Съобщение на комисията до европейския парламент, съвета и сметната палата

ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

COM(2010) 281 окончателен

В съответствие с член 317 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) Европейската комисия поема цялата отговорност за изпълнението на бюджета на ЕС. Това е важна отговорност, тъй като бюджетът на ЕС е основен инструмент за осъществяването на политиките на Съюза, а ефективността на разходите на ЕС влияе на способността на ЕС да изпълнява очакванията на своите граждани.

Оперативното изпълнение на бюджета е делегирано от Колегията на генералните директори и ръководителите на служби, които в качеството си на „оправомощени разпоредители с бюджетни кредити“ (ОРБК) отговарят за доброто и ефикасно управление на средствата и за осигуряването на целесъобразни и ефективни системи за контрол в своите служби. Генералните директори и ръководителите на служби докладват за изпълнението на своите задължения в годишните отчети за дейността (ГОД)¹, които включват подписана декларация за достоверност, покриваща законосъобразността и редовността на финансовите операции. Това е основното средство, чрез което те документират отчетността си пред Колегията. Съдържанието на тези отчети се обсъжда със съответния(ите) член(ове) на Комисията, преди генералният директор или ръководителят на служба да положи подписа си.

Чрез приемането на настоящия обобщаващ доклад Комисията поема своята политическа отговорност за управлението, извършено от нейните генерални директори и ръководители на служби, въз основа на изразените от тях уверения и резерви в годишните отчети за дейността. В него също така се отбелязват важни въпроси, свързани с управлението, които са посочени в ГОД и на които трябва да се обърне приоритетно внимание (дори ако не са изисквали резерви), и се определят насоките на действие за отстраняване на установените недостатъци.

Това е първият обобщаващ доклад, приет през мандата на настоящата Комисия. Членът на Комисията, отговарящ за одита и борбата с измамите, потвърди² пред органите, които вземат решение за освобождаване от отговорност, ангажираността на новата Комисия да продължи да счита получаването на декларация за достоверност (ДД) без резерви от Европейската сметна палата (ЕСП) за приоритетно.

Стратегическата цел на предишната Комисия за получаване на ДД без резерви доведе до мобилизирането на енергия и фокусира вниманието върху фундаментални въпроси на доброто управление и ръководене, като се постигнаха осезаеми резултати (вж. раздел 2). Комисията е убедена, че е постигнат значителен напредък в управлението на фондовете на ЕС благодарение на значителните промени в системите за управление и контрол, методите на работа, и културата. Тя също така обаче признава, че все още има области, които се нуждаят от подобрение, например в споделеното управление, където държавите-членки изпълняват около 75 % от бюджета.

Комисията приканва другите институции и държавите-членки да започнат задълбочено проучване как по-нататък да подобрят концепцията на схемите за финансиране, както и техните механизми за изпълнение, управление и контрол, с цел, както да се повиши тяхната ефективност в действие, така и да се гарантира, че контролът върху разходите, извършвани от ЕС, е ефикасен, пропорционален и ефективен спрямо разходите.

В този контекст прегледът на бюджета и прегледът на всеки три години на Финансовия регламент³, включително по-нататъшното развитие на работата, започнала през 2008 г.⁴ върху концепцията за допустимия риск, ще бъдат решаващи при определянето на подходящите условия за по-ефективно и по-ефикасно управление на фондовете на ЕС в периода след 2013 г.

Усилията на Комисията за засилване на механизмите за контрол, както на управляваните от службите на Комисията, така и на тези, използвани от държавите-членки, с цел да гарантира законосъобразността и редовността с оглед получаване на ДД без резерви, продължиха през 2009 г. с положителни резултати.

Също така през 2009 г. бяха изпълнени важни етапи от усилията за подобряване на управлението на фондовете на ЕС като завършването на окончателния доклад за Плана за действие за засилване на надзорните функции на Комисията при споделено управление на структурни действия ⁵, който доведе до положително развитие в тази основна област на разходи, включително значително увеличение на финансовите корекции (вж. раздел 3.2 на глава 6).

През 2009 г. Комисията също така прие Доклада за отражението на Плана за действие на Комисията за интегрирана рамка за вътрешен контрол⁶, който заключи, че е постигнат значителен напредък в укрепването на системите за вътрешен контрол по време на мандата на предишната Комисия, и че въпреки факта, че някои от подобренията могат да бъдат отдадени на мерки, въведени преди 2005 г., са налице ясни свидетелства, че напредъкът е ускорен значително със стартирането през 2006 г. на плана за действие.

От основно значение за постигането на разумна достоверност е ролята на функцията за вътрешен одит. През 2009 г. Службата на Комисията за вътрешен одит (СВО) завърши стратегическия си план за одит за периода 2007—2009 г., изпълнявайки 87 % от работната си програма за 2009 г. с 67 доклада, 32 от които бяха проследяващи доклади, а един беше консултантски доклад. Процентът на приемане от страна на одитираните на препоръките от одита беше 98,8 %. Одитите на СВО през 2009 г. обхванаха inter alia непрекъснатост на дейността, управление на риска, възлагане на обществени поръчки и управление на отпуснатите безвъзмездни средства, външни политики и политики на ГД за надзор на споделеното управление. Вследствие на тези одитни действия бяха направени 260 препоръки, включително 2 от критично значение и 113 много важни.

Следва да се подчертаят две от начинанията на СВО през 2009 г.: първо, проследяващият одит на СВО на процеса за достоверност на ГОД, който през декември 2009 г. заключи, че всички препоръки, направени при първоначалния одит (2007 г.), са изпълнени; второ, одитът на СВО на изпълнението на рамката на Комисията за управление на риска, проведен през 2009 г., който заключи, че рамката на Комисията за управление на риска е съгласувана с международните стандарти и предлага солидна основа за подпомагане на управлението на риска. СВО идентифицира няколко области за подобряване, главно във връзка с ролите и отговорностите за управление на риска в ГД, нужда от допълнителни насоки и изясняване на някои въпроси, както и отработването на напречни рискове. През 2010 г. по тези въпроси работят централните служби.

Беше постигнат напредък също така за бързото и ефективно изпълнение на всички приети, но неизпълнени препоръки от одита, счетени от „критично значение“ или „много важни“, както беше поискано в обобщаващия доклад от 2008 г. През 2009 г. Комитетът за контрол на одити (ККО) отбеляза, че няма останали открити препоръки с критично значение шест месеца след крайната им дата за изпълнение. Независимо от това обаче ККО отбеляза, че изпълнението на много важните препоръки продължава да бъде предизвикателство (68 остават открити шест месеца след крайната им дата за изпълнение).

Комисията ще продължи да наблюдава отблизо изпълнението на препоръки от вътрешния одит от „критично значение“ и „много важни“. Тя призова генералните директори и ръководителите на служби да осигурят обръщането на необходимото внимание на този въпрос от ръководството.

2.2. Подобряване на яснотата и съгласуваността на годишните отчети за дейността (ГОД)

ГОД представляват основен източник на данни за Европейската сметна палата (ЕСП) при подхода ѝ към освобождаването от отговорност (ДД). Качеството на тези доклади се подобри през последните години. През 2009 г. в годишния си доклад за 2008 г. ЕСП даде на ГОД на всички ГД и служби на Комисията само оценки „A“ и „B“ и дори на глава 5 (Селско стопанство и природни ресурси) даде безпрецедентното „B+“⁷.

След инструкции в обобщаващия доклад за 2008 г. от страна на Колегията, Генералният секретариат и Генерална дирекция „Бюджет“ проведоха през 2009 г. проучване в цялата Комисия за определяне на факторите за успех, които влияят на качеството на ГОД. В отговор на определените проблеми бяха въведени редица мерки.

• 
  Постоянните инструкции за ГОД бяха обект на основна преработка, включително въвеждането на ясно разграничение между част 2 (информация за финансовите и нефинансовите системи за вътрешен контрол) и част 3 (градивните елементи, поддържащи декларацията за достоверност).
  
• 
  Понастоящем в част 2 от ГОД се изисква нова, специална оценка на цялостното функциониране на стандартите за вътрешен контрол.
  
• 
  Генералният секретариат и Генерална дирекция „Бюджет“ създадоха специално бюро за помощ, което да отговаря на въпросите на службите на Комисията.
  
• 
  В интранет беше създадено интерактивно представяне на постоянните инструкции, улесняващо навигацията и включващо услуги за по-лесно намиране на отговорите на специфични въпроси.
  
• 
  На персонала, изготвящ отчетите, бяха предложени курсове за обучение за това как да се създаде ефективен ГОД, с оглед консолидиране на ключовите послания в постоянните инструкции (посетени от около 70 служители).
  
• 
  Постоянните инструкции бяха издадени по-рано, отколкото преди (5 ноември 2009 г.).
  
• 
  Партньорската проверка на ГОД беше допълнително засилена от ранните намеси на централните служби (предпартньорски проверки) и систематичната обратна връзка към службите за качеството на техните проектни ГОД.
  

Комисията ще продължи да работи за подобряване на ГОД като главно средство, чрез което ОРБК документират своята отчетност пред Колегията, и като източник на доказателства за ДД. Тя инструктира ГС и ГД „Бюджет“ да продължат да дават насоки на ГД и службите посредством редовен преглед на постоянните инструкции, бележки с насоки, мерки за обучение, срещи, свързани с партньорските проверки, или чрез всички други средства, счетени за полезни. Тя призова всички генерални директори и ръководители на служби да дадат активната си подкрепа за всички мерки, насърчавани от централните служби за повишаване на качеството на ГОД.

След като разгледа годишните отчети за дейността, и по-специално декларациите, подписани от всеки генерален директор, Комисията отбелязва, че всички декларации са дали достатъчни уверения за достоверност относно използването на средствата за целта, за която са били предназначени, спазването на принципите на доброто финансово управление и относно факта, че въведените процедури за контрол дават необходимите гаранции по отношение на законосъобразността и редовността на съответните финансови операции. Някои генерални директори установиха остатъчни слабости и изразиха резерви в своите ГОД, без да поставят под въпрос даденото цялостно ниво на достоверност.

Тринадесет генерални директори изразиха общо двадесет резерви в своите ГОД за 2009 г. Това включва девет резерви, вече направени през 2008 г. и по които действията все още продължаваха в края на 2009 г., заедно с единадесет нови резерви. Този брой представлява с пет повече, отколкото в същия период на миналата година (петнадесет през 2008 г.). Причините за това са няколко: главно фактът, че през 2008 г. са направени само няколко или не са направени никакви плащания по програмите за 2007—2013 г., чийто краен срок настъпваше през 2009 г.; продължаващото наличие на сложни правила за допустимост за бенефициерите на безвъзмездни средства (въпрос, който влияе върху фондовете под пряко централизирано управление: имаше девет резерви, касаещи схемите за безвъзмездни средства за 2009 г., в сравнение с четири за 2008 г.); както и проблеми в прилагането на правилата за обществени поръчки, често срещана причина за грешки при споделеното управление.

Увеличение в броя на резервите трябва да се разглежда като признак, че доброто финансово управление се възприема много сериозно от ОРБК навсякъде в Комисията и че е налице осъзнаване на реалното и потенциалното въздействие върху репутацията на Комисията от евентуални нередности в управлението на фондовете на ЕС.

Също така е важно да се отбележи, че в светлината на оценката си на резултатите от контрола няколко ГД можаха да свалят резервите, прехвърлени от предишни години, например в областите на селското стопанство и природните ресурси (ГД „Морско дело и рибарство“), икономически и финансови въпроси (ГД „Икономически и финансови въпроси“ и образование и гражданство (ГД „Комуникация“). Генералните директори по разширяване и по регионална политика можаха да свалят резервите, вписани през 2008 г. и свързани с управлението на предприсъединителните фондове в България, а Генералният директор по селско стопанство и развитие на селските райони също можа да свали резервата, касаеща SAPARD в България и Румъния.

Всяка от ГД и службите определи основните въпроси, довели до резервите ѝ, и определи действия, с които да им се отговори. Както и преди, ГД и службите адекватно обосноваха свалянето на резервите, като посочиха не само взетите мерки за отговор на проблема, но също така и доказателствата, които показват, че на проблема е отговорено ефективно на място. В повечето случаи това означаваше, че се разполага с конкретна информация, че процентът на грешката е намалял до приемливо равнище, или че системите са били подходящо подсилени.

В своя годишен доклад за 2008 г. Палатата за пръв път отбеляза, че като цяло процентът на грешка за групата политики по селско стопанство и природни ресурси е малко под прага на същественост от 2 %. Въпреки че процентът на грешка в сферата на развитие на селските райони все още е по-висок, отколкото за Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ), той е по-нисък, отколкото през предишните години. Палатата установи, че интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) като цяло е била ефективна при ограничаване на риска от грешка или неправилни разходи, но все още са необходими подобрения в отделни разплащателни агенции в някои от държавите-членки.

В ГОД за 2009 г. генералният директор за селско стопанство и развитие на селските райони вписа две резерви. Първата резерва засягаше разходите по мерки за развитие на селските райони по ос 2 (подобряване на околната среда и ландшафта) от програмния период 2007—2013 г., по отношение на контролните статистики, докладвани от държавите-членки, които показаха процент на грешка от 3,4 %. Тази резерва беше вписана, тъй като откритият процент грешка е по-висок от прага на същественост, използван понастоящем от Европейската сметната палата.

Втората резерва касаеше сериозни недостатъци на ИСАК в България и Румъния. Резервата беше вписана от гледна точка на репутацията, тъй като недостатъците съществуват от времето на присъединяването и имаше забавяния в изпълнението на плана за действие, предвиден да приключи през 2011 г.

Генералният директор по морско дело и рибарство изрази две резерви: една за допустимостта на плащанията, извършени в полза на държавите-членки за компенсиране на допълнителните разходи при маркетинга на някои продукти на рибарството от най-отдалечените райони, в която се посочва, че 3 % от плащанията са може би неправилни. Втората резерва засяга оперативните програми по ФИОР; тя беше остойностена на 46,8 млн. EUR или 41 % от плащанията през годината по ФИОР, които през 2009 г. бяха особено ниски. Вследствие, процентът на грешката е значително по-висок, ако се изрази по отношение на плащанията, извършени през годината. Изразено като процент от средните годишни плащания за периода 2005—2007 г., откритата грешка е 9,4 %.

Генералният директор по околна среда изрази една резерва, свързана с допустимостта на разходите, декларирани от бенефициерите на безвъзмездни средства, с оглед на факта, че 5,97 % от плащанията на безвъзмездни средства през 2009 г. са били с риск, или 3,89 % от общата сума на плащанията, извършени през 2009 г. за съответната дейност от БД.

Комисията е решена да осигури ефективността на контрола в сферата на развитие на селските райони, основно извършван от държавите-членки. Контролът в тази сфера обаче е скъп и броят на бенефициерите е голям (3,6 млн. през 2008 г.). На 26 май 2010 г. Комисията прие съобщение до другите институции⁸, с което предлага равнище на допустим риск в областта на развитието на селските райони между 2 % и 5 %. Нивото на допустимия риск е определено, като е взета предвид ефективността на контрола спрямо разходите и едно приемливо ниво на остатъчна грешка, което е обосновано по отношение на тези разходи. Комисията ще продължи да работи заедно с компетентните органи в държавите-членки за оптимизиране на ефективността на системите за контрол.

По отношение на проблемите, предизвикани от сложните изисквания за допустимост на бенефициерите на безвъзмездни средства, Комисията възнамерява да предприеме конкретни стъпки за справяне с основните препятствия (вж. раздел 4 по-долу, „Напречни въпроси“).

Комисията припомня ангажиментите, поети от властите в България и Румъния по отношение плановете за действие, изготвени с цел коригиране на недостатъците, открити в техните ИСАК, и отново заявява, че ще извършва близък и строг мониторинг на тяхното изпълнение.

3.2. Сближаване

Политиката за сближаване се изпълнява въз основа на споделеното управление и представлява около 31 % от бюджета на Съюза. Тя остава областта на разходи с най-висок процент на грешка в ДД от 2008 г. (11 %) и единствената област на политиката, която получава червена светлина от Палатата⁹. Това в основна степен се дължи на неефективното функциониране на специфични системи за управление и контрол в някои държави-членки.

В светлината на тези високи проценти грешка Комисията предприе през 2009 г. значителни инициативи за подобряване на системите за управление и контрол в областта на сближаването. След като завърши изпълнението на плана за действие, през февруари 2010 г. Комисията докладва¹⁰ за въздействието от тези действия, както и за изпълнението от Комисията на допълнителни действия съгласно съвместната стратегия за одит на структурни действия („Стратегия за одит“). Ключовите въздействия включваха значително увеличение на финансовите корекции, чиято стойност се увеличи както през периода 1994—1999 г., така и през периода 2000—2006 г., възлизайки общо на 3 801 млн. EUR през 2008 г. и 2009 г., в сравнение с приблизително 3 567 млн. EUR общо за 2000—2007 г.

От получилата се пълна обща стойност на корекциите от 7 368 млн. EUR между 2000 г. и 2009 г. около 70 % са предложени от Комисията и са приети от държавите-членки (което означава, че държавите-членки могат да пренасочат приноса на Комисията към допълнителни, допустими за финансиране проекти, така наречените „оттегляния“), а за остатъка се взема решение от Комисията (което означава, че сумите се възстановяват за бюджета на ЕС). Комисията изрази намерението си да запази динамиката, създадена от плана за действие и да следва строги надзорни действия в контекста на стратегията си за одит.

Службите продължиха да разработват насоки за системите за управление и контрол, създадени от държавите-членки за изпълнението на фондовете на ЕС в областта на кохезионната политика (например чрез завършване на последната глава за включване в референтното ръководство за одит за програмния период 2007—2013 г.). Те преразгледаха известието, съдържащо указания за годишните обобщения, приеха и анализираха годишните обобщения на наличните одити и декларации от държавите-членки, дължими за трети път на 15 февруари 2010 г. Обобщенията показаха подобрение в сравнение с предишни години, въпреки че обобщенията на четири държави-членки не бяха съобразени пряко с минималните изисквания (те бяха поканени да изпратят допълнителна информация). Освен това, девет държави-членки предоставиха (доброволно) цялостна декларация за достоверност.

2009 г. беше също така първата, през която имаше значително изпълнение за програмния период 2007—2013 г. Законодателството за периода 2007—2013 г. за структурните фондове изисква от органите на държавите-членки да предоставят годишни доклади за контрола и одитни становища. Налице са първи признаци от резултатите от специалното одитно проучване, започнато от генералните дирекции по регионална политика и по трудова заетост и социални въпроси, че засилените разпоредби за контрол в регулаторната рамка за 2007—2013 г. и превантивните мерки, предприети от Комисията в ключовата област кохезионна политика, са започнали да влияят положително върху процента на грешка.

По време на това специално одитно проучване Комисията изследва статистическа извадка, подбрана съгласно същите насоки като на Палатата, на плащанията, извършени до май 2009 г. в петнадесет държави-членки, които дотогава са декларирали разходи. То доведе до петнадесет одитни мисии, обхващащи сто шестдесет и четири проекта, съфинансирани по седемнадесет оперативни програми в десет държави-членки; проучването заключи, че процентът на грешка за разходите, декларирани за одитирания период от петнадесетте държави-членки е около 5 %. Количествено определимите грешки касаеха несъответствие с правилата за обществени поръчки и допустимост. Одиторите също така откриха множество грешки, които не могат да бъдат определени количествено. Честотата сред изследваните операции на такива, които са повлияни от количествено определими грешки с възможно финансово въздействие съответстваше на 20 % от общия брой операции.

В тази област бяха вписани четири резерви от ОРБК: две за програмния период 2000—2006 г. (ГД „Регионална политика“ и ГД „Трудова заетост, социални въпроси и равни възможности“ съответно за ЕФРР и ЕСФ) и за пръв път две резерви за програмния период 2007—2013 г. (също съответно за ЕФРР и ЕСФ). Всяка от резервите ясно посочва засегнатите държави-членки и програми, както и предприетите или предложени действия за справяне със слабостите.

Генералният директор по трудова заетост и социални въпроси вписа две резерви: едната касае системите за управление и контрол за определени оперативни програми по ЕСФ 2000—2006 г. (в Белгия, Германия, Франция, Италия и Испания), а другата — системите за управление и контрол за определени оперативни програми по ЕСФ 2007—2013 г. (в Белгия, Германия, Италия, Люксембург, Румъния и Испания). Първата резерва е определена количествено на 0,77 % от междинните плащания, извършени за периода 2000—2006 г.; втората е определена количествено на 1,60 % от междинните плащания за периода 2007—2013 г. И двете резерви са издадени от гледна точка на репутацията, с оглед на сериозни недостатъци в ключови елементи на системите за управление и контрол.

Генералният директор по регионална политика издаде две резерви: една за системите за управление и контрол по ЕФРР/Кохезионния фонд в периода 2000—2006 г. (в България, Италия, Германия и Обединеното кралство и засягаща 15 програми по Interreg) и друга за системите за управление и за контрол по ЕФРР/Кохезионния фонд за периода 2007—2013 г. (в Германия, Испания, България, Италия и засягаща 15 програми за европейско териториално сътрудничество).

Първата резерва касае само 0,44 % от засегнатите дейности от БД поради факта, че през 2009 г. за някои от програмите не са извършвани плащания; втората резерва беше определена количествено на 0,69 % от дейността от БД. И двете са вписани от гледна точка на репутацията, с оглед на сериозни недостатъци в ключови елементи на системите за управление и контрол.

Експозицията, докладвана от ГД за периода 2007—2013 г., е въз основа на оценка на системите за управление и контрол в държавите-членки, както в предходните години, и техния капацитет да предотвратяват, откриват и коригират грешки. Следва да се обърне внимание на факта, че тези системи са многогодишни и че годишният процент на грешка в ДД вероятно ще е по-висок, тъй като отразява грешки, които могат да бъдат открити и коригирани през следващите години, и ще продължава да отразява грешки, направени при законодателството за предишния програмен период, за който присъщият риск беше по-висок.

Комисията ще продължи да наблюдава отблизо годишните обобщения и да работи с компетентните органи в държавите-членки, за да може да им бъде по-полезна за целите на достоверността. Тя ще продължи също така да организира годишните заседания на „групата на хомолозите“, както и двустранни заседания за координиране и мерки за обучение. За да се увеличи още повече отчетността на държавите-членки съгласно член 317 от ДФЕС, Комисията включи в предложението си за преразглеждане на всеки три години на Финансовия регламент изискването за отговорните органи, акредитирани в държавите-членки, да предоставят годишни декларации за управлението, обхващащи всички фондове със споделено управление.

Комисията приветства инициативите на някои държави-членки доброволно да предоставят национални декларации и се ангажира да предостави консолидиран преглед преди лятото на 2010 г. за добавената стойност на текущите декларации по отношение на достоверността.

Комисията също така подчертава важността от определяне на подходящи критерии за оценката на управлението ѝ на риска, които напълно отчитат разходите за контрол и сложността на правилата, което е основна причина за грешки. Тя ще представи предложението за нива на допустим риск в областта на политиката за сближаване до края на 2011 г.