Повышение функциональной роли государственных услуг в процессе трансформации социально-экономического развития 08. 00. 05 Экономика и управление народным хозяйством

ПОВЫШЕНИЕ ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ РОЛИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В ПРОЦЕССЕ ТРАНСФОРМАЦИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством

(экономика, организация и управление предприятиями,

отраслями, комплексами: сфера услуг)

А в т о р е ф е р а т

диссертации на соискание учёной степени

доктора экономических наук

Шахты – 2012

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО "Кабардино-Балкарская государственная сельскохозяйственная академия имени В.М. Кокова"

Официальные оппоненты:

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО "Южно-Российский государственный университет экономики и сервиса".

Автореферат разослан 21 ноября 2012 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета С.Н. Новосёлов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

При этом, ретроспектива нескольких последних десятилетий мирового общественного прогресса отражает явный тренд перманентного и существенного изменения содержания и функций государственных органов и институтов. Национальные государства, с одной стороны, все более активно интегрируют глобальные отношения и структуры, с другой стороны, сами превращаются в непосредственных производителей общественных услуг на внутренних рынках. Происходит определенное смещение активности государственной экономической деятельности от перераспределительного механизма в сторону обеспечения населения совокупностью общественных благ, для чего формируется и развивается социально ориентированная система предоставления государственных услуг.

Данные процессы происходят в единстве и на фоне приоритетного воспроизводственного развития сферы услуг в постиндустриальной экономике в условиях ее трансформации в экономику знаний. Кроме того, необходимо оценивать результаты так называемой информационной революции, которые позволяют многократно увеличивать эффективность управленческой деятельности. Содержание и возможности новых информационных технологий позволяют не только расширять и улучшать государственное управление, но и в значительной степени трансформировать само содержание института государства, прежде всего возможностью непосредственного диалога и взаимодействия с каждым членом общества. В том числе и посредством персонального и институционально-организованного гражданского контроля над деятельностью органов исполнительной власти. Соответственно, создаются предпосылки реальной трансформации функций и стратегических задач государственного устройства, для чего дополнительно потребуется формирование новых ценностей и предпочтений в общественном сознании.

В то же время, отечественная практика реформирования института государства не в полной мере использует и интегрирует вышеотмеченные возможности. Так, начавшаяся почти десятилетие назад административная реформа была по целям ориентирована на ограничения и оптимизацию функций государства в социально-экономическом развитии нашего общества. Особо подчеркивалась необходимость добиться искоренения факта излишнего государственно-административного регулирования. Более того, на первом этапе рассматриваемой реформы было вскрыто, что более трети обязанностей и полномочий во всех без исключения государственных органах и учреждениях были иррациональными по своему содержанию и, следовательно, совершенно излишними для дальнейшего развития общества.

Однако, многое в ходе преобразований стало осуществляться преимущественно формально и не отразилось на самой сущности государства. Например, последовавшее значительное сокращение количества государственных учреждений должно было бы сформировать содержательные предпосылки для роста эффективности регулирования экономических отношений, деятельности правительственных органов, бюджетных расходов, контроля за исполнением принятых решений и т.п. В данном контексте был разработан адресный перечень мероприятий, предусматривающий строгую регламентацию деятельности органов исполнительной власти и создание единой на всю страну сети многофункциональных центров по предоставлению государственных и муниципальных услуг, которые преимущественно должны были быть переведены в электронную форму. И хотя к настоящему времени практически завершается создание развернутого реестра государственных услуг, функционирует единый федеральный портал по оказанию электронных услуг органами государственной власти на всех уровнях, качество и эффективность этих услуг остается на весьма низком уровне.

Низкоэффективными оказались и антикризисные составляющие государственной экономической политики, поскольку в годы последнего глобального финансового кризиса показатели падения общих объемов производства стали одними из наиболее высоких в мировом хозяйстве. Положение дел существенно усугубляется опережающим ростом коррупции в государственных структурах, несмотря на значительное количество специально проводимых мероприятий. По некоторым оценкам ряда общественных и зарубежных организаций, теневой оборот в нашей стране уже начал превышать половину валового внутреннего продукта и распространился на сферу потребления населения, когда в потребительские цены непосредственно закладываются коррупционные интересы.

На таком фоне предусматриваемая в ближайшей перспективе новая волна приватизации становится не до конца логичной, поскольку основной ее эффект также может быть использован в коррумпированных структурах государственной власти. Поэтому было бы целесообразным предварить предстоящую новую приватизацию созданием новой прозрачной структуры деятельности органов исполнительной власти эффективной системы оказания государственных услуг.

В таких условиях становятся приоритетными не столько новые отдельные структуры и компоненты государственного управления, сколько изменение самого внутреннего содержания государства. Соответственно повышается актуальность исследования проблем государственного управления в контексте новых функциональных форм и участия в процессах социально-экономической трансформации. При этом, целесообразно усилить меры по развитию системы предоставления государственных услуг с соответствующим изменением общественного восприятия деятельности государства как такового.

Признание сервисной деятельности производительным трудом заняло продолжительное время. Во многом такому признанию способствовало развитие экономической теории общественного сектора ("economics of the public sector") и теории нового государственного менеджмента ("new public management"), в которых существенно повышалась функциональная роль частного и государственного предоставления ряда социально значимых услуг. В данном контексте следует отметить работы отечественных и зарубежных ученых - Э.Аткинсона, Г.Ахинова, Ю.Барра, А.Бабича, Л.Берньера, А.Блэйса, Л.Брессера-Перейра, С.Брю, Дж.Бьюкенена, М.Бэйле, Р.Гилмора, Э.Грэя, Б.Денхардта, Б.Дженкинса, Л.Джонеса, С.Диона, П.Друкера, Т.Дэйле, Е.Жильцова, Ч.Линдблома, П.Лэйгрэйда, Р.Маклеода, К.Макконелла, М.Миноже, Р.Моэ, Дж.Мэллоу, Н.Мэннинга, Д.Осборна, Б.Петерса, Д.Стиглица, В.Тамбовцева, Ф.Томпсона, Т.Христенсена, К.Эрроу, Д.Фредериксона, Л.Якобсона и мн. др. В этом направлении исследований интегрировались процессы сервисной деятельности, роста спроса на общественные блага и сопряженной модернизации государственного управления.

С позиций экономических функций государства особые заслуги принадлежат кейнсианской и посткейнсианским доктринам, в которых подчеркивались инвестиционные и сервисные приоритеты государственной экономической политики. Среди сторонников эффективного государственного регулирования экономики следует отметить дирижистское направление и концепции индикативного планирования, что разрабатывали Ж.Бенар, И.Бернар, Ш.Беттельхейм, П.Боше, Ф.Блок-Лене, К.Грюзов, Э.Жаис, Б.Казес, Р.Курби, Э.Маленво, А.Мальтер, Ж.Маршаль, П.Массе, Ж.Мачевский, Ж.Монне, Г.Мюрдаль, Ф.Перру, А.Пьетр, Ж.Сен-Жор, Л.Столерю, Э.Тейлак, Я.Тинберген, И.Ульмо, Ж.Фурастье, А.Шаландон и мн. др.

Однако, в последние десятилетия мировая хозяйственная практика столкнулась с серьезными противоречиями государственного регулирования, поскольку стратегия поддержания количественных и структурных целей экономического роста оказывалась эффективной далеко не во всех случаях. Хорошие результаты достигались там, где на национальном уровне была решена ключевая воспроизводственная задача оптимизации использования ограниченных производственных ресурсов. Когда же речь заходила о трансформирующихся экономиках, эффективность дирижистских подходов существенно снижалась.

Именно с последних позиций особый интерес представляют работы российских ученых-экономистов - Л.Абалкина, В.Бочарова, А.Булатова, П.Бунича, А.Водянова, И.Герчиковой, С.Гуриева, Л.Игониной, А.Идрисова, С.Картышева, Л.Клименко, В.Косова, В.Кушлина, В.Лившица, И.Липсица, С.Меньшикова, Д.Львова, А.Постникова, В.Фальцмана, А.Фонотова, В.Шапиро, В.Шеремета, Ю.Яковца и мн. др. В этих исследованиях проанализирован широкий круг теоретических и практических проблем повышения эффективности государственного управления, особенно в части структурных сдвигов в воспроизводстве с использованием инструментов инвестиционной политики.

При этом противоречиво складывались исследования в области соотношения проблем государственного управления и функционирования рыночных отношений. Долгое время эти институты противопоставлялись друг другу. Изменение методологических подходов к сущности производства услуг, представленное в работах А.Аганбегяна, Т.Авдеевой, Р.Гатауллина, А.Годзинского, Е.Голубкова, Л.Кликича, Г.Меньшиковой, Н.Моисеева, Г.Попова, В.Прищепенко, Б.Райзберга, Ю.Симачева, Н.Солодиловой, Т.Софиной, А.Челенкова, А.Швецова и ряда других, создало научные предпосылки более широкого и глубокого исследования государственного управления, имманентного рыночным условиям, в том числе, и в области предоставления государственных услуг.

Активизировались поиски эффективных инструментов осуществления современной административной реформы. Этим проблемам посвящены работы Ф.Алескерова, А.Беляева, К.Головщинского, Е.Добролюбовой, Т.Зайцевой, В.Игнатова, П.Игнатовского, А.Клименко, О.Кошевого, И.Кревского, Е.Кузнецовой, А.Луканина, В.Маркина, С.Матюкина, В.Мау, И.Мурзиной, С.Нарышкина, С.Неделько, А.Осташкова, В.Ретинской, М.Смирновой, Д.Цыганкова, Т.Хабриевой и др.

Предпринимаются попытки обосновать новые формы государственного управления, адаптированные как к рыночным отношениям, так и к вызовам глобализации, определяются современные тенденции и перспективы развития сферы услуг с учетом требований интеграции государственных услуг в рыночное пространство, уточняются организационно-экономические аспекты генезиса и формирования сферы услуг, государственные и муниципальные стратегии ее развития - работы С.Бадмаева, А.Бобылевой, Н.Бреславцевой, А.Дулина, Д.Еделева, Т.Елисеевой, А.Клименко, З.Клюкович, А.Кузыка, О.Мамедова, Т.Неровни, В.Овчинникова, Т.Поповой, О.Радиной, Е.Савватеева, Ю.Симачева, И.Стародубровской, Т.Тажибова, Э.Талапиной, А.Татаринова, А.Татуева, Л.Терещенко, Ю.Тихомирова, А.Турчинова, Р.Черняевой, А.Чулока, Ф.Шамхалова, А.Шидова и мн. др.

В тоже время, усиливается потребность в расширении исследований процесса формирования государственного сектора сферы услуг как современного направления трансформации государственного управления и одновременного развития предпосылок перехода к экономике знаний и сервиса. Особого внимания в современных условиях посткризисного и трансформационного развития требуют вопросы определения стратегических приоритетов развития сектора государственных услуг, что предопределило выбор темы исследования, его цели и задачи.

Цель и задачи исследования. Интегрированная цель диссертационного исследования заключалась в определении основных организационно-экономических инструментов повышения функциональной роли государственных услуг в процессе трансформации социально-экономического развития с научным обоснованием объективных структурных и видовых приоритетов воспроизводства.

Для реализации главной цели исследования в диссертационной работе последовательно ставились и решались следующие задачи:

- обобщить основные существующие трактовки содержания государства;

- выявить системные принципы интеграции содержания государства и гражданского общества;

- исследовать новые функции государства при предоставлении общественных услуг;

- определить основной тренд трансформации экономического содержания государства в современных условиях;

- изучить приоритетные тенденции функциональной роли сектора государственных услуг;

- уточнить содержательную специфику современных государственных услуг;

- проанализировать общенациональную роль государственных услуг в российской экономике;

- исследовать соотношение темпов роста расходов на государственное управление с показателями роста общих расходов бюджетной системы и роста объемов валового внутреннего продукта;

- изучить динамику сектора нерыночных услуг в современной системе социально-экономического развития;

- провести анализ взаимосвязи между показателями объема валового внутреннего продукта и объемами расходов консолидированного бюджета на общегосударственные вопросы и национальную экономику;

- определить характер связи между показателями объема валового внутреннего продукта и объемами расходов консолидированного бюджета на образование и здравоохранение;

- уточнить основные отраслевые направления повышения функциональной роли государственных услуг;

- разработать сравнительную методику определения воздействия на результаты производства реальных объемов государственных расходов на социально значимые услуги и существующих основных производственных факторов;

- определить зависимости значений показателей валового регионального продукта по субъектам федерации от значений агрегированного показателя исполнения бюджетных расходов и агрегированного показателя величины основных факторов производства;

- обобщить основные тенденции трансформации государственных услуг;

- обосновать новые принципы государственного управления;

- представить организационно-экономические инструменты повышения функциональной роли государственных услуг в национальном воспроизводстве;

- предложить систему движения малого предпринимательства по государственным структурам как приоритет государственных услуг.

В ходе исследования активно использовались законодательные и нормативные акты, программные материалы, общественные и экспертные документы по вопросам развития практики государственного управления и формирования сектора государственных услуг в ходе реформирования национальной экономики.

Эмпирическая основа диссертационного исследования, использованная для анализа при обосновании и аргументации выводов и предложений, представлена статистическими данными Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Территориальных органов Федеральной службы государственной статистики по субъектам РФ, отчетными и аналитическими материалами ряда научных и общественных организаций.

Методы исследования определялись требованиями обеспечения необходимой и достаточной достоверности представленных в работе теоретических и практических предложений.

В качестве основных научных приемов в диссертационном исследовании использовались анализ и синтез, теоретические и эмпирические обобщения, расчетно-конструктивный метод, функционально-структурный анализ, метод статистических группировок, индексный метод, корреляционно-регрессионный анализ, аналитические графические построения.

В целом, методологические основы исследования формировались в контексте требований системного подхода, содержание которого определяло причинно-следственные, прямые и обратные связи.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном анализе тенденций государственного управления развитием экономики и обосновании организационно-экономических инструментов повышения функциональной роли государственных услуг как приоритетного фактора социально-экономической трансформации в процессе перехода к обществу знаний.

Наиболее существенные результаты исследования, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны, представлены в следующих положениях:

- доказано, на основе индуктивно-дедуктивного анализа, что новым содержанием государства становится системное единство национальной совокупности персонифицированных договоров на оказание услуг общественного и индивидуального характера, интегрирующее при этом наиболее распространенные теоретические трактовки сущности государства (общественного договора, классовую, патерналистскую и др.), что позволяет определить приоритетные направления модернизации государственной политики при переходе к обществу знаний;

- обоснована, посредством теоретического анализа, трансформация содержания государства в новые формы гражданского общества (прежде всего связанных с услугами как основополагающими потребностями человека), открывающими, благодаря возможностям современных информационных технологий, перспективу персонализации и индивидуализации взаимоотношений между властью и населением, что позволяет дифференцировать приоритеты государственной политики и превратить сервисные функции государства в главный компонент социальной ориентации современной рыночной экономики;

- аргументировано положение о том, что государство в своих функциях по оказанию услуг становится непосредственным фактором производства (в отличие от того, что ранее оно только оказывало воздействие на использование факторов производства) и в данной части становится общенациональным интегральным компонентом ограниченных производственных ресурсов, усиливающим перспективы и определяющим направления экономического роста;

- выявлен, на основе теоретических обобщений, основной тренд трансформации экономического содержания государства от внерыночного использования ограниченных ресурсов для устранения "провалов" рыночного механизма в непосредственного производителя общественных услуг в рыночном пространстве, что показывает тенденцию интеграции государственных и рыночных структур в сервисной экономике как одной из существенных характеристик новой экономики;

- раскрыта тенденция опережающего роста функциональной роли новой сферы государственных услуг (как перспективной формы общественного сектора) в развитии экономики сервиса и знаний, что означает приоритет многоформатности во взаимоотношениях производителя и потребителя, в которых одновременно представлен сложный спектр общественных отношений по поводу создания и использования фондов денежных средств на муниципальном, региональном и федеральном уровнях;

- показано, что в условиях больших пространственных размеров территории, стандарты предоставления государственных услуг становятся важным фактором интеграции локализованных производств, обеспечения целостности национальной экономики в условиях трансформационных сдвигов и поддержания сбалансированности воспроизводственных структур;

- раскрыто, на основе динамического анализа, превышение базисных темпов роста расходов на государственное управление над показателями роста общих расходов бюджетной системы и роста объемов валового внутреннего продукта, что показывает экстенсивный характер расширения сферы государственных услуг в данном направлении и соответствующее снижение ее социально-экономической эффективности;

- выделена, посредством структурного анализа, стабильная динамика сегмента нерыночных услуг, что свидетельствует об увеличении воспроизводственной роли общественных услуг в современной системе социально-экономического развития и появления в последнее время новых видов деятельности, основная часть которых представлена общественным сервисным производством, в значительной мере являющихся следствием реализации государственных функций различными государственными и негосударственными некоммерческими организациями и учреждениями;

- выявлена, на основе вычисления линейного коэффициента корреляции, слабая связь между показателями объема валового внутреннего продукта и объемами расходов консолидированного бюджета на общегосударственные вопросы и на национальную экономику, что свидетельствует о низкой эффективности государственного управления в современных условиях и показывает противоречивость процесса формирования сектора государственных услуг;

- раскрыто, посредством расчета показателя линейной корреляции между сглаженными рядами, существование высокой связи между объемами валового внутреннего продукта и объемами расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на образование и здравоохранение, что позволяет сделать вывод о возможных преимуществах совмещения рыночных и государственных начал в регулировании экономического развития по конкретным видам государственных услуг;

- предложена методика, основанная на расчетах агрегированных показателей, сравнения степени воздействия на результаты производства реальных объемов государственных расходов по направлениям и основных производственных факторов, что позволяет определять приоритетные предпосылки социально-экономической трансформации;

- дана оценка, на основе использования предложенной методики, зависимостей значений показателей валового регионального продукта от значений агрегированного показателя исполнения расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов на образование, здравоохранение и социальную политику и значений агрегированного показателя величины заработной платы и остаточной стоимости основных фондов, что показывает принципиальные изменения в определении состава ограниченных производственных ресурсов в современных трансформационных условиях;

- предложено рассматривать основное содержание государственного управления как многоуровневой деятельности по предоставлению общественно значимых, персонифицированных и адресных услуг населению с учетом критериев рыночной эффективности затрат, что позволит исключить значительную часть коррупционного пространства, сформировавшегося по поводу использования бюджетных средств вне контроля гражданского общества;

- предложена система организационно-экономических инструментов повышения функциональной роли государственных услуг на основе использования универсальной электронной карты и предполагающих открытую систему движения малого предпринимательства по государственным структурам; представление государственных расходов на образование и здравоохранение в качестве национальных инвестиционных программ; переход от сметного финансирования образовательных, медицинских и социальных учреждений к персонифицированному финансированию; создание нового порядка распоряжения бюджетными средствами для адресного предоставления основных государственных услуг.