Руководство для студентов к курсу Конституционное право зарубежных стран

Сроки полномочий

Ответственность главы государства
В рамках данной тематики преподавателям будет нетрудно раскрыть, а учащимся - усвоить разницу в статусе между главами президентских и смешанных республик с одной стороны, и парламентских республиканских государств - с другой.
СТАТУС
Перед нами с одной стороны - вариант республиканской формы правления с президентом, избираемым корпусом политически правоспособных граждан впрямую, помимо воли парламента и обладающим широким набором реальных полномочий, и «слабым» премьер-министром (или же с президентом, являющимся одновременно главой правительства). Во втором случае отдельный пост премьер-министра отсутствует. С другой стороны мы видим противоположную модель организации высших органов государственной власти с президентом, которого избирает парламент, но который не является депутатом и наделен номинальными полномочиями, и «сильным» премьер-министром, обладающим депутатским мандатом.

Изучаемые в предлагаемом курсе Германия, Индия, Италия, США, Франция дают к данной классификации богатый фактический материал. Промежуточное положение занимает глава государства в Индийской Республике.

Уникален (в рамках предлагаемого курса) пример Ирана, статус президента которого весьма своеобразен.
СРОКИ ПОЛНОМОЧИЙ

Конституционное право республиканских государств выработало множество вариантов продолжительности сроков пребывания главы государства у власти (от одного года до 10 лет) и их количества (от одного до неограниченного количества). Интересен феномен пожизненного президентства, присущий конституционному праву ряда африканских стран (Гана, Тунис, Центрально-Африканская республика) и потому остающийся в основном за пределами настоящего курса.

полномочий законодательных органов.

Перечень наказуемых деяний в зависимости от конституционно-

правовых норм каждого государства может быть открытым или закрытым; деяния могут свободно толковаться судом и включать как тяжкие, так и все остальные преступления. Длительность процедур

привлечения главы государства к ответственности может не иметь фиксированных рамок.

По преобладающему среди зарубежных юристов-конституционалистов мнению, относительная простота процедуры возбуждения импичмента, а в еще большей степени - открытый перечень деяний, преследуемых в порядке импичмента, и отсутствие временных ограничений процедуры служат существенными средствами защиты конституционной законности и поступательного развития политической демократии.

В порядке импичмента были в последнее время привлечены к правовой ответственности и отстранены от власти президенты Бразилии (изучаемой в данном курсе) и Литвы. В то же время известно, что президент Соединенных Штатов Америки, лидер демократической партии Клинтон, виновность которого по одному из пунктов обвинения была установлена, был в итоге процедуры импичмента оставлен на посту.

СТАТУС И РАБОТА ПРАВИТЕЛЬСТВА

Способы формирования правительства.

Современные формы организации правительства.

Законодательство о «столкновении интересов».

Многие из названных вопросов находятся на стыке конституционного и административного права.
ВИДЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА
В рамках настоящего курса нетрудно убедиться, что современное

правительство обычно является законным (легитимным), т.е. созданным с соблюдением всех конституционно-правовых процедур, практикуемых в

данном государстве. Оно является совещательным, и его глава во всех ситуациях обладает правом решающего голоса.

Как правило, правительство также является партийным - его члены являются деятелями политических партий - часто руководящими ( Германия, Индия, Италия, Канада, Польша, Япония), хотя не обязательно руководящими (Бразилия, США, Франция).

Правительство может быть однопартийным (Бразилия, Иран, Канада, КНР, Польша, США) и многопартийно- коалиционным ( Германия, Индия, Испания, Италия). В некоторых государствах у власти чередуются однопартийные и многопартийные по своему составу правительства (Франция, Япония). Наконец, правительство может быть внепартийным, или надпартийным, как например в Ватикане.

Следует отметить то обстоятельство, что в парламентских государствах правительство с однопартийным составом вправе опираться на коалицию парламентских партий, часть которых не входит в состав правительства, а только поддерживает его. Так иногда обстоит дело в Великобритании и Канаде.

Временные правительства, создаваемые после государственных переворотов, «служебные» (переходные) правительства, а также коллегиальные правительства, все решения которых выносятся большинством голосов, в предлагаемом курсе специально не рассматриваются.
ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА.

ПРЕМЬЕР-МИНИСТР.

В Бразилии глава государства - президент одновременно является главой правительства. Он не вправе быть депутатом. Хотя бразильский президент обычно является лидером одной из политических партий, он вовсе не связан соотношением партийных сил в палатах высшего органа законодательной власти. В силу писаных норм конституционного права и конвенциональных норм ( обычаев) республики президент Бразилии самостоятельно и бесконтрольно назначает членами правительства лиц, которые могут и не быть депутатами палат ( и чаще всего таковыми не являются). Он не обязан просить ни одну из палат утвердить данные назначения. (В таком же порядке президент перемещает и смещает членов правительства).

Президент США, в противоположность Бразилии, при создании правительства в немалой степени скован волей сенатского большинства, поскольку по конституции он в данном вопросе лишен дискреционных полномочий и вынужден искать согласия верхней палаты. Зато он подобно бразильскому президенту при подборе кандидатур на большинство постов в аппарате федеральной власти не зависит от расклада партийных сил в нижней палате законодательного органа - конгрессе.

Премьер-министр Франции при формировании правительства вынужден - в силу писаных норм и правовых обычаев - сообразовываться и с соотношением партийных сил в нижней палате, и с мнением президента республики, который правда номинально не вправе отказать премьер-министру в утверждении состава правительства (такого в Пятой республике не было), но зато вправе уволить в любое время и без объяснения причин самого премьера. Французский премьер-министр вправе быть партийным лидером, но он в равной степени вправе и не быть им ( однако в силу конвенциональной нормы премьер-министр обязан принадлежать к одной из парламентских партий).

В Германии, Индии, Испании, Италии, Японии распространены правительственные коалиции. Премьер-министры данных государств в силу сложившихся там конвенциональных норм - партийные лидеры. Они при подборе членов правительства обязаны руководствоваться соотношением партийных сил в нижней палате высшего законодательного органа. На практике это означает заполнение правительственных вакансий депутатами - деятелями тех партий, которые официально поддерживают партию, лидер которой формирует правительство.

Подчеркнем, что в столь различных по уровню правовой культуры государствах, как Индия, Испания, Канада, США, лицо, формирующее центральное правительство, в силу обычая вынуждено соблюдать принцип репрезентативности регионов и основных национально-языковых и религиозных групп.

В частности, бытующий в Испании конституционно-правовой обычай диктует, чтобы в составе совета министров обязательно должны присутствовать политики из Кастилии, Андалузии, Валенсии, Каталонии, Страны басков; в Канаде среди министров должны быть англоканадцы, франкоканадцы, «этнические» канадцы, протестанты и католики. Канадские конвенциональные нормы даже закрепляют преимущественные права депутатов тех или других регионов на руководство отдельными министерствами (министерство промышленности в силу обычая должен возглавлять депутат из Онтарио, министерство юстиции - депутат из Квебека, министерство морского хозяйства - депутат из Британской Колумбии или одной из Атлантических провинций и т.д.).

В США часть министров непременно должна происходить с Северо-Востока страны, часть - с Запада и часть - с Юга. В Италии при создании правительства каждый раз немалую роль играет регулирование премьер-министром соотношения доли министров-депутатов с Севера (Пьемонт, Валле д Аоста, Лигурия, Ломбардия, Тоскана), из Средней Италии (Базиликата, Тоскана, Эмилия-Романья) и министров-южан ( Калабрия, Кампания, Апулия, Сицилия).

ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИИ
Современные формы организации зарубежных правительств характеризуются растущей усложненностью.

В частности, в Великобритании уже свыше полустолетия различают кабинет ( на сегодняшний день - порядка 20 человек) и правительство, численность которого может достигать 80 - 100 человек. Правительство в данном случае - это члены кабинета плюс их парламентские секретари.

В ряде стран (Великобритания, Индия, Канада) кабинет в наши дни делится на внутренний (узкий) и внешний.

Внутренний кабинет Великобритании включает нескольких (не более

пяти) ключевых министров и работает только под непосредственным руководством премьер-министра. Указанный правительственный орган решает важнейшие (разумеется, по выбору премьер-министра) проблемы. Внешний же кабинет объединяет прочих министров и работает под руководством одного из министров (опять-таки по выбору премьер-министра, в данной случае делегирующего полномочия). Внешний кабинет обычно собирается на заседания чаще, чем внутренний.

Вопросы, решенные внутренним кабинетом, во внешнем кабинете уже не рассматриваются. Напротив, внутренний кабинет вправе рассмотреть вопрос, решенный ранее внешним кабинетом, и даже вынести в данном вопросе новое решение.

Внутренний кабинет, таким образом, вправе выражать позицию правительства в целом. Внешний кабинет таким правом не обладает.

Разделение кабинета на внутренний и внешний, осуществленное в данных странах, позволило рациональнее перераспределить рабочее время правительства, освободить его главу от обсуждения множества второстепенных вопросов.

Характерно, что в странах вроде Соединенных Штатов и Японии до сих пор нет необходимости в выделении внутреннего кабинета. Это объясняется ограниченным численным составом правительств данных

стран - не более 12 человек в Японии и не более 15 человек в США.

На примерах правительств стран Запада ( а также Индии и Японии) учащимся будут хорошо видны основы способов регулирования отношений, сложившихся между партийными политиками и кадровым внепартийным чиновничеством. Данные способы регулируются как нормами писаного права, так и конвенциональными нормами.

Смена правящей партии означает смену только министров и еще очень узкого круга их ближайших помощников - административных помощников, парламентских секретарей и др. ( тоже партийных активистов). Кадровые же чиновники («гражданские служащие») подлежат смещению только при совершении ими преступлений или по возрасту. От произвольных увольнений. связанных, например, со сменой министра, они защищены принципом двойного подчинения. Гражданские служащие обычно подчинены не только министру, но и специализированному межведомственному органу - стоящей над министерствами Комиссии государственной службы, созданной рядом государств по французскому образцу. Комиссия, разбирающая конфликты в государственном аппарате, подчинена в свою очередь в одних странах главе правительства, в других - законодательному органу. Кроме того, чиновник вправе оспорить увольнение в обычном суде.

В то же время чиновники могут быть переведены (чаще всего решением данной комиссии или премьер-министра) в другое министерство. При роспуске министерства, осуществляемом по решению правительства, занятым в нем чиновникам не гарантируют трудоустройства.

Тем самым значительная часть названных стран не без успеха поддерживает баланс между устремлениями членов правительства - политических деятелей, принадлежащих к партиям, и профессионального чиновничества, не принадлежащего к партиям.

В соответствии с нормами этого законодательства, которое действует со второй половины ХХ в. во многих странах Запада и Востока, лица, становящиеся членами правительства или государственными служащими, обязаны отказаться от всех «экономических интересов». Под таковыми современный законодатель понимает владение акциями и прочими ценными бумагами, операции с ними, любые официальные связи с «корпорациями, стремящимися к получению прибыли» ( т.е. с частным бизнесом), «оказание благоволения» корпорациям, с которыми индивидуум был связан ранее (например, заключением с ними контрактов любого содержания и масштаба).

Показательно, что принятие подобных норм всегда происходило с большими трудностями. И бизнес, и многие политические деятели обычно настроены против правового регулирования их отношений. Так, в канадском парламенте в свое время (1973 г.) лишь меньшинство депутатского корпуса было готово поддержать законопроект «о столкновении интересов». Против него в нижней палате объединились депутаты официальной оппозиции и значительная часть депутатов правящей партии. В верхней палате законопроект не поддерживал почти ни один депутат. Тогда правительство изъяло законопроект из повестки дня парламента и провело его статьи подзаконным актом исполнительной власти. После того как следование данным нормам стало обязательным для министров и гражданских служащих, их примеру постепенно последовали и рядовые канадские депутаты, хотя они даже сейчас не обязаны этого делать..

В нескольких странах (Франция, Япония) данное законодательство в последнее время дополнено нормами, которые запрещают бывшим министрам и чиновникам в течение нескольких лет после отставки занимать посты в частных фирмах.

«Экономические интересы» во многих странах толкуются законодателем и правоприменительной практикой столь расширительно, что под содержащиеся в законодательстве запреты подпадают также научно-исследовательская работа и преподавание (т.е. сферы, обычно не относимые к экономической жизни, хотя и могущие создавать «экономические интересы»). Рядовым депутатам парламентов, правда, не запрещено вести лекционные курсы в университетах, но огромное большинство депутатского корпуса данным правом не пользуется. Деятели законодательной и исполнительной власти не вправе возглавлять исследовательские центры, кафедры, факультеты. Министрам и высшим чиновникам уровня заместителей министров разрешено читать ежегодно не более одной - двух лекций, к тому же на безгонорарной основе.

Применение законодательных норм «о столкновении интересов» дало большинству стран, изучаемых в предлагаемом курсе, возможность

существенно ограничить и затруднить прямое и косвенное воздействие большого бизнеса на правительства и государственный аппарат, вовсе не уничтожая в то же самое время этого влияния полностью.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ

В контексте настоящего курса принципиальное значение имеют вопросы,

связанные с устройством, полномочиями и деятельностью зарубежных органов конституционной юстиции.

КОНСТИТУЦИОННАЯ ЮСТИЦИЯ

Полномочия

Виды конституционного надзора
Органами конституционной юстиции являются в одних государствах суды общей юрисдикции, осуществляющие конституционный надзор( Бразилия, Индия, Канада, США, Япония). В большинстве других государств к указанным органам относятся специализированные конституционные суды. Таковы в частности Германия, Испания, Италия, Польша; близка к ним Франция, в которой формально нет конституционного суда..

Объекты конституционного надзора (контроля) весьма многочисленны. Это конституционные и органические законы, конституционные поправки, обычные законы, подзаконные нормативные акты, а также (не во всех странах) международные договоры. Субъектами конституционного надзора являются физические лица, юридические лица и органы государственной власти и управления.

Способы, при помощи которых происходит формирование современных зарубежных органов конституционной юстиции, тоже весьма многообразны. Среди них отметим:

-назначение главой государства (Индия);

-назначение главой правительства (Канада);

-назначение главой государства по предложению правительства (Япония);

• 
  назначение главой государства (он же - глава правительства) с согласия верхней палаты законодательного органа (Бразилия, США);
  
• 
  назначение частично главой государства, частично - председателями палат законодательного органа (Франция);
  
• 
  избрание палатами законодательного органа ( Австрия, Германия, Китайская Народная республика, Польша).
  

В структурном плане подчеркнем, что органы конституционной юстиции могут делиться на палаты (Германия), а могут не иметь структурного деления (абсолютное большинство государств).

Из полномочий органов конституционной юстиции отметим:

• 
  толкование конституционных норм;
  
• 
  признание противоречащими конституции тех или других правовых актов;
  
• 
  урегулирование споров между органами государственной власти (не во всех странах);
  
• 
  урегулирование споров между членами федерации и центром ( в федеральных государствах);
  
• 
  рассмотрение обвинений, выдвинутых против главы государства (кроме Франции, США и монархических государств) ;
  
• 
  контроль над выборами и референдумами( не во всех странах);
  
• 
  рассмотрение жалоб на нарушение прав человека и гражданина (не во всех странах).
  

Конституционный контроль, осуществлением которого занимаются

указанные органы, подразделяется на следующие виды:
Абстрактный (Германия, Испания, Италия, франция).

Конкретный ( (Германия, Индия, Канада, США . Япония).

Последующий («вдогонку» - Бразилия, Германия, Испания, Канада, США. Франция, Япония).

Частичный ( германия, Индия, Польша).

Факультативный (Румыния).

Формальный (Бразилия, Индия, Италия, Канада).

Материальный (Канада, США, Швеция).

Что же касается такого государства, как Великобритания, то она не

имеет органов конституционной юстиции и не применяет конституционного надзора.

ЛИТЕРАТУРА

Г.Н.Андреева. Конституционное право зарубежных стран в вопросах и ответах. Полный курс. Учебное пособие. М. 2004.

С.В.Боботов. Конституционная юстиция. Сравнительный анализ. М. 1995.

Н.А.Богданова. Система науки конституционного права. М. 2001.

И.Ю.Богдановская. Прецедентное право. М. 1993.

В.А.Василенко. Административно-государственное управление в странах Запада. М. 2001.

Р.Давид, К.Жоффре-Спинози. Основные правовые системы современности. 3-е изд. Пер. с франц. М. 1996.

Ж.Жакке. Конституционное право и политические институты. Учебное пособие. Пер. с франц. М. 2002.

Конституции стран Европы. Отв. ред. Луньков В.Н. Тт. 1 – 3. М. 2001.

Ф.Люшер. Конституционная защита прав и свобод человека. Пер. с франц. М. 1995.

А.А.Мишин. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. 10-е изд. М. 2004.

К.Осакве. Сравнительное правоведение в схемах. Научно-практическое пособие. Пер. с англ. М. 2000.

Парламенты мира. Отв. ред. А.А.Мишин. М. 1991.

Н.Рулан. Историческое введение в право. Учебное пособие. Пер. с франц. М. 2005.

Свобода. Равенство. Права человека. Сборник. Пер. с англ. и франц. М. 1998.

Сравнительное конституционное право. Монография. Под ред. А.И.Ковлера и В.Е.Чиркина. 2-е изд. М. 2001.

Судебные системы европейских государств. Отв. ред. Л.Ирвин. М.

2000.

Федерализм: теория и история развития. Отв. ред. М.Н.Марченко. М. 2000.

А.И.Черкасов. Сравнительное местное управление. Теория и практика. М. 1998.

В.Е.Чиркин. Конституционное право зарубежных стран. Практикум. М. 1999.

Ю.А.Юдин. Политические партии и право в современном государстве. М. 1997.
J.Barthelemy. Traite de droit constitutionnel. 2 nd ed. Paris 2004.

D.Clark et al. Introduction to Law of USA. Boston - Deventer 1992.

J.Coleman et al. Oxford Handbook of Jurisprudence and Law. Oxford 2002.

W.Wiecek. World of Classical Legal Thought. Law and Ideologies. New York 1998.

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА США
Правовая система - общего права
Характеристики конституции:

Кодифицированная

Жесткая

Федеральная

Разделение властей

Симметричная

Бездоговорная

Сферы компетенции - сколько их?

«Подразумеваемые полномочия»

Закрепление процедур вступления в федерацию

Отсутствие права на отделение

Избирательная система

Мажоритарная, относительного большинства

Институт праймериз

Процентный барьер на выборах - отсутствует

Санкции против неявки к урнам - отсутствуют

Глава государства, глава исполнительной власти и глава правительства в одном лице

Отсутствие премьер-министра

Назначение министров с согласия сената

Отсутствие у президента права законодательной инициативы (за исключением проекта бюджета)

Президентское вето (отлагательное и карманное)

Отсутствие у президента права роспуска палат

Отсутствие у президента права на проведение референдума

Отсутствие у президента права присуждать государственные награды
Объединение в рамках «администрации» правительства и федерального государственного аппарата

Выборность части должностных лиц исполнительной власти ( на уровне штатов)

Законодательная власть
Выборность обеих палат

Двухпалатность

Право внесения законопроекта в любую из палат

Отсутствие вотума недоверия и резолюции порицания

Право отменять подзаконные акты президентской власти

Право на преодоление президентского вето

Право привлекать президента и других федеральных должностных лиц к суду

Право отмены решений Верховного суда

Право участвовать в управлении армией и флотом

Право награждения граждан в мирное и военное время

Индивидуальное руководство палатами

Партийность председателей палат

Судебная власть

Партийность большинства судей

Выборность судей штатов

Право всех судов толковать конституционные нормы

Отсутствие Конституционного суда

Подсудность судей исключительно в порядке импичмента

Совмещение постов министра юстиции и генерального прокурора

Институт независимого прокурора

Наличие в мирное время военные судов, но с широким участием штатских юристов

ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ

Верховенство права (вместо верховенства закона)

Характеристики конституции
Первого поколения

Не кодифицированная

Гибкая

Монархическая

Верховенство парламента

Форма государственного устройства

Изменения в статусе Шотландии и Уэльса

Изменения в статусе Англии

Избирательная система

Мажоритарная, относительного большинства

Процентный барьер - отсутствует

Санкции против абсентеистов - отсутствуют
Корона

Наследственная монархия с передачей престола по кастильской системе

Парламентская монархия
Большое количество резервных полномочий короны

Контрассигнатура монарха

Законодательная власть
Двухпалатность

Неравенство статуса палат

Отсутствие выборности верхней палаты

Институт официальной парламентской оппозиции

Право нижней палаты на вотум недоверия

Судебные полномочия верхней палаты

Безвозмездная основа труда депутатов верхней палаты

Индивидуальное руководство работой палат

Внепартийность спикера

Исполнительная власть

Отсутствие статутного оформления положения кабинета

Право роспуска палаты

Соединение депутатского и министерского мандатов

Парламентская ответственность

Премьер-министр - первый лорд казначейства и министр гражданской службы

5-летний срок полномочий (с неограниченным правом продления)

Министры - «слуги короны»

Разграничение кабинета и правительства

Внутренний и внешний кабинеты

Парламентские секретари

Особенности судебной системы

Назначение судей закрытой комиссией при министре юстиции

Отсутствие военных судов в мирное время

Отсутствие Конституционного суда

Ограниченная роль прокуратуры

Институт стряпчих (солиситоров)

ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГЕРМАНИИ
Правовая система - романо-германского права
Характеристики конституции
Кодифицированная

Второго поколения

Жесткая

Республиканская

Разделение властей

Территориальная

Симметричная

Три сферы компетенции

Отсутствие процедуры вступления в федерацию

Отсутствие права на отделение

Институт федеральных уполномоченных в землях

Право федеральной экзекуции

Избирательная система

Смешанная

Процентный барьер - 5%

Санкции против абсентеистов - отсутствуют

Президентство - институт номинальной власти
Канцлер и исполнительная власть
Избрание канцлера бундестагом

Парламентская ответственность канцлера

Отсутствие выборности верхней палаты

Конструктивный вотум недоверия

Партийность председателей палат

Коллективность руководства палатами

Контрольно-надзорные полномочия председателя верхней палаты

Право на избрание конституционных судей

Судебная власть

Наличие Верховного и Конституционного суда

Выборность конституционных судей

Двухпалатность Конституционного суда

ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ФРАНЦИИ
Правовая система - романо-германского права
Характеристики конституции
Кодифицированная

Второго поколения

Жесткая

Республиканская

Две преамбулы

Мажоритарная, абсолютного большинства

Процентный барьер - отсутствует

Голосование - долг и обязанность граждан, но санкции против абсентеистов отсутствуют

Президент:

Вне ветвей власти

«Национальный арбитр»

Гарант независимости и целостности государства

Гарант независимости судебной системы

Назначение и увольнение премьер-министра

Контроль над составом правительства

Право роспуска нижней палаты

Право проведения референдума

Право присуждать государственные награды

Участие в формировании Конституционного совета

Право стать членом Конституционного совета после отставки
Исполнительная власть