Методология и стратегия финансового обеспечения развития жилищно-коммунального хозяйства россии

КАМЕНЕВА Екатерина Анатольевна

Специальность: 08.00.10 - "Финансы, денежное обращение и кредит"

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Саратов - 2009

- д-р экон. наук, профессор

- д-р экон. наук, профессор

410003, Саратов, Радищева, 89, Саратовский государственный социально-экономический университет, ауд. 843.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовского государственного социально-экономического университета.

Автореферат разослан __ февраля 2009 года.

совета, д-р экон. наук, профессор

Становление рынка жилья и жилищно-коммунальных услуг в России - одно из наиболее сложных направлений социально-экономического реформирования. В течение многих лет ЖКХ формировалось как сложная, многоотраслевая система в условиях централизованного управления, охватывающая более 30 различных видов деятельности. На сегодняшний день ЖКХ включает в себя более 5,2 тыс. организаций с численностью работающих в них более 4,2 млн. чел. Стоимость основных фондов отрасли достигает 14% общей стоимости основных фондов страны. Россия, как страна с высоким уровнем урбанизации (более 70% населения проживает в городах), имеет жилищный фонд и коммунальную инфраструктуру, по своему масштабу составляющие весомую долю в национальном богатстве, однако, их состояние не соответствует технологическому и экономическому потенциалу страны.

Несмотря на шестнадцатилетний опыт нововведений в ЖКХ, до сих пор не завершено формирование рыночных отношений и реформирование финансов в силу системных причин: неэффективного управления, дотационности отрасли и тяжелого финансового положения ее муниципальных предприятий, несовершенной тарифной политики, высоких затрат и отсутствия экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием жилищных и коммунальных услуг, неразвитости конкурентной среды и договорных отношений, высокой степени износа основных фондов (более 60%), больших потерь энергии, воды и других ресурсов.

Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли своеобразного амортизатора социальных последствий либерализации цен, жилищно-коммунальная сфера России постепенно превратилась в источник угроз для социального и экономического развития страны. Особо остро необходимость решения вышеперечисленных проблем встает в свете проведения финансовой политики перехода населения на оплату стопроцентной стоимости жилищно-коммунальных услуг и постепенного сокращения на этой основе бюджетного финансирования отрасли, что фактически означает переложение бремени недофинансирования ЖКХ на основного потребителя жилищно-коммунальных услуг - население. В то же время, незаменимость для потребителей и высокая неэластичность спроса на жилищно-коммунальные услуги и низкая платежеспособность населения, отсутствие права выбора услуг по качеству и количеству придает монопольный оттенок проводимой реформе и существенно ущемляет права потребителей.

Реформа инфраструктурных отраслей российской экономики - одна из наиболее важных задач социально-экономического развития страны. Здесь особенно остро сталкиваются рыночные и административные подходы, трудно найти компромисс между экономической целесообразностью и социальной необходимостью. Постоянная, на протяжении последних лет, деградация сферы ЖКХ и ее основных фондов, возрастающие риски катастрофических вариантов развития событий в коммунальном секторе ставят общество и государство перед необходимостью принятия кардинальных решений по эффективному финансовому обеспечению и финансовому оздоровлению отрасли. Надежное и эффективное функционирование финансов жилищно-коммунального сектора экономики жизненно важно для страны, поэтому при реформировании и развитии ЖКХ требуется в высшей степени ответственный подход к выявлению, формулированию и решению имеющихся финансовых проблем с учетом специфики этого сектора экономики.

Вышеуказанные обстоятельства обусловливают актуальность темы настоящего диссертационного исследования, в котором на основе комплексного и системного подходов предлагается решение проблемы финансового обеспечения ЖКХ, в том числе, на основе формирования и развития рыночных отношений в отрасли.

Основой теории и методологии финансового обеспечения исследуемой отрасли выступает общая теория финансов. Поэтому методологической базой при разработке исследуемых проблем послужили научные труды в области теории финансов таких экономистов, как С.В. Барулин, Э.А. Вознесенский, А.Г. Грязнова, Л.А. Дробозина, А.Ю. Казак, Т.М. Ковалева, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.И. Самаруха и др.

Проблемы теории финансов организаций, ценообразования и бюджетирования широко представлены в работах В.В. Ковалева, И.В. Липсица, Д.С. Молякова, А.Д. Шеремета, Р.С. Сайфулина, В.П. Савчука, П.А. Фомина, В.Е. Черкасова, А.В. Якуниной.

Вопросами государственного регулирования и реализации эффективной государственной финансовой поддержки экономики России успешно занимались С.Б. Ефимова, А.М.Лавров, А.В. Улюкаев, Ю.В. Федорова, Е.А. Черныш, М.Н. Яндиев, Л.И. Якобсон и др.

В экономической литературе различные теоретические аспекты финансового оздоровления экономики России и ее отраслей, в том числе ЖКХ, рассматривались в трудах В.В. Бочарова, О.Б. Веретенниковой, А.И. Гончарова, Е.В. Маркиной, Д.С. Молякова, В.Е. Леонтьева и др. Прикладным вопросам функционирования экономики и финансов ЖКХ, в частности, привлечению инвестиций, совершенствованию тарифной политики, оплаты жилищно-коммунальных услуг и субсидирования населения, значительное внимание уделялось в работах А.А. Аболина, Т.Т. Авдеевой, Д.П. Гордеева, И.П. Маликовой, И.Г. Минц, С.Б. Сиваева, М.В. Терентьевой, М.А. Ульриха, Ю.В. Филиппова, С.Л. Филимонова, Л.Н. Чернышова и др. Это далеко не полный перечень российских экономистов, исследующих в той или иной степени различные аспекты экономики и финансов ЖКХ.

Учитывая международный характер отдельных проблем реформирования и развития жилищно-коммунального комплекса, а также реализации жилищной политики, в работе были использованы труды зарубежных ученых (K. Davey, T.M. Horvath, M. Lux, G. Peteri).

Однако, чаще всего имеющиеся научные исследования посвящены экономико-правовым вопросам реформирования и управления жилищно-коммунальным комплексом, а проблема финансового обеспечения отрасли в рамках единой стратегии на основе комплексного совершенствования всей системы финансовых отношений разработана очень слабо. Нуждаются в разработке вопросы методологического и методического обеспечения тарифной политики и ценообразования, формирования устойчивой финансовой базы предприятий ЖКХ, государственной финансовой поддержки, привлечения инвестиций и другие аспекты финансового реформирования и развития отрасли в целом. Не менее остро стоят проблемы поиска альтернативных небюджетных источников финансирования ЖКХ, а также действенных адекватных финансовых механизмов развития исследуемой отрасли.

Таким образом, недостаточная степень разработанности проблемы подтверждает актуальность темы исследования и необходимость ее теоретического, методологического и практического развития, что предопределило цель, задачи и структуру работы.

Для достижения цели в процессе исследования были поставлены следующие задачи:

- рассмотреть специфику жилищно-коммунальной услуги как объекта финансовых отношений в условиях реформирования и развития ЖКХ;

- выделить и дополнить субъектный состав финансовых отношений в исследуемой сфере;

- раскрыть сущность и определить место финансов жилищно-коммунальной сферы в общей системе финансовых отношений;

- исследовать специфику организации отраслевых финансовых потоков в системе договорных отношений в ЖКХ;

- обобщить и классифицировать финансовые риски управляющего субъекта в ЖКХ, предоставить рекомендации по их минимизации;

- рассмотреть содержание и эволюцию финансовой политики в ЖКХ;

- разработать методологические основы и структуру, определить специфику финансового механизма ЖКХ;

- проанализировать особенности ценообразования и тарифной политики в отрасли и на этой основе разработать методологические подходы к ценообразованию на жилищные услуги и тарифной политике в коммунальной сфере;

- выявить проблемы реализации реформы ЖКХ и определить пути их устранения;

- разработать механизм государственной финансовой поддержки ЖКХ и направления его совершенствования;

- дать характеристику понятия стратегии финансового оздоровления применительно к жилищно-коммунальному комплексу;

- разработать механизмы развития государственно-частных партнерств в коммунальной сфере как важнейшего механизма привлечения инвестиций;

- разработать методическое обеспечение расчета платы за найм жилого помещения в многоквартирных домах;

- разработать методические подходы к установлению (расчету) платы за жилищные услуги (содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме);

- обобщить, конкретизировать и дополнить организационно-методические основы финансирования капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

В работе широко использовались программные документы, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Федерации в области финансов, государственных (муниципальных) расходов, финансовой политики, реформирования ЖКХ и реализации жилищной политики, организации местного самоуправления.

Методологической основой исследования выступили системный и диалектический методы познания, раскрывающие возможности изучения экономических явлений в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности. При исследовании финансов жилищно-коммунальной сферы использовались также общенаучные методы научной абстракции, моделирования, анализа и синтеза, группировки и сравнения.

Информационной базой исследования послужили: законодательные федеральные акты и нормативные правовые акты Министерства регионального развития РФ и Министерства финансов РФ; законы и решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Саратовской области и других субъектов по вопросам реформирования и развития ЖКХ, осуществления отраслевого государственного регулирования и государственной финансовой поддержки отрасли, организации местного самоуправления; методические и инструктивные документы, статистические материалы федерального и регионального уровня; аналитические материалы комитетов законодательной власти различных уровней; обзорные, справочные данные и результаты исследований отечественных и зарубежных специалистов, опубликованные в периодической печати и сети Интернет, технико-экономические и финансовые показатели деятельности предприятий и организаций ЖКХ, а также собственные расчеты автора.

Научная новизна диссертационного исследования в целом состоит в разработке авторской концепции финансового обеспечения развития жилищно-коммунального хозяйства России, включающей методологию, стратегию и механизмы финансового обеспечения дальнейшего реформирования отрасли, ориентированные на развитие рыночных отношений.

1. Раскрыта специфика современного рынка жилищно-коммунальных услуг, финансовых отношений в ЖКХ, в том числе:

- дана системная характеристика жилищно-коммунальных услуг (работ) как объекта рыночных отношений и отношений финансового обеспечения ЖКХ, представляющих собой деятельность, имеющую и/или не имеющую материального воплощения, основанную на взаимодействии производителей и потребителей услуг (работ) по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома, реализации холодного и горячего водоснабжения, водоотведению, электроснабжению, газоснабжению и отоплению в рамках управления многоквартирным домом;

- обосновано отнесение жилищных услуг к категории смешанного клубного блага и коммунальных услуг - к категории смешанного специфического блага, что предложено учитывать при для разработке методологии и финансовых механизмов государственного регулирования, развития рыночных и финансовых отношений в исследуемой сфере;

- определен субъектный состав рынка жилищно-коммунальных услуг и финансовых отношений в жилищно-коммунальной сфере: органы публичной власти, потребители, управляющие субъекты, жилищные и ресурсоснабжающие организации, финансовые посредники.

2. Систематизированы, дополнены, уточнены и сведены в единый комплекс теоретические и организационно-методологические основы финансов жилищно-коммунальной сферы:

- раскрыто содержание понятия финансов ЖКХ как совокупности денежных отношений, связанных с движением финансовых ресурсов в публично-правовой и частноправовой формах, с формированием и использованием на этой основе доходов управляющих субъектов отрасли для обеспечения бесперебойного обслуживания многоквартирных домов, включая предоставление коммунальных услуг и услуг по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома;

- разработаны в комплексе организационные основы функционирования финансовых отношений в ЖКХ с учетом его отраслевой, организационно-правовой и социально-экономической специфики;

- предложена развернутая схема финансовых потоков в ЖКХ с учетом особенностей построения договорных отношений на современном этапе;

- для целей повышения эффективности управления финансовыми потоками в жилищно-коммунальной сфере разработаны и предложены к внедрению на региональном уровне методологические подходы формирования отраслевого бюджета ЖКХ, включающего в себя всю совокупность средств, аккумулируемых и перераспределяемых в отрасли;

- выделены и классифицированы организационно-финансовые риски управляющего субъекта в ЖКХ, возникающие при взаимодействии с жильцами (собственниками и нанимателями жилья), с органами местного самоуправления и с ресурсоснабжающими организациями; даны рекомендации по их минимизации и/или нейтрализации.

3. Разработаны методологические основы финансовой политики и финансового механизма ЖКХ, в частности:

- раскрыта сущность финансовой политики в жилищно-коммунальной сфере как совокупности стратегических и тактических мер и действий государства и организаций по мобилизации финансовых ресурсов, их распределению и использованию для бесперебойного и качественного предоставления жилищно-коммунальных услуг населению; определены приоритетные направления финансовой политики дальнейшего развития ЖКХ России;

- дана развернутая характеристика финансового механизма ЖКХ как системы форм, методов и инструментов аккумуляции финансовых ресурсов и финансирования расходов на предоставление жилищно-коммунальных услуг, определены поэлементная структура финансового механизма ЖКХ, методологические и методические подходы к использованию его элементов в целях управления финансовыми потоками отрасли;

- на основе ценностного подхода получил развитие "регулируемый ценностный подход" к формированию цен и тарифов в исследуемой отрасли, обеспечивающий переход от финансирования затрат предприятий и организаций ЖКХ к приобретению качественной жилищно-коммунальной услуги;

- сформулированы основополагающие принципы тарифной политики (своевременности и полноты бюджетного финансирования, оптимизации интересов, последовательности и прогнозируемости изменения тарифов, открытости, объективности) и предложены методические подходы к формированию тарифов в коммунальной сфере, предполагающие фиксирование в структуре тарифа порога рентабельности;

4. Разработаны основы и приоритеты стратегии финансового оздоровления и развития жилищно-коммунального комплекса, а также рыночно-ориентированные механизмы ее реализации, в частности:

- выявлены и систематизированы проблемы реализации реформы ЖКХ и определены пути их устранения;

- разработан механизм государственной финансовой поддержки жилищно-коммунального комплекса с учетом компетенций различных уровней власти, включающий в себя финансовое обеспечение в виде финансирования, кредитования и инвестирования, а также финансового регулирования в рамках тарифной политики и налогообложения;

- применительно к ЖКХ конкретизировано содержание понятия стратегии финансового оздоровления, как комплекса мер по укреплению финансового состояния организаций отрасли путем восстановления их утраченной платежеспособности и поддержания ее на должном уровне на основе повышения эффективности государственного регулирования и бюджетного финансирования, привлечения частных инвестиций для полноценного финансового обеспечения управления многоквартирными домами и предоставления высококачественных жилищно-коммунальных услуг;

- определены приоритеты финансового оздоровления муниципальных предприятий ЖКХ: обеспечение полноты и своевременности бюджетного финансирования; прекращение бюджетного дотирования муниципальных предприятий; сокращение дебиторско-кредиторской задолженности муниципальных предприятий путем проведения ее полномасштабной инвентаризации и реструктуризации; стимулирование повышения инвестиционной привлекательности отрасли путем изменения формы собственности ее предприятий; создание адекватной финансово-правовой среды для взаимодействия власти и бизнеса в коммунальном секторе; создание условий для внедрения на практике методов жилищного финансового менеджмента на основе пообъектного учета расходов и рационального ресурсопотребления;

- с учетом зарубежного опыта предложены методологические подходы к привлечению частных инвестиций в коммунальное хозяйство через модель эффективного взаимодействия бизнеса и власти, учитывающей возможности аренды, концессий и приватизации;

- в целях создания благоприятных условий для привлечения инвестиций и повышения эффективности функционирования государственно-частных партнерств предложены альтернативные варианты применения НДС и налога на прибыль, а именно: рекомендовано освобождение инвестора от уплаты НДС на срок осуществления концессионного соглашения, по налогу на прибыль - предусмотреть налоговые каникулы для концессионера на первые 5 лет;

- разработана и предложена к внедрению на региональном (муниципальном) уровне эффективная, рыночно-ориентированная система финансирования, кредитования и инвестиций в развитие ЖКХ с участием органов власти, расчетно-кассовых центров, коммерческих банков и гарантийного фонда ЖКХ.

5. Разработаны методологические и методические подходы, механизмы и приемы, направленные на создание условий реализации финансовой политики развития ЖКХ, в частности:

- предложены методологические подходы к определению платы за найм жилого помещения с учетом ее дифференциации по категориям зданий, основанные на использовании показателей инвентаризационной стоимости имущества, амортизационных отчислений на реконструкцию и строительство жилищного фонда, арендной платы для нежилых муниципальных помещений;

- разработаны алгоритм и методика расчета стоимости обязательных и дополнительных работ и услуг по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, и на этой основе предложены и рекомендованы к использованию методические подходы (ресурсный, аналогов, индексации) к формированию цен на жилищные услуги;

- определены и систематизированы источники финансирования капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома, разработаны методические подходы и приемы по организации его финансирования.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке организационных основ, методических подходов и рекомендаций по построению эффективной системы ценообразования и тарифной политики, бюджетного финансирования, поиска альтернативных небюджетных источников финансирования и привлечения инвестиций на основе государственно-частных партнерств, финансового оздоровления муниципальных предприятий и всей отрасли в целом, содействия финансовому развитию ЖКХ. Разработанные автором методические подходы и предложенные рекомендации могут быть использованы для целей финансового оздоровления и развития ЖКХ при разработке целевых программ реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса на уровне субъекта РФ и органов местного самоуправления, а также организациями ЖКХ (управляющими организациями, товариществами собственников жилья, жилищными кооперативами) при осуществлении деятельности по предоставлению жилищно-коммунальных услуг населению.

Теоретические и практические разработки автора также нашли свое отражение в рамках выполнения грантов Президента РФ для поддержки молодых ученых - кандидатов экономических наук и их научных руководителей: 1) "Финансовое реформирование жилищно-коммунального хозяйства" (МК-105.2003.06); 2) "Финансовое оздоровление и привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс (на примере Саратовской области)" (МК-1192.2005.6).

Научное исследование получило апробацию и на международном уровне, при прохождении автором курса "Urban and City Development Strategies in a Globalized World" по приглашению Центрального Европейского Университета (Будапешт, 2004). Здесь был представлен и положительно оценен доклад "Efficiency of local economy: activation of the population in housing-municipal reform process and cooperation with local authorities".

Методические рекомендации диссертанта применялись при реализации проектов с участием некоммерческих организаций и Министерства строительства и ЖКХ Саратовской области, посвященных развитию рынка жилищно-коммунальных услуг и совершенствованию финансовых отношений в исследуемой сфере: "Дом, в котором я живу", при финансовой поддержке Программы технического сотрудничества при Посольстве Канады (2005); "Включайтесь!", при финансовой поддержке Программы Matra Посольства Королевства Нидерландов (2005); "Дом, в котором я живу", при финансовой поддержке Благотворительной организации "Чаритиз Эйд Фаундейшн" (Великобритания) в рамках Программы Поддержки Гражданского Общества "Диалог", финансируемой Американским советом по Международным Исследованиям и Обменам (2006).

Практические результаты научного исследования используются в Министерстве строительства и ЖКХ Саратовской области, а также в деятельности мэрии городского округа Тольятти при разработке методических рекомендаций, нормативно-правовых актов в сфере ЖКХ, целевых программ территориального развития и реформирования жилищно-коммунального комплекса, что подтверждено справками о внедрении.

Основные теоретические положения диссертационной работы используются в качестве учебно-методического материала по курсам "Финансы предприятий (организаций)", "Финансы и кредит" в Саратовском государственном социально-экономическом университете, что также подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс.

По теме диссертации опубликована 41 работа общим объемом 73,5 п.л., из них 9 статей в изданиях, рекомендованных ВАК (в объеме 4,5 п.л.).