимо от того, превышен первый или второй порог или нет. Ведь если она этого не сделает, данные национальные парламенты обратятся к своим правительствам с требованием выступить против предложения Комиссии, например, в Совете либо внести в него существенные поправки.

Можно также сделать вывод, что признание за национальными парламентами контрольной функции по соблюдению субсидиарности способствует усилению полномочий наименее населенных стран в европейской институциональной системе. Действительно, все положения Лиссабонского договора, говорящие о национальных парламентах, устанавливают строгое равенство между странами независимо от числа населения. И если изменение правил голосования в целом ставит в привилегированное положение наиболее населенные государства- члены, положения о национальных парламентах идут в противоположном направлении.

Итак, установлен срок в восемь недель, в течение которого национальные парламенты могут направить Комиссии (Европарламенту, Совету) мотивированное заключение, оспаривающее проект законодательного акта по причине несоблюдения принципа субсидиарности.

Это срок довольно короткий, особенно если учесть значительное количество текстов, по которым национальные парламенты должны высказаться. Протокол не предусматривает возможности направить заключение в срок, превышающий указанный. Это означает, что парламенты будут высказываться большей частью по начальным законопроектам, не содержащим поправки, принятые в ходе продолжающейся законодательной процедуры. Например, поправка, нарушающая принцип субсидиарности, может быть принята Европарламентом или Советом после истечения срока в восемь недель. Она избежит тем самым предварительного контроля со стороны национальных парламентов. У них, однако, остается возможность потребовать от своего правительства обратиться с иском в Суд ЕС.

Если проект законодательного акта исходит от группы государств-членов, председатель Совета передает заключение национальных парламентов правительствам этих государств. Если законопроект исходит от Суда ЕС, ЕЦБ или ЕИБ, председатель Совета передает такое заключение соответствующему

институту либо органу.

• 
  перед окончанием первого чтения в рамках общей законодательной процедуры законодатель (Совет и Европарламент) изучает вопрос о том, совместимо ли законодательное предложение с принципом субсидиарности, принимая, в частности, во внимание общие для большинства национальных парламентов аргументы, а также мотивированное мнение Комиссии;
  
• 
  если большинством в 55% членов Совета или большинством голосов депутатов Европарламента законодатель приходит к мнению, что предложение несовместимо с принципом субсидиарности, дальнейшее рассмотрение законодательного предложения прекращается.
  

• 
  в случае, если мотивированные заключения о несоблюдении принципа субсидиарности законодательным проектом выдвигают по меньшей мере треть или, как выше отмечалось, даже четверть в отношении проекта относительно Пространства свободы, безопасности и правосудия всех голосов национальных парламентов, такой проект должен быть пересмотрен. Институт ЕС - инициатор проекта может принять решение сохранить проект без изменений, внести в него изменения либо снять его с рассмотрения.
  

Следует иметь в виду, что хотя вышеназванный Протокол говорит также о принципе пропорциональности, "механизм раннего предупреждения" относится лишь к принципу субсидиарности.

Наконец, на основании ст. 9 Протокола Комиссия обязана предоставлять Европейскому совету, Европарламенту, Совету и национальным парламентам ежегодный доклад о соблюдении принципа субсидиарности. Этот доклад направляется также Комитету регионов и Экономическому и социальному комитету.

Подведем итоги.

На основании Лиссабонского договора парламенты государств-членов включаются в политическую жизнь и процессы принятия решений объединенной Европы. По оценкам зарубежных специалистов, они больше не смогут, как это бывало ранее, возлагать всю ответственность за тот или иной нормативный акт на брюссельских "евробюрократов". Лиссабонский договор дает национальным парламентам возможность противостоять инициативам из Брюсселя или Страсбурга, которые, по их мнению, выходят за пределы компетенции Союза. Кроме того, граждане ЕС, различные неправительственные организации в результате повышения роли национальных парламентов получают тем самым дополнительные возможности заставить услышать свое мнение в рамках всего Европейского сообщества.