Правовые основы бюджета и бюджетного процесса европейского союза

На правах рукописи

Специальность 12.00.10 – Международное право. Европейское право

Москва, 2010

кандидат юридических наук Линников Александр Сергеевич

Защита состоится «____» _____________2010 года в ______ часов на заседании Диссертационного Совета Д 209.002.05 по юридическим наукам в Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД РФ, по адресу: 119454, г. Москва, пр. Вернадского, д.76, ауд. ____

диссертационного совета,

доктор юридических наук,

профессор Павлов Евгений Яковлевич

Российская Федерация, перейдя на рыночную экономику, также все активнее участвует в мировых глобальных процессах. В этом контексте особое значение приобретает сотрудничество России с Евросоюзом. Важность взаимоотношений России и ЕС обусловлена целым рядом причин: ЕС является крупнейшим торговым партнером нашей страны, его доля во внешнеторговом обороте РФ составляет около 50%; Россия занимает первое место по экспорту энергоносителей в государства объединенной Европы; после вступления в ЕС в 2004 и 2007 гг. стран Прибалтики, Центральной и Восточной Европы существенно увеличилась протяженность наших общих границ, что порождает необходимость сотрудничества по целому ряду направлений.

Становление механизмов наднационального финансирования ЕС, которые позволяют осуществлять бюджетное сопровождение широкого спектра мероприятий и программ на территории его государств-членов, представляет несомненный интерес для России с точки зрения опыта интеграционных мероприятий. В настоящее время наша страна входит в состав целого ряда межгосударственных объединений: Содружество Независимых Государств, Союзное государство Россия и Беларусь, Таможенный союз с участием Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан, Евразийское экономическое сообщество (далее ЕврАзЭС). Последнюю организацию специалисты часто сравнивают с ЕС. Механизмы финансирования данных интеграционных образований далеки от совершенства. Отвечая на вопросы журналистов в 2002 году, Президент РФ В.В. Путин, отметил: «…сравнения ЕврАзЭС с Европейским союзом, конечно, возможны, но они, безусловно, не будут сегодня выигрышно смотреться для нас. Евросоюз прошел очень большой путь взаимодействия и сотрудничества… мы всегда вспоминаем, какие процессы идут в Евросоюзе, сравниваем и стараемся брать лучшее… и будем стараться выстраивать нашу общую работу внутри ЕврАзЭС таким образом, чтобы не было препятствий к сотрудничеству с Евросоюзом…»¹.

Применение европейского опыта могло бы существенно ускорить процесс поступательного развития интеграционных образований с участием России. При этом интерес представляет не только правовой механизм бюджетного регулирования ЕС, существующий в настоящий момент, но и весь комплекс общественных отношений, складывавшихся в процессе его становления в динамике исторического развития, способы взаимодействия наднациональных органов власти, государств-членов, населения и преодоления разногласий между ними; организационные и правовые формы разработки необходимой правовой базы; борьба с правонарушениями, посягающими на финансовые интересы ЕС и т.д.

Необходимо учитывать, что механизм наднационального бюджетного финансирования ЕС имеет полувековой опыт развития, и использование опыта других государств позволит нашей стране пройти путь по успешному развитию интеграционных образований со своим участием гораздо быстрее, что в конечном итоге должно привести к увеличению благосостояния нашего народа.

Принимая во внимание вышеизложенное, следует еще раз подчеркнуть необходимость тщательного анализа и изучения правовых основ бюджета и бюджетного процесса Европейского Союза.

Среди отечественных работ, посвященных данной проблематике, следует указать главы учебников по европейскому праву под редакцией профессора Л.М. Энтина различных изданий. В них рассматриваются правовая природа бюджета, принципы и источники бюджетного права ЕС, стадии бюджетного процесса ЕС, структура доходной и расходной части бюджета ЕС, вопросы среднесрочного финансового планирования. В них также содержится краткая характеристика современного многолетнего финансового рамочного плана⁴ ЕС и основных направлений бюджетной реформы, основанная на программных документах Европейской комиссии (далее Комиссия). Кроме того, анализу Раздела II «Финансовые положения» части шестой Договора о функционировании ЕС посвящена часть вводного комментария профессора С.Ю. Кашкина в книге «Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями»⁵. Тем не менее, учитывая ограниченность рамками данных работ, указанный материал дает возможность получить лишь самое общее представление о современном правовом механизме бюджетного регулирования ЕС.

Более подробный анализ указанной проблематики содержится в изданиях Европейской Комиссии различных лет: «Community public finance – The European budget after the 1988 reform»⁶, «European Union Public Finance»⁷. Они содержат комплексный анализ правовых основ бюджета и бюджетного процесса ЕС, включая основные этапы их становления. Однако сведения, представленные в данных работах, во многом устарели и не отражают актуальных проблем бюджетного регулирования ЕС на его современном этапе развития. Наиболее актуализированное подобное издание появилось в конце 2008 года: «European Union Public Finance – Forth edition»⁸. Кроме того, в данных книгах, рассматривающих исключительно проблемы ЕС, отсутствует анализ возможного использования европейского опыта в других интеграционных образованиях.

Ряд работ европейских авторов посвящен отдельным вопросам бюджета и бюджетного процесса ЕС. А. Витри и Х. Вернер в статье «The budgetary procedure»⁹ рассматривают правовые основы и стадии бюджетного процесса, а также роль Европейского парламента в нем. Ж. Куше в статье «European Budget the poisonous budget rebate debate»¹⁰ исследует проблему баланса вкладов государств-членов в систему собственных средств ЕС и получаемой ими финансовой помощи в результате исполнения бюджета; а также существование бюджетного компенсационного механизма для Великобритании, призванного предотвратить чрезмерный вклад данного государства в систему собственных средств, который во многом не отвечает требованиям настоящего времени. Сходные проблемы и, кроме того, пути бюджетного реформирования рассматриваются в статье П. Николайдиса и Ф.Талсмы «Financing the European Union: Options for Reform»¹¹. Тем не менее, данные работы рассматривают лишь отдельные аспекты бюджета и бюджетного процесса ЕС.

Таким образом, в настоящее время отсутствует комплексное исследование правовых основ бюджета и бюджетного процесса Европейского Союза с учетом рассмотрения возможностей использования наиболее удачных их достижений в правовом регулировании деятельности интеграционных объединений с участием России.

Изложенное в целом и обусловило цель и задачи настоящего исследования.

• 
  рассмотреть понятие, принципы и особенности построения бюджета Европейского Союза, определить сходство и различие с национальными бюджетами европейских государств;
  
• 
  изучить правовые источники бюджетного регулирования ЕС;
  
• 
  проследить динамику развития правового регулирования бюджета Европейского Союза в период с 1953 по 2006 гг. с выявлением успешных и ошибочных бюджетных интеграционных механизмов в совокупности с историческим развитием ЕС и его роли на мировой арене;
  
• 
  рассмотреть основные положения доходной части бюджета ЕС на его современном этапе, выявить сильные и слабые места системы собственных средств ЕС;
  
• 
  изучить принципы и классификацию расходов средств из бюджета ЕС, выявить приоритетные области наднационального финансирования на современной стадии развития Европейского Союза;
  
• 
  проанализировать правовые аспекты разработки и принятия бюджета Европейского Союза, способы взаимодействия институтов ЕС и иных структур, задействованных в нем;
  
• 
  рассмотреть общие положения и особенности исполнения бюджета Европейского Союза, порядок распределения обязанностей и ответственности в данной области между институтами ЕС и государствами-плательщиками и получателями бюджетных средств;
  
• 
  исследовать правовые основы системы финансового контроля и аудита ЕС, проблемы борьбы с правонарушениями, посягающими на финансовые интересы Европейского Союза;
  
• 
  на этой основе отобрать наиболее удачные решения для их последующего использования в финансировании деятельности интеграционных образований с участием России.
  

1. 
   В бюджетной сфере уникальной разработкой ЕС является система собственных средств, составляющая основу доходной части его бюджета, которая выгодно отличает механизм его финансирования от других интеграционных образований. Она придает последнему бо́льшую эффективность и олицетворяет финансовую автономию ЕС.
   
2. 
   Особый наднациональный характер бюджета ЕС, отражающий приоритеты развития всего интеграционного образования в целом, позволяет его руководству воздействовать на экономическое развитие всех государств-членов с целью повышения уровня жизни граждан Евросоюза. Кроме того, бюджет служит финансовым инструментом развития сотрудничества с третьими странами с целью повышения роли ЕС на международной арене.
   
3. 
   Лиссабонский договор, устранив деление расходов бюджета ЕС на обязательные и необязательные, наделил Совет ЕС и Европейский парламент практически равной компетенцией при принятии бюджета ЕС. На практике существенно увеличился объем полномочий Европейского парламента – наднационального института, формируемого непосредственно гражданами ЕС путем прямых всеобщих выборов, что свидетельствует о дальнейшем углублении европейской интеграции в сфере бюджетного процесса. За Советом ЕС сохранилась роль связующего звена между ЕС и его государствами-членами.
   
4. 
   Механизм бюджетного регулирования ЕС, позволяющий осуществлять финансирование различных сфер деятельности Евросоюза, представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов и процессов. Любые нарушения, будь то несоблюдение бюджетных принципов, отход от требований среднесрочного финансового планирования, конфликты между институтами бюджетной власти, ненадлежащее исполнение обязательств по пополнению доходной части наднационального бюджета или злоупотребления финансовой помощью ЕС, в результате приводят к серьезным экономическим проблемам для всего интеграционного образования, его отдельных государств-членов и, в конечном итоге, для граждан ЕС. В целях предотвращения различных проблем в бюджетной сфере большая роль отводится межинституциональному сотрудничеству и тщательно проработанной, многоэтапной, разноуровневой, прозрачной системе бюджетного контроля в защите финансовых интересов ЕС.
   
5. 
   Надлежащее исполнение бюджета ЕС, достижение поставленных в нем целей, содействует обеспечению экономической и валютной стабильности в рамках Еврозоны и таким образом способствует укреплению единой европейской коллективной валюты евро.
   
6. 
   Такие достижения европейской интеграции, как система собственных средств, применение среднесрочного финансового планирования, развитая система бюджетного контроля и противодействия правонарушениям в бюджетной сфере, а также прозрачность бюджета ЕС, могут быть успешно использованы в качестве модели для применения в интеграционных образованиях с участием России, особенно в рамках ЕврАзЭС, как наиболее схожего из них с ЕС по своим целям и задачам.
   

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры европейского права и сравнительного правоведения ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» и кафедры европейского права международно-правового факультета МГИМО (У) МИД РФ, отражены в опубликованных автором работах, докладывались на Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Правовая система и вызовы современности», г. Уфа, декабрь 2004 г.; Всероссийской юридической конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Мировая глобализация и Россия. Правовой аспект», г. Саратов, ноябрь 2005г.; Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Современные проблемы международного права и пути их решения», г. Самара, апрель 2006 г.; Всероссийской юридической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых: «Международное право и сотрудничество государств в формате «Большой Восьмерки»», г. Саратов, ноябрь 2006 г.; Международной научно-практической конференции «Транспортное право в условиях реформирования транспортной отрасли Российской Федерации», г. Саратов, май 2007 г., IV Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Правовая система и вызовы современности», г. Уфа, декабрь 2007 г., V Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Правовая система и вызовы современности», г. Уфа, декабрь 2008 г., Всероссийской научно-практической конференции, проводимой в рамках Вторых Саратовских правовых чтений, г. Саратов, май 2009 г., Международной научно-практической конференции «Финансово-правовые и экономические проблемы в условиях мирового кризиса», г. Саратов, май 2009 г. и др.; применялись в ходе разработки и чтения автором лекций по европейскому праву и международному праву для студентов ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, трех глав, подразделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, устанавливается степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи исследования, его объект и предмет, методологическая основа и теоретическая база, раскрывается научная новизна работы и положения, выносимые автором на защиту, а также ее теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава «Понятие, принципы и особенности исторического развития бюджета Европейского Союза» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Понятие, принципы и особенности построения бюджета Европейского Союза» анализируется понятие бюджета с материальной, процессуальной, экономической, и правовой точек зрения.

Автор выявляет особенности наднационального бюджета ЕС, отличающие его от национальных бюджетов. Первая из них связана с отсутствием у наднациональных органов власти полномочий по взиманию налогов и разработкой особого механизма пополнения бюджета ЕС. Вторая – характеризуется недопустимостью возникновения бюджетного дефицита и обусловлена невозможностью институтов, органов и учреждений ЕС осуществлять государственные займы.

Несмотря на присутствующие различия, автор отмечает ряд сходных черт, применяемых в механизме бюджетного регулирования на национальном и наднациональном уровне, выявляя целый ряд заимствований Европейским Союзом наиболее удачных достижений стран Европы в сфере бюджетного регулирования. Это создание специализированных фондов для перераспределения финансовых средств между богатыми и бедными регионами ЕС; использование как министерской, так и функциональной моделей размещения расходов в бюджете ЕС; применение при формировании бюджета модели «сверху вниз», основанной на среднесрочном финансовом планировании.

Рассматривая принципы бюджета ЕС, автор указывает, что они едины для бюджетов большинства стран, однако некоторые из них имеют свои особенности, отражающие специфику наднациональной сущности ЕС, отличающуюся от государственной. В частности, трактовка принципа сбалансированности (соответствия доходов и расходов) и пути преодоления бюджетного дисбаланса в случае его возникновения на национальном и наднациональном уровнях принципиально отличаются.

На национальном уровне при превышении расходов над доходами в процессе исполнения бюджета (бюджетного дефицита), государствам позволено осуществлять заимствования. Европейскому Союзу, его институтам, органам и учреждениям делать это запрещено¹⁴. Такое трактование принципа сбалансированности на наднациональном уровне автору представляется логичным, поскольку наднациональная финансовая система не обладает собственностью, которая может служить обеспечением заимствования.

На наднациональном уровне при угрозе возникновения дефицита существует возможность перевода средств из одного раздела бюджета в другой в пределах определенной суммы и в процентном соотношении с общим объемом финансирования данной статьи. Инструментом таких переводов является так называемый «негативный резерв», прописываемый в бюджете ЕС отдельным разделом.

Необходимым для интеграционных образований, по мнению автора, является применение в сфере бюджетного регулирования принципа гласности, успешно используемого в ЕС для придания прозрачности системы его финансирования. Он способствует повышению общественного доверия к деятельности интеграционного объединения и может быть внедрен в бюджетное регулирование ЕврАзЭС.

Во втором параграфе «Правовые источники бюджетного регулирования Европейского Союза» данные акты классифицируются и характеризуются в соответствии с их правовой природой.

Роль наднациональных институтов ЕС: Комиссии, Европейского парламента и Европейской счетной палаты, представители которых независимы от государств-членов, возрастает на стадии разработки проектов источников бюджетного регулирования, принятия правоприменительных актов в данной сфере (Комиссия), утверждения бюджета на очередной финансовый год (Европейский парламент), его исполнения и бюджетного контроля (все три указанных института).

Лиссабонский договор отменил деление бюджетных расходов на обязательные и необязательные, а также разделил полномочия по принятию финансового регламента между Советом ЕС и Европейским парламентом, расширив полномочия последнего в бюджетном процессе и повысив роль наднациональных начал в данном механизме правового регулирования, практически уравняв их с межгосударственными.

Автор отмечает роль Суда ЕС, который, традиционно являясь двигателем европейского права, неоднократно выносил решения по вопросам бюджетного регулирования, разрешая конфликты между институтами и государствами-членами.

В третьем параграфе «Развитие правового регулирования бюджета Европейского Союза в период с 1953 по 2006 гг.» автор делает исторический анализ основных тенденций развития бюджетного регулирования Сообществ и ЕС с момента их возникновения до современного этапа, не затрагивая последний.

Модель бюджетного регулирования, которая начала создаваться в пятидесятых годах двадцатого века, позволила Европейским сообществам, а затем и Европейскому Союзу осуществлять стабильное финансирование своей деятельности. Автор отмечает, что в первоначальный период не удалось избежать недостатков, которые в дальнейшем создавали определенные проблемы. Так, например, отсутствие в учредительных договорах четкого разграничения категорий обязательных и необязательных расходов привело в 80х годах к конфликтам между участниками бюджетного процесса из-за попыток распространить компетенцию каждого из них на большее количество средств. Несколько раз конфликты между институтами приходилось разрешать Суду Европейских сообществ. Однако Сообщества вовремя находили удачные решения возникавших проблем. В частности, путем введения среднесрочных финансовых перспектив, отражающих приоритеты финансирования, а также трехсторонних согласительных процедур на начальной стадии бюджетного процесса¹⁵.

Первоначально Сообщества существовали за счет взносов государств-членов¹⁶ (исключение составляло ЕОУС, обладавшее возможностью налогообложения производства угля и стали¹⁷). По мнению автора, это ставило их деятельность в прямую зависимость от решений национальных правительств, лишало самостоятельности как отдельных наднациональных образований, а, главное, тормозило реализацию политик Сообществ.

В 1970 году был сделан значительный шаг в сторону финансовой независимости Сообществ. Решением Совета ЕС в целях финансирования их общего бюджета была введена система собственных средств. В соответствие с тенденциями мировой экономики неоднократно корректировались механизмы сбора собственных средств.

Расходная часть бюджета отражала изменяющиеся со временем приоритеты развития Сообществ, а позднее и ЕС, затрагивая все большее количество областей общественной жизни, для чего создавались специальные структурные фонды и запускались различные наднациональные программы финансирования. Показательным является применение различных инструментов оказания помощи для желающих вступить в Европейский Союз. В дальнейшем это значительно упростило экономическое и социальное сплочение новых и старых участников интеграционного образования.

Основываясь на приведенных фактах, автор еще раз подчеркивает важность изучения успешного опыта полувековой интеграции в Европе для дальнейшего использования лучших его достижений в интеграционных образованиях с участием России, в частности, в рамках ЕврАзЭС, как наиболее схожего из них с ЕС по своим целям и задачам.

Система собственных средств занимает центральное место в способе финансирования общего бюджета ЕС, на ее долю приходится около 99% от общего количества доходов¹⁸.

Исследовав действующую систему собственных средств по шести позициям – понятность и простота, финансовая автономность, эффективное распределение средств, достаточность, стоимость, стабильность и равенство вкладов – можно сделать ряд следующих выводов.

При существующей системе у граждан ЕС отсутствует четкое понимание, сколько они платят в бюджет ЕС, поскольку 88,45% доходов бюджета перечисляются на наднациональный уровень казначействами государств-членов. Только 11,55% выплачиваются непосредственно экономическими контрагентами в процессе сбора «традиционных собственных средств». Складывается ситуация, когда подавляющая доля доходов ЕС фактически представляет собой взносы его членов, что ставит под сомнение его финансовую автономность. Отсутствие самодостаточной материальной базы может привести к зависимости от отдельных государств-членов. Последние могут использовать это, чтобы лоббировать исключительно свои финансовые интересы. Для объединения 27 государств это неприемлемо. В настоящее время для наиболее экономически развитых европейских государств существует финансовый дисбаланс вкладов в бюджет ЕС и платежей из него в их пользу¹⁹.

Однако существование на наднациональном уровне четко проработанного механизма получения средств в общеевропейский бюджет, контроль над его исполнением со стороны Комиссии, подотчетность ей государств-членов и возможности Суда ЕС налагать санкции за невыполнение или несвоевременное выполнение финансовых обязательств перед ЕС несколько уравнивает положение последнего.

Несмотря на ряд отрицательных моментов, в целом, система собственных средств стабильно обеспечивает ЕС необходимыми ему доходами. Наднациональное закрепление предельного размера доходной части бюджета и планирование расходов в среднесрочном периоде предотвращает чрезмерное увеличение вложений со стороны стран ЕС. Благодаря тому, что наибольший вклад вносится с помощью отчислений, основанных на персональном ВНД государств-членов, обеспечивается пропорциональное распределение финансового бремени между ними в зависимости от благосостояния последних. Единственным отклонением от этой системы являются компенсационные выплаты исключительного характера в пользу Великобритании. Дополнительный характер источника дохода, основанного на отчислениях от ВНД, и его специфика позволяет избежать бюджетного дефицита.

По мнению автора, ряд механизмов, используемых в системе собственных средств ЕС, могут быть использованы в ЕврАзЭС с учетом интеграционных достижений данной организации. Это сделает механизм ее финансирования более эффективным.

Во втором параграфе «Принципы и классификация расходов средств из бюджета Европейского Союза» автор исследует финансирование различных направлений деятельности ЕС, основанных на современных приоритетах развития данного интеграционного образования, отраженных в его среднесрочном финансовом рамочном плане.

Расходование наднациональных финансовых средств имеет свою специфику и принципы. Общий объем доступных ЕС средств ограничен. На период 2007 – 2013 гг. его предельный размер составляет 1,24% от совокупного ВНД ЕС. Наднациональный бюджет не допускает дефицита и поэтому доходы и расходы должны быть сбалансированы (принцип сбалансированности). Учитывая это, необходимо распределять средства наиболее эффективным образом и контролировать их расходование, оценивая результаты. Наднациональные средства следует направлять, во-первых, в те области, которые испытывают недостаток национального финансирования; во-вторых, для решения проблем, требующих вклада всего ЕС (принципы субсидиарности, оценки эффективности размещения средств и финансового контроля). При этом важно постоянно отслеживать ход исполнения отдельных программ, внося, если это необходимо, изменения в планы их финансирования на каждом этапе в рамках общей утвержденной суммы. Для этого Комиссия создает специальные комитеты слежения (принцип слежения за ходом реализации программ). Все это требует тесного сотрудничества в бюджетной сфере между институтами ЕС, национальными правительствами и иными заинтересованными структурами (принцип партнерства). Одним из главных принципов распределения средств бюджета ЕС является пропорциональность вкладов наднационального объединения и отдельных государств. Первые должны лишь дополнять последние, но не заменять их полностью (принцип взаимодополняемости).

За свою полувековую историю Европейские сообщества, а затем и Европейский Союз не раз сталкивались с проблемой расстановки приоритетов и выделения наиболее важных направлений при распределении бюджетных средств. Решением данной проблемы стало введение среднесрочного финансового планирования, осуществляемого по соглашению между Комиссией, Советом ЕС и Европейским парламентом (принцип планируемости). В настоящее время действует Межинституциональное соглашение от 17 мая 2006 года²⁰. Его неотъемлемой частью является финансовый рамочный план на 2007 – 2013 гг. В нем выделены шесть основных приоритетных направлений для наднационального финансирования в рамках существующих общих политик ЕС. В рамках каждого направления заложены предельные размеры его финансирования на вышеуказанный период и предельное значение отклонения от них. Помимо этого в вышеуказанном соглашении закреплена классификация расходов на обязательные и необязательные. Это устраняет одну из основных причин конфликта между Советом ЕС и Европейским парламентом, вызванного различиями компетенций данных институтов в зависимости от вида бюджетных расходов, существовавшими до вступления в силу Лиссабонского договора.

Помимо решения ряда проблем в межинституциональных отношениях вышеуказанное Соглашение, во-первых, помогает государствам спланировать свои собственные бюджеты, основываясь на общеевропейских потребностях, а во-вторых, информирует граждан ЕС о возможностях и программах, которые будут им доступны благодаря функционированию наднационального объединения. Последнее особенно важно для европейской интеграции, так как повышает авторитет ЕС в глазах его населения.

Учитывая успешный европейский опыт и принимая во внимание, что среднесрочное финансовое планирование в ЕврАзЭС отсутствует, автору видится целесообразным создание финансового рамочного плана данной организации, содержащего классификацию основных направления ее деятельности, а также размеры их финансирования. Это будет способствовать повышению эффективности функционирования ЕврАзЭС.

Третья глава «Правовое регулирование бюджетного процесса Европейского Союза» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Правовые аспекты разработки и принятия бюджета Европейского Союза» автор исследует стадии бюджетного процесса до момента его утверждения, а также роль его участников на различных этапах.

Автор отмечает, что бюджетный процесс ЕС на современном этапе отражает баланс между властными полномочиями Совета ЕС и Европейского парламента. Наличие среднесрочного финансового планирования, применение в бюджетном процессе так называемого «прагматического» плана смены различных этапов бюджетного процесса и соблюдение бюджетной дисциплины помогает разрешать разногласия между институтами бюджетной власти и позволяет разросшемуся Европейскому Союзу продолжать преимущественно своевременно принимать свой ежегодный бюджет.

Главным институтом, несущим ответственность за надлежащее исполнение бюджета, согласно Договору о функционировании ЕС является Европейская комиссия. Ежегодно она предоставляет Совету и Европейскому парламенту отчет об исполнении бюджета. Исполнение бюджета ЕС было бы невозможно без тесного сотрудничества с государствами-членами, которые являются получателями примерно 80% всех средств. Лиссабонский договор подчеркивает роль государств-членов в процессе исполнения наднационального бюджета, закрепляя, что «Комиссия исполняет бюджет в сотрудничестве с государствами-членами»²¹.

Автор отмечает, что немаловажную роль при исполнении наднационального бюджета играют комитеты, в состав которых входят представители государств-членов под председательством представителя Комиссии. Они призваны осуществлять контроль со стороны стран ЕС за реализацией Комиссией исполнительных полномочий (в том числе в отношении бюджета ЕС)²².

Для обеспечения большей эффективности бюджет ЕС исполняется Комиссией следующими способами: на централизованной основе; посредством совместного или децентрализованного управления средствами; с помощью совместного с международными организациями управления средствами²³.

На практике государства-члены через свои национальные и региональные органы управляют более 76% бюджетных средств (сюда относятся средства фондов ЕС); доля централизованного управления Комиссии составляет примерно 22% (расходы на исследование, образование, молодежь); 2% бюджетных средств получают в свое ведение третьи страны и международные организации, например, Организация Объединенных Наций и Международный Комитет Красного Креста²⁴.

В каждом институте существует внутренний аудитор, не являющийся распорядителем средств или бухгалтером, который впоследствии проверяет правильность осуществленных бюджетных исполнительных систем и процедур, выполняя независимую финансовую проверку²⁵.

Поскольку ЕС не имеет своих собственных таможенных или налоговых органов и не обладает компетенцией сбора налогов или таможенных платежей на территории государств-членов, сбор собственных средств осуществляется последними с использованием их собственных компетентных органов на основе национального законодательства, которое, однако, должно соответствовать требованиям норм, принятым ЕС на наднациональном уровне. Комиссия должна осуществлять регулярные проверки данного соответствия и в случае необходимости может вступать со странами в переговоры и предлагать поправки в соответствующие правовые акты. Государства-члены обязаны передать собранные средства в распоряжение Комиссии²⁶.

Государства-члены по собственной инициативе и по запросу Комиссии проводят проверки надлежащего порядка сбора собственных средств. Кроме того, Комиссия проводит их сама. И, наконец, на наднациональном уровне функционирует Совещательный комитет по собственным средствам, в состав которого входят не более 5 представителей от каждого государства-члена ЕС под председательством представителя Комиссии. Данный орган также обладает контрольными и инспекционными функциями и правомочен рассматривать любые ситуации, возникающие в процессе сбора собственных средств²⁷.

По мнению автора, данные механизмы проведения проверок, включая практику функционирования Совещательного комитета по собственным средствам, могут быть использованы в ЕврАзЭС, с учетом предложения о применении для финансирования его деятельности системы собственных средств и специфики организации.

В третьем параграфе «Правовые основы системы финансового контроля и аудита» автор изучает механизмы регулирования проверок бюджетной деятельности ЕС, осуществляемые Европейской счетной палатой, политический контроль над исполнением бюджета, осуществляемый Европейским Парламентом, а также исследует европейский опыт борьбы с нарушениями, посягающими на финансовые интересы ЕС.

Главным институтом ЕС, осуществляющим ревизионную проверку отчетности об исполнении общего бюджета, является Европейская счетная палата. В ее состав входят по одному представителю от каждого государства члена, которые полностью независимы при исполнении своих обязанностей и действуют в интересах всего ЕС в целом²⁸.

Автор отмечает, что в своей ревизионной деятельности Европейская счетная палата тесно сотрудничает с другими институтами, органами и учреждениями ЕС, государствами-членами (в особенности с национальными ревизионными органами), а также с третьими странами, организациями, лицами, являвшимися получателями или плательщиками средств в бюджет ЕС. Все данные субъекты обязаны предоставить Европейской счетной палате всю необходимую информацию о финансовых операциях, затрагивающих бюджет ЕС, включая бухгалтерскую отчетность, отчеты о выполнении грантов, контрактов и иные сопутствующие документы.

После окончания ревизии Европейская счётная палата представляет Совету ЕС и Европейскому парламенту декларацию, подтверждающую правильное ведение счетов, а также законность и правильность проверяемых финансовых операций, которая публикуется в Официальном вестнике Европейского Союза. Эта декларация может быть дополнена специальной оценкой по каждой из важнейших областей деятельности ЕС²⁹.

Акт утверждения отчета об исполнении бюджета ЕС, осуществляемый Европейским парламентом выражает общественный контроль, осуществляемый гражданами ЕС, над надлежащим использованием наднациональных денежных средств, так как он производится депутатами, избранными посредством прямых выборов. Отказ в утверждении отчета об исполнении бюджета может иметь серьезные политические последствия.

Для укрепления бюджетной дисциплины ЕврАзЭС, учитывая удачный европейский опыт, автор предлагает создание независимого от стран, входящих в ЕврАзЭС, органа внешнего финансового контроля по аналогии с Европейской счетной палатой.

Кроме того, автором предлагается создать в ЕврАзЭС наднациональный орган координации борьбы с правонарушениями, посягающими на его финансовые интересы. Моделью для его создания может служить Европейское бюро по борьбе с мошенничеством.

В заключении приводятся основные выводы, сделанные в работе, а также с учетом успешного опыта ЕС делаются предложения по усовершенствованию бюджетного механизма ЕврАзЭС.

Основные положения диссертации раскрыты в следующих публикациях автора.

1. 
   Пазына Е. О. Принципы и классификация расходов средств из бюджета Европейского Союза / Е. О. Пазына: статья // Вестник Саратовской государственной академии права: научный журнал. – 2007. – № 5 (57). – С. 192 – 194. – 0,23 п.л.
   
2. 
   Пазына Е. О. Развитие правового регулирования бюджета Европейского Союза в период с 1953 по 1975 гг. / Е. О. Пазына: статья // Вестник Саратовской государственной академии права: научный журнал. –2008. – № 6(64). – С. 126 – 128. – 0,3 п.л.
   

3. 
   Пазына Е. О. Региональная политика Европейского Союза – основа экономической и социальной интеграции Европы / Е. О. Пазына: статья // Человек и право на рубеже веков: альманах Института прокуратуры РФ Саратовской государственной академии права. – 2006. – № 1(7). – С. 36 – 39. – 0,36 п.л.
   
4. 
   Пазына Е. О. Правовые основы защиты финансовых интересов Европейского Союза – борьба с мошенничеством / Е. О. Пазына: статья в сборнике научных трудов «Актуальные проблемы современной юридической науки и практики». Выпуск 2. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2007. –– С. 175 – 179. – 0,29 п.л.
   
5. 
   Пазына Е. О. Правовые основы финансирования пространства свободы, безопасности и правосудия в Европейском Союзе / Е. О. Пазына: статья в сборнике трудов по материалам IV Международной научной конференции «Правовая система и вызовы современности»: в 2-х частях. – Часть 1. – Уфа: РИЦ БашГУ, 2007. – С. 115 – 119. – 0,2 п.л.
   
6. 
   Пазына Е. О. Правовые основы финансирования транспортной инфраструктуры Европейского Союза / Е. О. Пазына: статья в сборнике научных статей по материалам Первой международной научно-практической конференции «Транспортное право в условиях реформирования транспортной отрасли Российской Федерации». – Выпуск 13. – М.: Юридический институт МИИТа, 2007. – С. 416 – 423. – 0,51 п.л.
   
7. 
   Пазына Е. О. Правовые источники бюджетного регулирования в Европейском Союзе / Е. О. Пазына: статья в сборнике научных работ «Цивилизационный кризис и национальная безопасность России»: в 2-х частях. – Часть 2. – Саратов: Издательский центр «Наука», 2007. – С. 194 – 199. – 0,47 п.л.
   
8. 
   Пазына Е. О. Правовые основы системы собственных средств Европейского Союза и пути ее реформирования / Е. О. Пазына: статья // Альманах современной науки и образования. – 2007. – № 7(7). – С. 135 – 137. – 0,32 п.л.
   
9. 
   Пазына Е. О. Политический контроль над исполнением бюджета, осуществляемый Европейским парламентом / Е. О. Пазына: статья в сборнике по материалам V Международной научной конференции «Правовая система и вызовы современности». – Уфа: РИЦ БашГУ, 2008. – С. 60 – 64. – 0,2 п.л.
   
10. 
    Пазына Е. О. Перспективы применения опыта наднационального финансирования Европейского Союза в интеграционных образованиях с участием России (на примере Евразийского экономического сообщества) / Е. О. Пазына: статья в сборнике научных статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции, проводимой в рамках Вторых Саратовских правовых чтений «Современная юридическая наука и правоприменение». – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009. – С. 177 – 181. – 0,34 п.л.
    
11. 
    Пазына Е.О. Правовые основы бюджетного регулирования Европейского Союза в условиях мирового экономического кризиса / Е. О. Пазына: статья в сборнике научных трудов по материалам международной научно-практической конференции «Финансово-правовые и экономические проблемы в условиях мирового кризиса». – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009. – С. 174 – 179. – 0,37 п.л.