Движение от Декларации к Кодексу поведения сторон в Южно-Китайском море: проблемы и перспективы

3.3. Движение от Декларации к Кодексу поведения сторон в Южно-Китайском море: проблемы и перспективы

Столкновение интересов привело осознанию необходимости заключения многостороннего соглашения, которые бы учитывало интересы сторон и позволяло совместно решать возникающие противоречия. Так в 1990-е годы появилась идея создания Кодекса поведения сторон в Южно-Китайском море (документально это было впервые закреплено в 1992 году в Декларации АСЕАН по Южно-Китайскому морю). Тем не менее, довольно долгое время не было озвучено какого-либо четкого представления о том, каким должен быть Кодекс содержательно. Первые шаги в этом направлении были предприняты лишь на 29 заседании министров иностранных дел АСЕАН в 1996 году, и лишь в конце 1990х годов началась практическая работа по выработке конкретных положений Кодекса. Согласование проекта документа с Китаем пришлось уже на начало 2000х годов.

Главной задачей Декларации являлось окончательное закрепление принципов и механизмов, приемлемых в решении конфликта в ЮКМ. Однако в ходе обсуждения выявились противоречия, из-за которых документ не мог быть подписан. В частности, во время обсуждения проекта Декларации Филиппины отстаивали возможность вовлечения в конфликт посредника (в рамках этой концепции Филиппины заключили в 1998 году соглашение Visiting Forces Agreement с США⁹², предусматривающее возможность визита вооруженных сил стран). Китай же придерживался диаметрально противоположной позиции, считая, что все конфликты должны обсуждаться только представителями заинтересованных сторон. Особо стоит отметить и то, что противоречия существуют не только между АСЕАН и КНР как самостоятельными акторами, в процессе согласования документа стало очевидным столкновение интересов внутри АСЕАН, в частности, в позициях Вьетнама, Малайзии и Филиппин. Препятствовало заключению соглашения и то, АСЕАН в целом занимали все более жесткую позицию в переговорном процессе, в то время как Китай использовал более гибкий подход.

Все эти факторы в совокупности привели к тому, что подписание Кодекса оказалось невозможным. Основной причиной неудачи исследователи считают несогласованность позиций КНР и АСЕАН, которая исходит в том числе из противоречий в приоритетах стран-членов АСЕАН и отказа отдельных государств от выработки общей позиции организации в пользу отстаивания национальных интересов⁹³.

Поскольку выработать взаимоприемлемый вариант Кодекса не удалось, вместо него в 2002 году была подписана Декларация о поведении сторон в Южно-Китайском море. Подписание Декларации рассматривалось как временная мера, как шаг на пути к подписанию Кодекса. Особенность этого документа в том, что многие его положения фактически отражают китайские интересы. Так, все вопросы, согласно Декларации, должны решаться между независимыми государствами, что на практике приводило к тому, что Тайвань была исключена из процесса обсуждения конфликта. Кроме того, согласование позиций производится только между государствами, вовлеченными конфликт, что автоматически исключает возможность участия третьих сторон в урегулировании споров и главным образом было направлено против вмешательства США. При этом, безусловно, в процессе обсуждения Декларации Страны АСЕАН пошли на это сознательно, поскольку на момент заключения договора решался вопрос о реализации проекта зоны свободной торговли, а потому необходимо было создать благоприятный климат в отношениях с КНР.

По большому счету после подписания Декларации конфликт в Южно-Китайском море не был решен, но тем не менее на протяжении нескольких лет не получал дальнейшего развития. В тех условиях это уже выглядело значительным достижением, поскольку даже видимость спокойной обстановки и дружественных отношений позволила обеспечить условия для развития многостороннего сотрудничества в различных сферах. Однако оценивая документ в целом, большинство исследователей сходится во мнении, что «достичь цели создания мирной, дружественной и гармоничной среды в Южно-Китайском море не удалось»⁹⁴.

Как уже упоминалось ранее, немаловажным фактором, спровоцировавшим эскалацию напряженности, было то, что США оказались формально исключенными из процесса принятия решений о спорах в ЮКМ. Такое положение дел сохранялось до 2009 года, когда произошел инцидент с судном «The Impeccable». Еще более ярко выраженные изменения произошли летом 2010 года, когда Хилари Клинтон заявила на региональном саммите АСЕАН во Вьетнаме о необходимости вовлечения международного сообщества в решение регионального конфликта в ЮКМ и о готовности Соединенных Штатов выступить в качестве посредника при урегулировании споров в ЮКМ, а также подчеркнула важность принятия Кодекса поведения сторон в ЮКМ. Ответная реакция КНР на подобные заявления была довольно предсказуемой: Китай счел их противоречащими принятом в 2002 году Декларации, поэтому продолжает настаивать на невмешательстве других сторон в конфликт, в особенности, США, а потому продвижение Соединенными Штатами описанных выше идей негативно воспринимается в Пекине, однако несмотря на это уже на следующей саммите в Индонезии США продолжили ту же самую линию⁹⁵. Страны АСЕАН же, напротив, расценили действия США как попытку изменить условия Декларации 2002 года.

Рассматривая данный вопрос, нельзя забывать и о том, что в последние несколько лет участились случаи нарушения положений Декларации, что во многом происходило из-за несовершенства нормативно-правового регулирования по вопросам взаимодействия в Южно-Китайском море, поскольку вопрос о создании четких правил формата сотрудничества долго не решался. Таким образом, возникла необходимость в создании документа, который бы регламентировал необходимые процедуры и представлял принципы построения сотрудничества в регионе, тем самым повышая взаимное доверие сторон. Попытка решить эту проблему была предпринята на саммите в Индонезии в июле 2011 года, в ходе которого были приняты руководящие принципы по внедрению в практику положений Декларации 2002 года⁹⁶. Эти принципы отражают важные процессуальные правила принятия решений по Южно-Китайскому морю, которые необходимы для успешного развития сотрудничества в регионе. После подписания документа посол КНР в АСЕАН Тон Сяолин в своем интервью заявил, что с этого момента КНР и АСЕАН могут создавать рабочие группы по различным направлениям деятельности в Южно-Китайском море, начав со сфер сотрудничества «with low sensitivity», то есть с тех, где конфликт интересов наименьший (например, проведение совместных научно-исследовательских работ на море, обеспечение безопасности на море и борьба с международной преступностью)⁹⁷. При этом стороны подчеркнули, что конфликт должен решаться мирными средствами и использование крайних мер не является допустимым.

Оценивая данный шаг в целом, можно сказать, что принятие принципов, безусловно, открывает новые возможности для сотрудничества в Южно-Китайском море и придает новый импульс отношениям между АСЕАН и КНР, однако не решает основную проблему, а именно проблему территориальных споров. В связи с этим можно заключить, что это лишь временная мера, которая даст позитивный результат в краткосрочном периоде, но не будет вести к устранению противоречий в долгосрочной перспективе. Однако эта задача перед документом, если разобраться, по сути, не стоит: главная цель принципов – обеспечить благоприятные условия для обсуждения положений будущего Кодекса поведения сторон в Южно-Китайском море, что и было сделано.

Работа над выработкой положений Кодекса на современном этапе заслуживает особого внимания, прежде всего, по причине того, что это попытка мирного урегулирования противоречий на основе международного права путем создания основного документа, который бы регламентировал порядок взаимодействия стран в регионе. Однако сложно предсказать, насколько успешной будет эта попытка, учитывая все обстоятельства. Главная опасность состоит в том, что Кодекс не будет принят сторонами, то «идея найти правовое решение накопившихся противоречий может быть дискредитирована на много лет вперед»⁹⁸. Е.А. Канаев выделяет несколько условий, которые будут оказывать негативное влияние на эффективность создание Кодекса⁹⁹: 1) неготовность АСЕАН выступать с единых позиций 2) жесткость позиции Китая 3) присутствие США в регионе.

Ввиду принципиальной важности данных положений, хотелось бы рассмотреть их более подробно. Говоря о внутреннем единстве АСЕАН, стоит помнить о том, что не все члены организации непосредственно вовлечены в конфликт в Южно-Китайском море, поэтому степень заинтересованности в его решении различается. Кроме того, прямая вовлеченность в территориальные споры зачастую заставляет страны ставить национальные интересы выше общих интересов АСЕАН как единого актора международных отношений. Ярким примером сложностей в формировании общей позиции АСЕАН является то, что по итогам ежегодной встречи министров иностранных дел стран АСЕАН впервые за 45 лет так и не было сделано совместного заявления¹⁰⁰. Здесь же можно отметить и наблюдаемые различия между формальным и фактическим лидерством внутри АСЕАН (несмотря на то, что Камбоджа исполняла функции Председателя, на ход саммита во многом влияла Индонезия, которая де-факто является лидером внутри организации; кроме того, принимая во внимание то, что председателем в 2013 году является Бруней, а в 2014 году им станет Мьянма, проблема Южно-Китайского моря вряд ли будет первостепенной в повестке дня)¹⁰¹. Еще одним обстоятельством, оказывающим существенное влияние на единство АСЕАН, является распределение и эксплуатация природных ресурсов в ЮКМ. Так, одна из главных нефтяных компаний КНР начала разрабатывать нефтяные месторождения на территории, которая оспаривается между СВР и КНР, при этом некоторые страны АСЕАН проявили интерес к участию в совместных проектах с Китаем¹⁰².

Кроме того, все более жесткая позиция КНР по территориальным и иным вопросам Южно-Китайского моря, проявляющая в том числе, в виде экономического и политического давления на вовлеченные в спор государства, создает неблагоприятную среду для согласования мнений участников конфликта, а значит, и для их последующего письменного закрепления в Кодексе.

Что касается политики США, то очевидно, что она будет оказывать определенное влияние на взаимоотношения КНР и стран Ассоциации, «подталкивая АСЕАН и Китай к выработке положений Кодекса поведения сторон, о котором было сказано в Декларации»¹⁰³. АСЕАН будет учитывать тот факт, что США предложили выступить посредником в решении конфликта и тем самым существует вероятность «сплочения АСЕАН на антикитайской основе»¹⁰⁴ В частности, по этой причине могут возникнуть сложности при согласовании положений Кодекса с китайской стороной.

Говоря об отношении сторон к идее подписания Кодекса поведения сторон в Южно-Китайском море среди стран АСЕАН, можно выделить несколько позиций. Более всего на заключении соглашения настаивают Филиппины и Вьетнам, что подтверждается и их заявлениями на последнем саммите АСЕАН в Брунее¹⁰⁵.

Таким образом, выработка положений Кодекса для стран АСЕАН является принципиально важным вопросом, который можно успешно решить лишь принимая во внимание все факторы и выдвигая приемлемые для сторон требования. Ведь подписание Кодекса – это шаг, который обеспечивает эффективность дальнейшего развития сотрудничества в регионе, в том числе в экономической, политической, и иных сферах, а также будет стимулировать функционирование площадок многостороннего диалога. Подписание Кодекса будет во многом зависеть от способности стран АСЕАН преодолеть внутренние противоречия, убедить Китай в необходимости замены Декларации на Кодекс и найти приемлемый для АСЕАН и КНР формат участия США в данной проблеме, поскольку если этого не будет сделано, то возможность правового урегулирования конфликта будет поставлена под сомнение, что будет способствовать эскалации конфликта и создаст серьезную угрозу безопасности в регионе.