Политика за публично-частно партньорство, базирана на частна инвестиционна активност в отбраната и сигурността
жүктеу/скачать 73.5 Kb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- Общи изводи и заключение
ПОЛИТИКА ЗА ПУБЛИЧНО-ЧАСТНО ПАРТНЬОРСТВО, БАЗИРАНА НА ЧАСТНА ИНВЕСТИЦИОННА АКТИВНОСТ В ОТБРАНАТА И СИГУРНОСТТАРъководител: проф. Д-р Тилчо Иванов УВОД Задачите на сектора за сигурност и отбрана в периода на демократичен преход и пред присъединяване към ЕС стават все по-сложни. Нарастващо множество глобални, регионални и национални проблеми на сигурността очакват своето решение. Без да е слизал от дневния ред, въпросът за рационалното (ефикасното, икономично, ефективно и с най-голяма полза за данъкоплатците) използване на публичните ресурси за отбрана и сигурност добива все по-остър характер. Причина за това е поемането на сравнително високо обществено ресурсно бреме за сигурността и отбраната в преходния период на присъединяване към евроатлантическата система са сигурност1. Това създава неустойчивост на процеса на разпределение на ресурси на национално равнище. Поражда политическа реакция и нестабилност, която е предизвикана от контрастно ниското жизнено равнище на страната в сравнение с това на другите членки на ЕС2. От друга страна, заемането на достойно място в общите усилия за сигурност на общността изисква значителни ресурси. Желанието за свобода, сигурност и отбрана трябва да бъде платено на цена, която е твърде висока за жизнения стандарт на гражданите. Гражданите трудно могат да платят тази цена, дори и да желаят това. Така логично се стига до участие в гарантирането на обществената сигурност и отбраната на третия важен компонент на обществото – бизнеса. Бизнесът е заинтересован от защита на свободното икономическо предприемане. Той разполага с необходимите ресурси, инициативност и мениджърски опит за производство на частни блага, които могат да бъдат приложени и при производство на публични блага. Той обаче е втората и по-пасивна страна в ПЧП, която е силно зависима от инициативата на държавните институции за изграждане на партньорство. Националната практика за ПЧП обаче не зависи само от институциите или готовността на бизнеса да участва в производството на публични блага в страната. По-важни от тях са публичните нагласи за въвличане на бизнеса в производството на публични блага. Национален опит, който не се ръководи от ясни правила за взаимодействието на институциите, бизнеса и гражданите при партньорството ще изгражда негативни нагласи за допускане на бизнеса и ще блокира развитието на ПЧП. Казуси, при които заедно с нарастването на цената за гражданите на частно произведените публични услуги, се влошава и качеството на услугите, ще задържат не само вътрешното ПЧП, но и международната търговия и инвестиране, а с това и икономическото развитие на страната. Подобни казуси ще блокират дори международното партньорство в сектора за сигурност и отбрана, в който оръжейният внос и съвместното производство поради технологичната изостаналост са неизбежни. Обект и предмет на изследване Обект на изследване на настоящия материал е националната политика и практика за ПЧП и ЧФИ. Характерни за тази практика са четири фази на промяна. Първата фаза може да бъде адресирана към началото на 90-те години на миналия век, когато разпределението на компетенциите е строго разграничено. МО е заявител и платец на стоки и услуги, необходими за производството на отбранителното благо. Бизнесът е само доставчик на фактори за производство на публичното благо „отбрана”. През следващата фаза във втората половина на десетилетието стартира процес на по-широко взаимодействие с бизнеса. Поставено е началото на извеждане на традиционни отбранителни дейности (помощно стопански, вкл. животновъдни и други производствени комплекси, гарнизонни стопански дейности и др.) извън войсковото стопанство. Реализира се мащабна програма по освобождаване на излишни войскови бази и съоръжения и тяхното предаване на общинските власти или приватизация. През третата фаза, в периода 2000-2005 г., се развива стремеж за използване на компенсационни сделки (офсетни договори), при които срещу закупуваното въоръжение и техника се цели развитие на национални способности за експлоатация и ремонт на оръжейни системи и дори гражданско производство. През втората половина на десетилетието се очертава контурът на нова четвърта фаза на промяна. Недостигът на инвестиционни бюджетни ресурси предизвиква необходимост от използване на практиката на т.нар. ЧФИ, характерен момент на които е привличане на частен финансов ресурс за производство на публични отбранителни услуги. Предмет на изследване от работата са организационните и нормативни аспекти на практиката на взаимодействие между институции, бизнес и гражданско общество в политиката за ПЧП и ЧФИ. Изследването е ограничено и фокусирано към най-често прилаганите на практика инструменти на политиката за ПЧП в отбраната с акцент върху прилаганите офсетни сделки и ЧФИ в по-широката рамка на политиката за ПЧП. Теза, цел и задачи на изследването Основна теза е, че националната политика и практика за ПЧП са все още в начален и нерегулиран период на развитие, съответстващ на осъществявания подобен преход към пазарно стопанско развитие. Споменатите фази на развитие на ПЧП в отбраната разкриват динамиката на дълбочинни промени в икономиката на отбраната на страната и изоставането на националната политика и практика за ПЧП по отношение на лидиращите страни Великобритания, САЩ, Канада, Германия. Изследването показва необходимостта от промяна на ролята и активно привличане на бизнеса при производството на публични блага дори в традиционно консервативния отбранителен държавен сектор. Твърди, че националната политика и практика за ПЧП в ССО се нуждае от непрекъснат мониторинг, анализ и оценка, позволяващи разкриване на перспективните средства, механизми и техники за партньорство. Анализът на политиката и практиката може предложи нови идеи и мерки за подобряване ефективността на развитието им: ще позволи натрупване на необходимата информация не само за подобряване на ефективността, но и за подобряване на отчетността и прозрачността на тази политика, което единствено е в състояние да помогне за преодоляване на съществуващите етични и правни проблеми, които въздействат негативно на публичните нагласи за ПЧП. Особено внимание е отделено на някои методологически въпроси като тези на: проблемната идентификация; приемането на ясни цели и ограничения на политиката и практиката за партньорството и тяхното обективизиране; избора на ефикасна критериална система и обща (и частни) методическа рамка за измерване на резултатите от алтернативните форми на партньорство; сравняване и оценка на алтернативни политики и практики; мониторинг и извеждане на поуки, които са в състояние да генерират мерки за отстраняване на дефектите; и подобряване на практиката. Аргументацията на изграждането на система за натрупване на информация за уроците от практиката дава липсващата основа за емпирична проверка и усъвършенстване. Изследването показва недостатъците на прилаганите партньорски практики, като прави реалистична преценка на прекалените очаквания, свързани с компенсационните (офсетни) договори, както и разкрива перспективите и рисковете при използване на ЧФИ за изпълнение на програмата за модернизация на въоръжението и техниката на Българската армия. При защита на изброените тези настоящият материал изследва качественото състояние на националната политика и практика като цяло и на отделни нейни елементи. Цел на изследването е извеждането на препоръки за развитие на практиката за ПЧП и ЧФИ, приложими от администраторите на отбраната при разрешаване на ресурсните разпределителни проблеми на отбранителната трансформация. Тези препоръки трябва да бъдат насочени към развитие на перспективни практически инструменти на партньорството и да преследват както привличане на необходимите ресурси за модернизация на отбраната, така и стимулиране на участието на бизнеса при производство на отбранителния продукт. В техния обхват е необходимо да бъдат включени и основни мерки за прозрачност и отчетност на политиката и практиката, които са в състояние да създават и изграждат публично доверие за прилагане на политиката и практиките за ПЧП. Основни задачи на изследването са:
Изследователски подход Изследователският подход за постигане на целите и изпълнението на поставените задачи при този етап на изследване включва приложение на сравнителен критичен анализ на качествените характеристики на националната политика в сравнение с разкритите постижения на водещите страни в политиката и практиката за ПЧП. Тъй като изследването засяга множество инструменти за партньорство в редица отбранителни области ще бъде прилагана широка и доста свободна критериална рамка, зависеща от предпочитанията на участващите членове на изследователския екип. Информационни източници и потребители на резултатите от изследването Изброените задачи характеризират доминираща насоченост към прагматичните и приложни аспекти на ПЧП и частните финансови инициативи за трансформация на отбраната на страната и модернизация на въоръженията на БА. При преследването на тази цел работата ще използва само публично достъпна информация и ще се ръководи от изискванията на практически потвърдили силата си методически инструменти на сравнителния многостанови анализ (бенчмаркинга). Получените резултати ще бъдат представени за подготвящите, вземащите и прилагащите, както и интересуващите се от отбранително-икономическата политика на страната. Основни потребители ще бъдат ръководствата на Министерството на отбраната и Министерството на икономиката и енергетиката на страната. За постигнатите резултати се предлага да бъдат информирани още и Генералният щаб на БА, Дирекция „Политика по въоръженията”, Дирекция „Планиране и програмиране на отбраната”, Дирекция „Планиране и управление на бюджета”, Дирекция „Управление на доставките” на МО и други заинтересовани организации.
ОБЩИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА НАЦИОНАЛНАТА ПОЛИТИКА И ПРАКТИКА ЗА ПЧП И ЧФИ В СЕКТОРА ЗА ОТБРАНА Глава 2 АНАЛИЗ И ОЦЕНКА НА СПЕЦИАЛНИ ОБЩЕСТВЕНИ ПОРЪЧКИ Глава 3 ОФСЕТНИ ПРАКТИКИ ПРИ ПЧП В ОТБРАНАТА Глава 4 ПРИЛОЖЕНИЕ НА ЧФИ В СЕКТОРА ЗА ОТБРАНА Глава 5 ПУБЛИЧНО ЧАСТНО-ПАРТНЬОРСТВО ЧРЕЗ ПРИВАТИЗАЦИЯ И КОНЦЕСИОНИРАНЕ РАЗДЕЛ 2. ПРИЛОЖЕНИЕ НА ПЧП В РАЗЛИЧНИ СФЕРИ НА ДЕЙНОСТ Глава 6 ПУБЛИЧНО-ЧАСТНО ПАРТНЬОРСТВО ПРИ ИНОВАЦИИТЕ В ОТБРАНАТА Глава 7 ЧАСТНИ ФИНАНСОВИ ИНИЦИАТИВИ ПРИ РАЗВИТИЕ НА ВЪОРЪЖЕНИЯТА Глава 8 КОНЦЕСИОНИРАНЕ ПРИ РАЗВИТИЕ И МОДЕРНИЗАЦИЯ НА КРИТИЧНАТА ИНФРАСТРУКТУРА Глава 9 АУТСОРСИНГ И КОНТРАКТИНГ АУТ ПРИ УПРАВЛЕНИЕ НА КАДРОВИТЕ РЕСУРСИ В ОТБРАНАТА Глава 10 ИЗИСКВАНИЯ И ОГРАНИЧЕНИЯ НА НАТО ПРИ ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ДОГОВОРИ, СВЪРЗАНИ С ОТБРАНАТА И СИГУРНОСТТА РАЗДЕЛ 3. ПОУКИ ОТ НАЦИОНАЛНАТА ПРАКТИКА Глава 11 ИЗВОДИ И ПРЕПОРЪКИ ЗА ПРИЛОЖЕНИЕТО НА ПЧП И ЧФИ В ОТБРАНАТА ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПРИЛОЖЕНИЯ Общи изводи и заключениеНастоящото изследване на твърде обхватната политика за ПЧП и ЧФИ в отбраната показа, че политика и практика за ПЧП в отбраната се развива все още при отсъствие на стабилна национална нормативна рамка. Ведомствената политика е все още в период на формиране и не е ясно декларирана. Практиката е в процес на динамично начално развитие, съответстващо на осъществявания преход към пълноценни пазарни стопански отношения. Промените на практиката разкриват динамиката на икономическите промени в страната, както и изоставането на националната политика и практика за ПЧП по отношение на водещите страни, като Великобритания, Австралия, Канада, Германия. Изследването разкри необходимостта от провеждане на целенасочена правителствена и ведомствена политика за промяна на ролята и активно привличане на бизнеса при производството на отбранителен продукт. Националната и ведомствена политика и практика за ПЧП в ССО се нуждае от комплексна преоценка и развитие с оглед приемане на перспективни форми и практики за ПЧП. Основа на перспективната политика за ПЧП трябва да дадат нова концепция и стратегия за отбранителна аквизиция, които да предложат както концептуална рамка за политиката, така и стратегически план за провеждането й. Цел на тези документи трябва да бъде подобряването на условията и качеството на мениджмънта на ПЧП. Синтетичен израз на тази политика може да даде мотото „Интелигентна и кооперирана с бизнеса аквизиция”. Основни качества на тази политика трябва да бъдат: публичност, равнопоставеност и почтеност; нарастващо въвличане на бизнеса и строга търговска дисциплина; ефикасен отговор на операционните изисквания на силите; най-висока стойност на парите на данъкоплатците; свободно конкурентно договаряне със стратегическите партньори за модернизация на въоръженията; стимулиране на ЧФИ като инструмент за кооперирано индустриално производство на отбранителен продукт. Необходимата организация за прилагане на новата аквизиционна политика в отбраната е за предпочитане да се основава на национална нормативна рамка, която изгражда йерархична система за управление на публичните партньорски поръчки. Договори със стойност над 50 млн. лв. да бъдат от компетенцията на специално изградена правителствена агенция за публични поръчки. Тези договори да се поставят под пряко парламентарно управление и контрол. Договори под тази граница да са от компетентност на ведомството и да се контролират от правителствената система за управление и контрол. В бъдеще да се развие и трето – войсково равнище на договаряне (за договори примерно под 5 хил. лв., за които да се организира електронно разплащане). Изброените промени е необходимо да бъдат разглеждани като допълнения на съществуващата законова нормативна рамка за обществени поръчки. В нормативната уредба на обществените поръчки да се предвиди раздел, отчитащ общите условия на публични договори, включващи изграждане на специфични ПЧП отношения. По-детайлна регламентация на различните партньорски договори да бъде направена на подзаконово равнище, така както това е направено за офсетните договори. Желателно е различните видове сделки да се основават на стандартизирани договорни формати. Срочно е необходимо да се разработи подзаконова нормативна уредба за договори, включващи ЧФИ. Концепцията и стратегията за отбранителна аквизиция е необходимо да се базират на следните принципи:
Организационната система на концепцията и стратегията за отбранителна аквизиция трябва да включва освен разполагаемите и допълнителни структури, необходими за пълноценно изпълнение на целевите дейности и резултати. Такива трябва да са:
От операционна гледна точка изследването показва, че особено внимание трябва да бъде отделено на разработването на процедури за: проблемна идентификация на аквизицията и партньорството; приемане на ясни цели и ограничения на политиката и практиката за партньорството, както и тяхното обективизиране; избор на ефикасна критериална система и обща (и частни) методическа рамка за измерване и оценка на резултатите от алтернативните форми на партньорство; сравняване и оценка на алтернативни политики и практики; мониторинг и извеждане на поуки от практиката, които са в състояние да генерират мерки за отстраняване на дефектите и подобряване на политиката и практиката. Изследването подчертава недостатъците на прилаганите партньорски практики, като разкрива прекомерните очаквания, свързани с компенсационните (офсетни) договори и насочва към по-перспективните форми на ЧФИ. То обаче посочва и рисковете при използване на ЧФИ за изпълнение на програмата за модернизация на въоръжението и техниката на Българската армия. Изследването приема, че изучаването на ПЧП и ЧФИ има висока комплексност и сложност, които трудно могат да бъдат разкрити с инцидентни и краткосрочни проучвания. Необходимо е провеждане на систематични, непрекъснати изследвания, чиито разходи ще бъдат оправдани с ефектите от внедряване на резултатите от анализа на политиката в практиката. Последователността и приемствеността на изследването и анализа на политиката и практиката за ПЧП и ЧФИ в отбраната единствено може да създаде и необходимата информационна база за развитие на ефикасна нормативна уредба, както и да подпомогне обществената легитимация на тази политика и практика в бъдеще.
Текущите резултати от изследването са представени с девет доклада на международния семинар по икономика на отбраната и сигурността на тема ”Публично-частно партньорство в отбраната – национални практики”, 13-14 октомври 2006 г. 1 При приемането на страната в НАТО през 2004 г. правителството на НДСВ поема ангажимент за поддържане на годишни разходи от 2,6 % от БВП в следващия 5-годишен период. Съгласно предложения проект за бюджет за 2007 г. за отбраната и сигурността на страната ще бъдат заделени 2720 млн. лв. или 5,3 % от БВП или 13,4 % от бюджетните разходи. Само за отбраната ще бъдат заделени 1126 млн. лв., което е 2,26 % от БВП или 2 % от разходите. Извън тези разходи са предвидени още 74 млн. лв. за финансиране на участия в операции на НАТО и още 75 млн. лв. за изпълнение на задължения, произтичащи от членството в НАТО. Сумата от тези разходи е равна на приетия ангажимент пред Северноатлантическия алианс. Посочените данни са съгласно редакционна статия на тема „Какво ще прави държавата с парите ни през 2007 г.”, в. Капитал, 20-27 октомври, 2006. 2 В отговор на искане на министъра на отбраната В. Близнаков за допълнителни средства за посрещане на поетите задължения за професионализация на армията на 8 ноември 2006 г. Министър-председателят и министърът на финансите дават съгласие за допълнително заделяне на 15 млн. лв. за участие в операции и 16 млн. лв. за модернизация на въоръженията. (Спиридонов, С., Отпускат допълнително 31 млн. лв. за мисии и модернизация, Българска армия, 8 ноември, 2006.) Допълнителната сума от 31 млн.лв. обаче е недостатъчна за посрещане на поетите по-големи от бюджетните възможности договорни задължения за модернизация за 2007 г. Министърът на отбраната и НДСВ инициираха среща на партийните лидери на управляващата тристранна коалиция на 12 ноември 2006 г., която взе решение за коригиране на проектобюджета и заделяне допълнително на 85 млн. лв. за отбрана. Нарасналите бюджетни средства ще бъдат осигурени с увеличаване на акциза за горивата през 2007 г. В резултат от това решение разходите за отбрана ще достигнат около 2,7 % от БВП. С отчитане на разходите за пенсионираните служители общата величина на бюджета за отбрана е повече от 3 % от БВП. жүктеу/скачать 73.5 Kb. Достарыңызбен бөлісу:
|