Конституция Италии
(текст приводится по сборнику "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Сост. проф. В.В.Маклаков. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003")
Вступительная статья
Конституция Итальянской Республики
Вступительная статья
Италия - первая страна, в которой в 1922 г. была установлена фашистская диктатура и почти на четверть века развитие демократических традиций было прервано. До этого действовала Конституция от 4 марта 1848 г. - "Статут Королевства", носившая также название Альбертинского статута (по имени Короля Сардинии Карла-Альберта (1798-1849), - содержание которой было инспирировано французской Конституционной хартией 1830 г. Конституция 1848 г. устанавливала в стране строй парламентарной монархии. Приход к власти фашистов во главе с Б.Муссолини (1883-1945) произошел без какого-либо государственного или военного переворота; назначенный Королем Виктором-Эммануилом III (1869-1947) Б.Муссолини получил широкую поддержку буржуазных партий в Палате депутатов. Конституция 1848 г. формально оставалась Основным законом Италии, хотя установленный порядок управления страной был кардинальным образом преобразован. В 1925 г. Б.Муссолини сформировал однопартийное правительство. Окончательное оформление фашистской диктатуры произошло в ноябре следующего года после принятия чрезвычайных законов. Переход к авторитарному режиму сопровождался радикальными преобразованиями: оппозиционные политические партии были запрещены, в стране стала действовать только одна партия - фашистская (она так и называлась), существовавшие права и свободы граждан существенно ограничены или даже упразднены, политическая ответственность Правительства перед Палатой депутатов сменилась диктатурой одного человека, формально ответственного только перед Королем. Глава единственной в стране фашистской партии (другие были запрещены) Б.Муссолини совмещал несколько постов - Премьер-министра, министра иностранных дел, внутренних дел, морского флота, авиации, армии, по делам корпораций, а по партийной линии - пост председателя Большого фашистского совета. С 1927 г. Б.Муссолини приступил к созданию корпоративного государства с целью обеспечения "сотрудничества классов", для чего были созданы соответствующие органы. Парламент был преобразован в "карманный орган" дуче. Сначала (в 1923-1926 гг.) была изменена избирательная система для формирования Палаты депутатов, и после выборов 1929 и 1934 гг. она не представляла какой-либо оппозиционной силы. В 1939 г. эта Палата была слита с Национальным советом корпораций, образованным в 1926 г. с консультативными функциями и включавшим около 650 деятелей фашистской партии. Что же касается Сената (он формировался путем назначения Королем по предложению Правительства), то он на протяжении 20 лет фашистского правления не проявлял никаких признаков оппозиционности.
В июне 1941 г. вместе с Германией Италия вступила в войну с СССР, послав на Восточный фронт сначала войска в размере корпуса, а затем армии. Постепенный рост антифашистских настроений и успехи союзников по антифашистской коалиции на фронте привели к тому, что Б.Муссолини потерял поддержку в Большом фашистском совете и Король сместил его, заменив на посту премьер-министра маршалом П.Бадольо (1871-1956). После того как Германии стало известно о тайном заключении 25 июля 1943 г. Правительством П.Бадольо договора о перемирии с англо-американским командованием на условиях безоговорочной капитуляции, немецкими войсками была оккупирована большая часть Италии. 13 октября 1943 г. Италия объявила войну Германии. В апреле 1944 г. П.Бадольо сформировал новое Правительство из представителей всех антифашистских сил, включая социалистов и коммунистов. На оккупированной территории Б.Муссолини образовал марионеточную фашистскую республику ("Республика Сало"). Поражение немецких войск на севере Италии в апреле 1945 г. привело к падению этой республики (Б.Муссолини был расстрелян 28 апреля 1945 г.).
Политические партии, участвовавшие в движении Сопротивления, на своем консультативном собрании в апреле 1945 г. высказались за коренное изменение политических институтов в стране. Во время кампании по проведению референдума Король Виктор-Эммануил III, осознав, что его прошлое сотрудничество с Б.Муссолини угрожает его династии, 9 мая 1946 г. отрекся от престола в пользу своего сына Умберто II (1904-1983). Наследовав королевский престол, Умберто пребывал на нем чуть больше месяца, с 9 мая по 13 июня 1946 г., став последним итальянским Королем и организатором пропагандистской кампании за сохранение монархии в стране. На референдуме 2 июня 1946 г. была отвергнута монархическая форма правления (большинством в 54,3% против 45,7%, перевес составил 2 млн. голосов из 23,4 млн. проголосовавших). Одновременно было избрано по пропорциональной системе Учредительное собрание. Около 80% мест в нем достались антифашистским и демократическим силам, что сказалось на содержании Конституции. На референдуме были выявлены политические предпочтения населения на основе географического признака. Избиратели (62%), проживающие на Севере Италии (примерно в 100 км севернее Рима) и в центре страны (67%), высказались за республику, но на юге Италии (примерно на территории бывшего Королевства Сицилии и Сардинии) оказалось только 33% избирателей-республиканцев.
Разработка Конституции проходила в сложной обстановке; ни одна из политических партий не имела абсолютного большинства в Собрании (христианские демократы - 35,2%, социалисты - 20,7%, коммунисты - 19,7%). На длительность разработки оказали влияние расхождения среди сил антифашистской коалиции, а также удаление Премьер-министром христианским демократом А. де Гаспери (1881-1954) коммунистов и социалистов из Правительства. В результате Учредительное собрание, которое должно было окончить работу 24 февраля 1947 г., просуществовало до самого конца того же года и только 22 декабря 453 голосами против 62 приняло Конституцию. Она была промульгирована 27 декабря того же года и вступила в силу 1 января 1948 г.
Общим стремлением большинства членов Учредительного собрания было установить правопорядок, резко отличавшийся от предыдущего режима, основывавшегося на Альбертинском статуте 1848 г., в рамках которого было установлено в стране фашистское правление. Конституционные работы не проводились на основе какого-либо предварительного акта; Основной закон был выработан самим Учредительным собранием. Правительство занимало скорее нейтральную позицию по отношению к выработке этого акта, хотя в этот период действовало специальное министерство по делам Учредительного собрания.
Конституция 1947 г. (в зарубежной литературе ее часто датируют 1948 г.) стала результатом компромисса, который весьма заметен на концептуальном, на философском, если можно так сказать, уровне закрепленных институтов. Прежде всего, акцент был сделан на социально-экономических правах и свободах и их гарантиях с отражением одновременно индивидуалистических (авторы - христианские демократы) и коллективистских с явным налетом социалистических (авторы - коммунисты и ряд социалистов) идей.
Наиболее отчетливо этот компромисс выражен в норме абз. 2 ст. 3: "Задача Республики - устранять препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны". На это же указывает и проработка деталей в отношении права собственности. В Конституции говорится о двух формах собственности в стране - государственной и частной (ст. 42), о предоставлении государству достаточно широких возможностей для экспроприации частной собственности (ст. 43) и регулирования отношений в области земельной собственности, установления ее пределов, преобразования крупных поместий, поощрения мелкой и средней собственности (ст. 44). Государство может вторгаться в отношения собственности "в общественных интересах" (ст. 42), в "целях общественной пользы" (ст. 43). Названные нормы, внешне напоминающие регулирование социалистического типа, явились правовой основой развития процесса государственного воздействия на экономику. Статья 41 Конституции предусматривает возможность определения программ для координации общественной и частной экономической деятельности. Одновременно Конституция закрепляет и свободу частной хозяйственной инициативы, которая, однако, не может развиваться, нанося ущерб безопасности, свободе или человеческому достоинству.
Еще одна решенная проблема - желание устранить любую возможность воссоздания в стране авторитарного режима. Статья XII Переходных и заключительных постановлений запрещает восстановление в какой бы то ни было форме распущенной фашистской партии. Эта же идея была реализована и другими институтами - установлением парламентской формы правления почти в "чистом" виде, при которой исполнительная власть в лице Правительства должна пользоваться поддержкой обеих палат Парламента; закреплением в ст. 49 свободного образования гражданами политических партий с тем, чтобы демократическим путем содействовать определению национальной политики; провозглашением широкого круга прав и свобод. Последним было отдано около трети от общего объема акта. Перечень прав и свобод далеко выходит за пределы классического списка. Из 139 статей Конституции 54 посвящены правам, свободам и обязанностям граждан.
Важным достижением стало разрешение проблемы взаимоотношений итальянского государства и Католической церкви; благодаря умеренным позициям левых партий в Учредительном собрании удалось признать Латеранские соглашения 1929 г., заключенные еще при фашизме, и внести в Конституцию соответствующую норму (ст. 7).
Конституция закрепила форму правления парламентарной республики в почти классическом ее варианте. Законодательная власть вверена двухпалатному Парламенту; обе палаты формируются почти по одинаковой избирательной системе (первоначально на основе пропорциональной, а после принятия Законов 4 августа 1993 г. (законы С.Матарелла (р. 1941)) три четверти мест распределяются по мажоритарной униноминальной системе относительного большинства, а одна четверть - по пропорциональной). Значение изменения порядка избрания имело цель способствовать формированию политических коалиций в стране и обеспечить движение к биполяризации, т.е. к группированию политических партий вокруг двух оппозиционных друг другу полюсов, между которыми имеются существенные разногласия во взглядах по важным вопросам политической жизни.
Особенность итальянского парламента - возможность согласно ст. 72 принимать законы комиссиями палат. Исключения из этого правила составляют законопроекты по вопросам конституционным и избирательным, законопроекты, делегирующие законодательную власть, разрешающие ратификацию международных договоров, утверждающие бюджет, и законы об исполнении бюджета. При их принятии применяется обычная процедура рассмотрения. Впрочем, из ведения комиссии могут быть изъяты и переданы самой палате все другие законопроекты, если того потребует Правительство, или десятая часть членов палаты, или пятая часть комиссии.
В Конституции было установлено полное равенство палат Парламента во всех сферах, отнесенных к его ведению. Эта особенность бикамерального итальянского Парламента облегчает организацию совместных комиссий. В частности, большинство расследовательских комиссий включали представителей обеих палат; из числа других можно назвать комиссию по контролю за радио и телевидением (1949 г.), об участии государства в экономической деятельности (1977 г.), по делам секретных служб (1977 г.); с 1989 г. постоянные комиссии палат могут объединяться для заслушивания сообщений министров. Другими словами, существующий бикамерализм носит весьма ограниченный характер, поскольку палаты однородны по политическому составу и равноправны по полномочиям; таким образом, тормозящая роль верхней палаты - Сената практически сведена на нет. Сенат только задерживает временное движение законопроектов, к нему поступающих, но не изменяет их по существу.
Другая особенность итальянского Парламента относится к его отношениям с Правительством: последнее несет ответственность перед обеими палатами, и каждая из них может добиться ухода Правительства в отставку. Правительство для своего конституирования должно получить инвеституру у каждой из палат. Во время действия Конституции 1947 г. имели место случаи, когда одна из палат отказывала в инвеституре (восьмое Правительство де Гаспери в 1953 г., первое в 1954 г. и шестое в 1987 г. Правительство А.Фанфани (1908 - ?), первое в 1972 г. и - пятое в 1979 г. Правительство Дж.Андреотти (р. 1919)).
Еще одна особенность итальянского Правительства относится к его составу. Министры чаще всего являются парламентариями; исключения были весьма редки до 1992 г. Однако сформированное в 1992 г. Правительство Дж.Амато (р. 1938) имело 25% состава непарламентариев, Правительство К.Сиампи (р. 1920) в 1993 г. - 62%, а Правительство Л.Дини (р. 1931) в 1995 г. - все 100%.
Для Италии характерна правительственная чехарда, нестабильность исполнительной власти. Из 52 Правительств до конца 90-х гг. только 32 находились у власти менее одного года, 18 - имели срок полномочий между одним и двумя годами, 3 - более двух лет: третье Правительство А.Моро (1916-1978) в 1966-1968 гг. продержалось у власти 27 месяцев, первое Правительство Б.Кракси (р. 1934) в 1983-1986 гг. - 34 месяца, и кабинет Р.Проди (р. 1939) в 1996-1998 гг. - 28 месяцев. По свидетельству итальянских ученых нестабильность объясняется не столько применением Парламентом своих контрольных полномочий, сколько разногласиями внутри правительственных коалиций при существующей в Италии многопартийности. Что же касается персональных составов правительств, то они в результате смены сильно не изменяются: до 1992 г., т.е. до реформы избирательной системы по выборам палат, в среднем в министры каждого нового Правительства 60% "приходило" из старого, а второе Правительство Дж.Спадолини (р. 1925) было совершенно идентичным предшествующему. Только после реформы избирательной системы 1992 г. начался резко обновляться персональный состав итальянских правительств. Кроме действия новой системы на их состав оказала влияние и проводившаяся политика по борьбе с коррупцией. Кабинет Амато в 1992 г. включал только четверть министров из предшествующих правительств, кабинет Сиампи в 1993 г. - одну треть. Что же касается последующих кабинетов (С.Берлускони (р. 1936), Дини и Проди и др.), то в их состав входило только по одному-два министра из предшествующего состава Правительства.
Установив строй парламентарной республики почти в "чистом" ее варианте, учредители ввели пост Главы государства - Президента Республики с классическими функциями, характерными для этого поста. Он избирается Парламентом на совместном заседании его членов, т.е. на совместном заседании его палат. В выборах участвуют по три делегата от каждой области, избираемых областным советом с обеспечением представительства меньшинства. Область Валле-д'Аоста посылает в коллегию одного делегата. Избрание производится большинством в две трети собрания. После третьего голосования достаточно абсолютного большинства. Поскольку избрание проводится тайным голосованием, то открывается широкое поле для политических маневров и договоренностей между политическими партиями. При голосовании названным числом голосов обычно не хватает голосов депутатов правительственного большинства; требуется привлечение сторонников других партий. Поэтому иногда проводится весьма много туров для избрания (например, в 1978 и 1992 гг. - по 16).
Полномочия итальянского Президента в целом не выходят за рамки традиционных для глав парламентарных государств. Все акты Президента должны быть контрасигнированы Правительством. Значение президентского поста во многом зависит от личности его обладателя. Однако многие Президенты публично обозначали свои позиции по важным вопросам внутренней и внешней политики. Хотя Президент не обладает реальной властью, но длительность его полномочий (7 лет) на фоне короткой "жизни" сменяющихся Правительств дает ему моральные преимущества и позволяет быть символом итальянского государства.
Новыми стали и институты непосредственной демократии, достаточно полно для уровня конституционного регулирования получившие закрепление в акте 1947 г. Италия - европейская страна, по числу проведенных в послевоенный период референдумов уступает лишь Швейцарии. Включение институтов референдума и законодательной инициативы в процедуру принятия законов явилось отражением демократических настроений в Учредительном собрании. Конституция 1947 г. предусматривает несколько возможностей проявления институтов непосредственной демократии на общегосударственном уровне. Более значительные возможности существуют на областном и местном уровнях. Народная инициатива (абз. 2 ст. 71) не заканчивается народным голосованием, а рассматривается Парламентом. Законопроект с приложением не менее 50 тыс. подписей избирателей передается председателю одной из палат Парламента, которая проводит проверку и подсчет подписей и устанавливает их законность. Законопроект вносится в виде постатейного текста, сопровождаемого пояснительным докладом. Однако практическое использование института народной инициативы на общегосударственном уровне пока невелико.
Референдум предусмотрен Основным законом страны (ст. 132 и 133) при изменении внутренних территориальных границ в государстве. Такое голосование проводится при слиянии существующих и создании новых областей с числом жителей не менее миллиона по предложению коммунальных советов, представляющих не менее трети заинтересованного населения. Такое же голосование проводится при отделении провинций и коммун от одной области и присоединении к другой. Названный референдум по территориальным вопросам продолжил существовавшие в Италии традиции; в прошлом в стране неоднократно проводились подобные голосования. Например, референдум проводился в 1848 г. в Ломбардии, в 1866 г. - в Венеции, в 1870 г. - в Лацио; на этих голосованиях решались вопросы о самоопределении или переходе территории из одного государства в другое. К названным голосованиям можно добавить референдум в 1860 г. в Ницце о присоединении ее к Франции.
Наиболее оригинальным институтом стало "народное вето" в отношении уже действующего закона (ст. 75). Сама Конституция называет такое голосование референдумом. Оно может быть проведено по требованию 500 тыс. избирателей (или 1,7% в 1948 г., или 1,2% в настоящее время от численности избирательного корпуса, что нельзя признать слишком большой цифрой) или пяти областных советов для отмены полностью или частично уже действующего закона или акта, имеющего силу закона (например, декрета - закона, акта делегированного законодательства). Применение такого голосования не отграничено временным отрезком от даты вступления акта в силу. Правда, из-под действия данной нормы изъяты Законы о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров.
Несмотря на незначительное число голосов для требования о проведении "народного вето", его организация не кажется легкой. Конституционные нормы дополняются Законом о референдуме, предусмотренным Конституцией, и о законодательной народной инициативе 1970 г. с последующими поправками. Подписи должны собираться на официальных бланках максимум в трехмесячный срок. Требование о проведении и собранные подписи (или решения областных советов) должны быть представлены с 1 января по 30 сентября в Кассационный суд Италии, в составе которого образуется специальное Центральное бюро по проведению референдума. В период с 1 октября по 15 декабря это Бюро рассматривает вопрос о соответствии требования Закону 1970 г.; оно проверяет число подписей, соблюдение сроков и других формальных требований. Затем до 10 февраля вопрос рассматривается Конституционным судом, проверяющим допустимость передачи требования на голосование, т.е. он устанавливает, не входит ли требование в число запрещенных областей для голосования. Кроме того, Суд следит за тем, чтобы требование было четко изложенным и представляло логическое целое. Часто Суд отклоняет требования по тому основанию, что законы, которые предполагается отменить, имеют конституционное содержание; их отмена посягает на Конституцию. Так, в 1987 г. Суд отклонил предложение, касавшееся Высшего совета магистратуры, а в 1978 г. - предложение, посягавшее на статус Конкордата.
Референдум, проводимый на основе ст. 75 Конституции, стал единственной формой такого голосования на национальном уровне. На практике было несколько "волн" "народного вето", в частности в 1974, 1978, 1981, 1985, 1987, 1989, 1990, 1991, 1993, 1995, 1997, 1999, 2000 гг. и т.д. На 22 мая 2000 г. было проведено 54 референдума по самым различным вопросам. Одна "волна" редко содержит только одно предложение об отмене (1974, 1985, 1991 и 1995 гг.). Обычно голосования проводились сразу по нескольким вопросам. Так, на референдуме 11 июня 1995 г. решалась судьба 11, а 22 мая 2000 г. - 7 законов. Хронология проведения таких голосований показывает, что они учащаются и итальянский избирательный корпус акклиматизировался к этому институту. Кроме того, расширяется и проблематика референдума, т.е. голосования стали касаться законов, действующих в самых разнообразных областях регулирования. Общая же тенденция использования референдума на основе ст. 75 пока имеет консервативный характер, поскольку такой референдум направлен против законодательных полномочий парламента.
Основной закон Италии предусмотрел еще один вид референдума - конституционный. Голосование является обязательным, если во втором чтении в палатах Парламента закон об изменении Конституции будет принят менее чем двумя третями голосов (ст. 138) и в течение трех месяцев со времени опубликования этого закона последует требование от пятой части членов одной из палат Парламента, 500 тыс. избирателей или пяти областных советов. Другими словами, референдумы на общегосударственном уровне не носят обязательного характера, они факультативны.
Учреждение Конституционного суда - одна из наиболее значительных новаций Основного закона 1947 г. Создание этого органа стало ответной реакцией на произвол, творившийся при режиме Б.Муссолини, когда без отмены юридически действовавшей Конституции был создан совершенно иной "правопорядок". Другая причина учреждения Суда - необходимость разрешения споров между государством и его областями и между областями, наделенными Конституцией достаточно широкими полномочиями. Сам состав Суда не отличается большой оригинальностью, а компетенция этого органа вполне сопоставима с компетенций соответствующих институтов других стран. Помимо конституционных норм порядок деятельности Суда регламентируется рядом других актов: Конституционным законом от 9 февраля 1948 г. о конституционной законности судебных решений и гарантиях независимости Конституционного суда и особенно Законом от 11 марта 1953 г. об учреждении и деятельности Конституционного суда.
Суд из 15 членов формируется из трех различных источников: его назначение целиком зависит от органов государственной власти. Президент Республики назначает третью часть Суда (эти назначения требуют контрасигнации Правительства); Парламент на общем заседании палат путем тайного голосования также назначает пятерых судей (голосование иногда растягивается на несколько месяцев, поскольку должна "уважаться" пропорциональная представительность политических фракций); пять судей от Высшей итальянской магистратуры избираются из числа магистратов, в том числе находящихся в отставке, высших общих и административных судов, ординарных профессоров права университетов и адвокатов с двадцатилетним стажем. Последняя категория формируется в следующем порядке: трех судей назначает Кассационный суд, одного - Государственный совет и одного - Счетная палата.
|
