Түркістандағы патшалық Ресейдің отарлық басқару мекемелері тарихынан

Түркістан генерал-губернаторлығы орталығы Ташкент қаласы болатын Сырдария және орталығы Верный қаласында орналасқан Жетісу облыстарынан тұрды.

Сырдария облысы Арал-Каспий ойпатының шығыс бөлігінде орналасып, солтүстігі мен солтүстік-батысында Торғай, солтүстік-шығысында Ақмола, шығысында Жетісу облыстарымен; оңтүстік және оңтүстік- шығысы Ферғана, Самарқанд облыстары және Бұқара иеліктерімен шектеседі; ал оңтүстігінде оны Хиуа иелігімен Әмудария өзені бөліп тұрса, облыстың шығыс шекарасын Арал теңізі алып жатыр [2, 3-4 бб.].

Сырдария облысы құрамында Әулиеата, Қазалы, Перовскі, Түркістан, Шымкент, Ходжент, Құрама үйездері құрылды.

Жетісу облысы оңтүстік-шығысында Қытай империясымен, оңтүстік-батыста Ферғана облысымен, батыста Сырдария облысының Әулиеата және Семей облысының Қарқаралы үйездерімен шектессе, солтүстік-батыста Балқаш көлі бойымен Семей облысының құрғақтағы шекарасын қамтиды [3, 1 б.].

Жетісу облысы Сергиополь, Қапал, Верный, Ыстықкөл және Тоқмақ үйездеріне бөлінді.

Патшалық Ресейдің Түркістандағы жүргізген әкімшілік-территориялық бөлуі негізінен өлкенің табиғи, тарихи, экономикалық және ұлттық ерекшеліктерін ескермеді. Патшалықтың аймақтағы саясатының басты мақсаты жергілікті тұрғындардың отаршылдарға қарсылығын басу және Ресейдің саяси режимін сақтай отырып, мемлекеттік мәртебесінің тұрақтылығын қамтамассыз ету болды. Осы мақсатта Түркістандағы отарлау саясатының бағыты анықталып және заңдық тұрғыда жүзеге асыру ұстанымдарын көздеді.

«Әскери жағдай» факторы Түркістан генерал-губернаторлығын басқару бойынша алғашқы бағдарламалық құжаттарды өңдеуде шешуші мәселе болды. Олар жаңа территорияларды отарлау барысында жарық көріп, «уақытша» сипатта болды. Осылайша, 1867 жылғы «Сырдария және Жетісу облыстарын басқару туралы ереже» жобасы «үш жылға тәжірибе түрінде» енгізілді.

«Ереже жобасы» негізіне «әскери және әкімшілік биліктің тұтастығы, олардың бір қолда шоғырлануы» алынды. Сонымен қатар жергілікті қоғамның дәстүрлі әлеуметтік құқықтық нормаларымен бейтаныстық патшалықтың «саяси сипаты жоқ барлық ішкі істерді сол халықтың өз ортасынан сайланғандарға құқық пен дәстүрге сай жүргізуге беруге» және «жоғарғы басқару мекемелерін империяның басқа бөліктеріндегіге жақындатып құруға» мәжбүрледі [4, 8 б].

Патшалықтың осы ұстанымдар бойынша құрылған әскери бюрократиялық жүйесінің негізіне оның барлық буындарының нақты иерархиялығы мен бағыныштылығы жатты.

Осы жүйенің ең жоғарғы сатысы патша тағайындайтын және қызмет баптарымен ресейдің Соғыс министрлігіне бағынатын генерал-губернатор болып табылады. Ол азаматтық әкімшіліктің басшысы және Түркістан әскери округінің қолбасшысы және жалпыимпериялық заңдар бойынша «самодержавияның құқықтарына қол сұқпаушылығын, мемлекеттік пайда және заңдарының нақты жүзеге асырудың басты қадағалаушысы» [5, 21-п.] болды.

Генерал-губернатор саяси сарын бойынша жеке адамдарды бес жылға дейінгі мерзімге өлкеден жер аудару және өкіметке қарсылық білдірген жағдайда әскери сотқа беруге құқылы болды. Ол халыққа салық салу мөлшерін анықтау, шетелдіктерге орыс азаматтығын беру, несие бөлу және жергілікті тұрғындарды қазы-билер соты өлім жазасына кескен жағдайда өкімді бұзу құқығына ие болды.

Осылайша, генерал-губернатор бес миллион халқы бар Түркістанды шектеусіз билік негізінде басқарды. Бұл басқару тұтас ресейлік шенеуніктер иерархиясынан құрылған күрделі бюрократиялық аппарат көмегімен жүзеге асты.

Әкімшілік басқару органдарын отаршыл билік жүйесіндегі орны мен қызметіне сәйкес төмендегідей топтарға бөлуге болады: өлкелік, облыстық, үйездік, болыстық басқару.

Бұл аппараттың басты буыны Түркістан генерал-губернаторының Кеңсесі 1867 жылы құрылды. Ол атқарушы орган болып табылады және штаттық, инспекторлық тәртіп мәселелерін, жер, жол құрылысы, тау-кен істерін жүргізіп, Ресейдің Хиуа мен Бұхарадағы протекторатына байланысты мәселелерді шешумен айналысты. Кеңсе осыған байланысты өзіне бағынышты мекемелерге көптеген сұраулар мен бұйрықтар таратып, есеп және ақпараттық мәліметтер алып отырды; барлық өкілеттік және ведомстволық мекемелермен, жоғарғы үкіметтік органдармен байланыс орнатып кең көлемде іс-қағаздарын жүргізді.

Түркістан генерал-губернаторы Кеңсесінің өлкені басқару бойынша әртүрлі нормативтік актілерді даярлап жүзеге асыруда рөлі маңызды болды. Кеңсе арнайы құрылған үкіметтік комиссиялармен бірге, кейін ресей министірліктері мен Мемлекеттік Кеңестің қарауына ұсынылған барлық Түркістандық заң жобаларын өңдеуге қатысты.

Кеңсе қызметінде «қызмет орнын анықтау, қол астындағыларды бақылау, іс шешу және заңдарды орындалуын бақылау, жоғарғы басшылыққа есеп беруді» [4, 148 б.] жүзеге асыратын жарлықшы бөлімі маңызды орын иеленді. Бөлім өлкедегі барлық мемлекеттік мекемелерді әртүрлі мамандықтағы және шендегі шенеуніктермен қамтамассыз етумен, яғни кадр мәселелерімен айналысты.

Түркістан генерал-губернаторлығы кеңсесінің құрамы біртіндеп құралды. 1868 ж. оның құрамы 18 адамнан, 1870 ж. – 26, 1875 ж. -46, 1906 ж. – 51, ал 1917 ж. қарсаңында – 56 адам болды [6]. Штат құрамының ұлғаюы орталықтың наразылығын тудырып, министрлер кабинеттері мен баспасөз беттерінде түркістан әкімшілігінің іс-әрекетін сынау нысанына айналған еді. Сондықтан қосымша құрамдарды ұстап тұру шығындары «облыстардың табысынан» алынып, яғни, бұл сол өлкедегі қалың бұқараның мойнына артылатын.

Өлкелік биліктің әскери және әкімшілік салалардағы өкілеттілігі тұтасынан алғанда шексіз болды. Бұл жағдайды құпия кеңесші Ф. Гирстің басшылығымен жүргізілген тексеру комиссиясы арнайы атап көрсетіп: «...кеңсе заңсыз және өз қызметі ауқымынан тыс мәселелерді басты шешуші мекеме деңгейінде тұрды» [7, 10 б.], – деп жазды.

Облыстардағы жергілікті әкімшілікті әскери губернаторлар басқарды, ол сонымен қатар облыста шоғырланған әскер санына байланысты корпус немесе дивизия командирлері құқындағы қолбасшысы болды. Жетісу облысының әскери губернаторы Жетісу казак әскерінің Наказды Атаманы қызметін қатар атқарды.

Әскери губернаторлар Түркістан генерал-губернаторы және ішкі істер министрлігінің алдын-ала келісіміне негізделген соғыс министрінің ұсынысымен патша шешімі арқылы тағайындалып босатылды [8, 18-п.].

1867 жылғы «Ереже жобасы» бойынша олардың қолдарына құжатта жазылғандай «жергілікті тұрғындардың облыстық биліктің мәнін арттыру, тұрғындардың тыныштығын сақтап, тәртіпсіздіктерді басудың барлық құралдарын бір қолға ұстау мақсатында» [8, 18-п.] әкімшілік, полицейлік, соттық және әскери билік шоғырланды.

Жергілікті тұрғындарға және төменгі әкімшіліктерге қатысты әскери губернаторлар өкілеттілігі шексіз болды: отырықшы және көшпелі тұрғындардың болыстық съездерінің өтетін орнын анықтау, болыс басқарушыларын қызметке бекіту немесе сайлау нәтижесі ұнамаған жағдайда өз шешімі бойынша тағайындау; халық соттары мен оған кандидаттарды бекіту және бекітпеген жағдайда жаңа сайлау белгілеу; үйез бастығынан басқа өз әкімшілігі мүшелерін өз шешімі бойынша тағайындап босату; жергілікті тұрғын өкілдерін жазалаған үйез бастықтарының шешімдеріне қарсы арыз-шағымдарын қарау [9, 109-126 бб.].

Әскери губернаторлар әкімшілік қызметтерімен қатар полицейлік және сот қызметтерін атқарды. Оларға жергілікті тұрғындарға жүз рубльден көп емес ақшалай айып-пұл салу және бір айға дейін мерзімге қамауға алу құқығы берілді. Сонымен қатар олардың атқаратын қызметіне сот мекемелері мен түрмелердің жұмысын бақылау, қылмыстық істер бойынша өкімдер бекіту кірді [9, 109-126 бб.].

Әскери губернатор жанында оның сырқаттанған немесе орнында жоқ болған жағдайда оның қызметін атқаратын көмекшісі болды [8, 24-п.].

Облыстық басқарма маңызды жергілікті басқару мекемесі болып табылады. Ол алқалық мекеме болып, әкімшілік және шаруашылық басқару істерінде 1867 жылғы «Ереже жобасын» және генерал-губернатордың бұйрықтарын басшылыққа алды. Әскери губернатордың бұйрығы негізінде 1867 жылы 4 желтоқсанда Сырдария облыстық басқармасы [10, 17 б.], 1868 жылы 19 ақпанда Жетісу облыстық басқармасы ашылды [11, 18-18 об. пп.].

Облыстық басқарманың төрағасы әскери губернатордың көмекшісі болып саналды. Облыстық басқарма әкімшілік, сот, полицейлық, қаржы және шаруашылық қызметтер атқарды. Іс жүзінде олар губерниялық басқарманың баламасы болды, дегенмен оларға қарағанда кең ауқымда өкілеттігі болды, өйткені олардың қол астында Ресейдің ішкі аудандарында бар түгел дерлік губерниялық мекемелер бар еді [9, 11-12, 41 бб.].

Облыстық басқармалар өз құрылымы бойынша отаршыл тәртіп орнығып күшейген сайын саны да өскен бөлімдерден тұрды, мысалы, егер 1867 жылы Сырдария және Жетісу облыстық басқармаларында барлығы үш: жарлықшы, шаруашылық және сот бөлімдері жұмыс істесе, кейін оларға 1877 жылы құрылыс және 80-жылы межелеу бөлімдері ашылды. Бұл бес бөлімнің тек соңғысы облыстық Земскі қорынан, ал қалғандары мемлекеттік бюджет есебінен қаржыландырылды. 80-жылдардың ортасына қарай дәрігерлік, ветеринарлық және есеп-қисап бөлімдері ашылды [12, 9, 89 бб].

Сонымен бірге 1870 жылы облыстық басқарма жанында облыстағы ормандардың күтімі мен олардын құрылыс материалдарын даярлауды жобалайтын облыстық орманшы қызметі тағайындалды.

Сот істері қылмыстық және азаматтық сот жүргізу заңы негізінде шешілді, ал сот бөлімі өз қызметін мировой соттар съезі мен қылмыстық және азаматтық соттар палатасы құқы шеңберінде атқарды. Жалпы қылмысқа жататын қылмыстық істерді ол бастапқы айыптау камерасы деңгейінде қарап, ал біржолата шешім қабылдауға облыстық әскер бастығы жанындағы әскери сот комиссиясына жіберіп отырды.

Сонымен қатар әр облыстық басқармада өзінің типографиясы мен статистикалық комитеттері құрылды.

Облыстық басқарманың бөлімдерінің арасындағы міндеттерді әскери губернатор бөліп отырды. Ғылыми, техникалық, медициналық тағы да басқа салалары бойынша мәселелерді шешу және талқылау үшін облыстық басқармаларда кеңестер алқасы құрылып жұмыс істеді. Осы кеңестерде кеңесші және сараптамашы ретінде жұмыс істеу үшін білікті мамандар шақырылды [13, 252 б.].

Жарлықшы бөлімінің шенеуніктері міндеттеріне: облысты территориялық бөлу және құру, генерал-губернатор, әскери губернаторлар және өкіметтің бұйрық, жарлық және циркулярларын сұрыптап халыққа жариялау; заң кітаптарын жүргізу және анықтамалық құжаттар беру; облыстық шенеуніктер аппаратын қызметтік және демалыстық істерін шешу кірді.

Облыстық басқармада шаруашылық бөлім маңызды роль атқарды, оларға төмендегідей міндеттер жүктелді: отырықшы және көшпелі тұрғындарды жерге орналастыру, вакуфтар, суды қолдану және жергілікті халыққа салық салу істерін жүргізу; жергілікті шығындардың есебін жасау және жүргізу, кеден салықтарын жинауды бақылау және даулы істерді шешу; әртүрлі келісімшарттарды қарау және бекіту, облыстың шикізат ресурстарын игеруге, жеке адамдардың өтініші бойынша өнеркәсіп орындарын ашуға рұқсат беру [8, 27-28-пп.].

Сырдария облыстық басқармасы 8 бөлімнен тұрды: жарлықшы, шаруашылық, құрылыс, межелеу, денсаулық, ветеринар, мемлекеттік мүлікті басқару, бухгалтерлік есеп бөлімдері. Сонымен бірге, басқармада ерекше іс жүргізетін облыстық статистикалық комитет жұмыс істейді. Паленнің есебі бойынша осы барлық бөлімнің жеке құрамында 42 штаттық шен кірген: әскери губернатордың көмекшісі, 2 кеңесшісі, облыс инженері, облыс архитекторы, 2 кіші архитектор, суландыру жүйесінің меңгерушісі, суландырушы техник, облыс дәрігері, дәрігерден іс жүргізушісі, дәрігер және екі фельдшер, облыс ветеринар инспекторы, аға межелеуші, 7 іс жүргізуші, есепші, 9 іс жүргізушінің көмекшісі, 8 межелеуші, сонымен қатар, облыстық басқару кеңсесінде 29 штаттық емес шен – кеңсе шенеуніктерінің қызметшілері, еркін писарьлар бар [12, 8-9 бб.]

Жетісу облысы 1882 жылы Далалық генерал-губернаторлығы құрамына қосылып, ішкі істер министрлігі құзырына өтті. Бұл кезеңде облыстық басқарманың құзырында біршама өзгерістер болды: басқарудың кейбір салалары басқа мекемелерге жүктеліп, сонымен бірге облыстық басқарма уақытша ережеде айтылмаған міндеттерді де атқарды.

Жетісу облысы 1891 жылы 25 наурызда бекітілген Далалық ережемен [14] шыққанға дейін алдыңғы ереже бойынша басқарылды.

Жетісу облыстық басқармасы құрылған жылы оның штат құрамы бар болғаны 18 адамнан тұрады. Құжаттық материалдарда бұл берілген шенеуніктердің сапалық (білім деңгейі) құрамы женінде ештеңе айтылмаған. Ондай есептің кейінгі жылдары ғана қолға алынғаны байқалады. Дегенмен, жыл өткен сайын басқарманың жұмыс ауқымының өсуі кейінірек оның құрамында жаңа бөлімдердің ашылуына, сондай-ақ жаңа штаттық қызметтердің пайда болуына алып келді. Мәселен, 1877 жылы оның құрамында құрылыс бөлімі, ал 1880 жылы межелеу бөлімі ашылды. 1908— 1909 жылдары Түркістан генерал-губернаторлығында патша тапсырмасымен болып өткен ревизия кезінде Жетісу облыстық басқармасы штатындағы шенеуніктердің құрамы мынадай көрсеткіштермен сипатталған: Әскери губернатор, оның жанындағы ерекше тапсырма бойынша аға шенеунік және кіші шенеунік; вице-губернатор, оның 2 кеңесшісі, ерекше тапсырмалар бойынша 2 шенеунік, 4 іс қағаздарын жүргізушілер, олардың 4 көмекшілері, есеп істері бойынша шенеунік, “Облыстық Ведомствалар” редакторы жөне типография меңгерушісі, 3 аудармашы, тіркеуші, мұрағатшы (архивариус), облыс инженері, облыс архитекторы, кіші архитектор, хатшы жөне құрылыс бөлімінің 2 чертежнигі, межелеу бөлімінің бастығы, суландыру жүйесінің меңгерушісі, хатшы, 4 межелеуші жөне межелеу бөлімінің чертежнигі, статистикалық комитеттің хатшысы және ауыл шаруашылығы мен оброктық статья бойынша шенеунік. Барлығы 36 штаттық қызметкер [15, 69-70 бб.].

1897 жылы 26 желтоқсандағы патша жарлығымен Жетісу облысын Далалық генерал-губернаторлығы және ішкі істер министрлігі құрамынан алып Түркістан генерал-губернаторлығы мен соғыс министрлігі құзырына қосты, ал 1899 жылғы 11 маусымда патша бекіткен Министрлер Комитетінің ережесіне сәйкес Жетісу облысы алдында жүргізілген Далалық Ереже негізінде басқарылып және Түркістан генерал-губернаторлығында біріккен облыстарын басқарудың жалпы ережесі шыққанға дейін Түркістан генерал-губернаторына Жетісу облысында туындаған мәселелерді заң шеңберінде шешуге рұқсат берілді [12, 97 б.].

Облыстық басқарма құзырынан 1898 жылы қаржы және сот міндеттері алынғанымен, губерниялық басқарудың, губернатордың кеңсесінің, шаруалар ісі бойынша, қоғамдық істер бойынша губерниялық алқаның, губерниялық жарлықшы комитеттің қызметтерін атқарды. Сонымен қатар, облыстық басқармадан бөлек жұмыс істейтін облыстық статистикалық, майда несие істері бойынша комитеттері сияқты облыстық әкімшіліктің басқа мекемелері, негізінде облыстық басқармаға кірді. Олардың дербестігі қағаз жүзінде болды. Бұл мекемелердің іс қағаздарын жүргізу, қызметтерін атқару облыстық басқарма кызметкерлеріне жүктелді. Облыстық басқарманың орталық билік белгілеген құрамы мен материалдық қаражаттары олардың атқаратын кең көлемдегі қызметтеріне сай келмеді [16, 120 б.]. Бұндай жағдай өз кезегінде облыстық басқарма қызметінің сапасына кері әсерін тигізері анық.

Жоғарыдағы мәселелерді шешу барысында әкімшілік қызмет нормалары, заңдылық және құқықтық қорғау ұғымдары шенеуніктер үшін үлкен мәнге ие болған жоқ. Көбіне олардың жеке билігі кез-келген заң ережелерінен асып түсіп жатты. Осылайша, өлкедегі бірде-бір мекеме 1867 жылғы «Ереже жобасы» бойынша арнайы құрылған орган және ондағы шенеуніктердің басқаруынсыз немесе бақылауынсыз жұмыс істей алмады. Жоғарыда жақсы көрініс тапқан бағыт – отаршыл биліктің жергілікті тұрғындар өмірінің барлық салаларына қол сұғушылығы, биліктің төменгі органдарының құрылымы мен қызметін қарастырғанда нақтылана түседі.

1867 жылғы “Ереже” жобасы бойынша үйездік әкімшіліктің басшысы үйез бастығы болып, өз қызметінде әскери билік пен азаматтық билікті қоса алып жүрді, оған үйезде орналасқан әскер де бағынды. Үйез бастығы қолына әскери күшті пайдалану мүмкіндігін бере отырып үкімет, біріншіден, орыс әкімі санасына өз күшіне деген сенімділік ұялатуды көздесе, екіншіден, керісінше жергілікті халық санасында орыс билігі алдында ылғи да өзін әлсіз сезіну сезімін орнықтыруды мақсат тұтты. Басқаша айтқанда, жергілікті халық өзіне жақын түрған үйез бастығы жанындағы әскер күшін сезе отырып, оның үкіміне құлақ аспау мүмкін еместігін мойындауға тиіс еді [15, 99 б.].

Үйез бастықтарын облыс әскери губернаторларының ұсынысы бойынша генерал-губернатор қызметке тағайындап немесе босатады. Үйез бастығы тәртіп сақтаушы, полицмейстер, земскі бастығы, қала басшысы, алым салық жинау алқасының төрағасы қызметін қатар атқарды [17, 43 б.].

Үйез басқармасының жеке құрамына үйез бастығынан басқа оның көмекшісі мен кеңсе кірді. Үйез бастығының көмекшісі үйез бастығы жоқ кезде немесе сырқаттанған жағдайда оның қызметін атқарды. Әкімшілік бөлік бойынша көмекшісі үйездік басқарма кеңсесінің істерін жүргізді.

Үйездік әкімшілік үйездегі барлық жұмыстарды жоспарлап бақылап отырды. Оның міндетіне қазыналық оброктык статьяларды жүргізу, түсімді санау, су және жерге байланысты дау-дамайларды шешу, тәртіпті қадағалау, үйездегі болыстық және ауылдық әкімшілік қызметтерін бақылау бойынша істер жүргізу кірді. Үйез бастығы патшалықтың отарлау саясатын үйез деңгейінде жүзеге асыра отырып, жергілікті халықтың қоғамдық және экономикалық өмірінің барлық салаларында жалғыз билік иесі болды деуге болады.

Ташкенттен басқа Түркістан қалалары өзін-өзі басқару құқына ие болмады. 1867 жылғы «Ереже жобасы» бойынша қалалардағы шаруашылық-қоғамдық істерді сайланбалы жергілікті әкімшілік жүргізді. Қалалар аудандарға бөлініп әрқайсысының басында старшындар болды. Олар үй иелерінің кварталдық сходы тағайындайтын өкілдердің съездерінде сайланды. Қала старшындары салық жинаумен айналысты. Олар әскери губернатор тағайындайтын және қала аумағындағы бүкіл полицейлік қызметті басқаратын үлкен аға старшынға бағынды. Олар қала тұрғындарынан жиналатын қаржы есебінен жалақы алды [18, 57-п.].

Түркістан өлкесінің кейбір қала орталықтарында «Ереже жобасына» сәйкес муниципалды қызмет жүктелген және әртүрлі салық және сауда баждарымен айналысатын шаруашылық-қоғамдық мекемелер құрылды.

1876 жылы К.Ф. Кауфманның циркулярының негізінде қалалық шаруашылық басқармалар жабылып, қала шаруашылығы орыс үйез әкімшілігінің бақылауына өтті.

«Ереже жобасына» сәйкес Түркістанның көшпелі және отырықшы тұрғындарын басқаруда бірлік жарияланды. Әр үйездегі көшпелі тұрғындар болыстарға, болыстар ауылдарға бөлінді. Әкімшілік полицейлік билік үш жыл мерзімге сайланатын және қызметке облыстың әскери губернаторы бекітетін болыс басқарушылары мен ауыл старшындарының қолдарына шоғырланды.

Облыстың отырықшы тұрғындары үшін әкімшілік және полицейлік билік халық үш жылға сайлайтын ақсақалдардың қолдарына шоғырланды.

Феодалдар мен байлардың билігін әлсірету үшін болыстар мен ауылдар рулық емес, территориялық сипаты бойынша құрылды. Осылайша, ауыл екі жүзден аспайтын үйден, ал болыстар бір мыңнан екі мыңға дейінгі үйден құрылды. Мұндай бөлу ірі феодалдар мен ру ақсүйектерінің наразылығын тудырды, патшалық биліктің мұндай жаңашылдық енгізуін қазақтарды рулық байланысы бойынша бөлінуін заңды жою ретінде қабылдады. Болыстар мен ауылдарды территориялық сипаты бойынша бөлуді отаршыл әкімшілік «әкімшілік басқару ісіндегі қолайсыздықты» жою қажеттілігімен түсіндірді. К.К. Пален бұл туралы «...көптеген әртүрлі руларды бір ру басшысының қол астына біріктіру даладағы тыныштықты сақтауды қиындатуы мүмкін» [19, 9 б.], – деп ашық мойындайды.

«Тыныштықты сақтау» үшін ру билеушілерінің билігі жойылып патша әкімшілігіне мойынсұнған жаңа адамдарды болыс және ауыл старшындары қызметіне ұсынуға мүмкіндік беретін сайлау жүйесі енгізілді. Көбіне бұлар бай феодалдар тобы өкілдерінен сайланды. Сайланбалы төменгі әкімшіліктің басты міндеті алым-салықтарды уақытында және табысты жинау болды. Кауфманның есебінде осы жаңа мекемелердің патшалық үшін маңызды ролі атап көрсетіледі: «түземдік-халықтық басқаруынсыз алым-салықтың түсуіне де, жаңа ашылған мекемелердің дұрыс жұмыс істеуіне де үміт арту мүмкін емес еді» [17, 165 б.].

Болыстарды басқару болыстық басқарма және болыстық съездерден тұрды. Болыс басқарушысын сайлау екі сатыдан тұрды. Алдымен елу ошақтан бір өкіл /елубасы/ сайланатын ауыл сходы жиналды, сосын ауылдардан сайланған өкілдер орыс әкімшілігі уәкілдері қатысуымен өтетін болыстық съездге жиналды. Уәкіл көбіне тәртіпті бақылаушы, сайлау барысына араласпайтын үйез бастығы немесе оның көмекшісі болды. Съезд жұмысының алдында барлық елубасыларының түгелдігі тексерілді. Егер болыс съезіне өкілдердің саны үштен екісінен аз болса, онда съез өтпеген болып саналды.

Болыстық съезд қызметіне болыс басқарушыларын, халық соттарын және оған кандидаттарды сайлау; төменгі әкімшілік қызметкерлеріне жалақы көлемін анықтау; көпірлер, жолдар, шаруашылық құрылыстарының жағдайын бақылау; су көздерін қолдану, сумен қамтамассыз ету бойынша істер жүргізу және тағы басқалары жатады.

Болыс басқарушысы шаруашылық қызметтерімен қатар полицейлік міндеттерді қоса атқарды: болыстағы «тыныштықтың сақталуын» қадағалау, халық сотына қатысты қылмыстар бойынша тексеру жүргізу, өкіметтің заңдары мен өкімдерін халыққа жеткізу.

Қоғамдық істер бойынша болыс басқарушысы үйез бастығының келісімімен болыс съездін шақырып және тарату, болыстарда тәртіп сақтау, ауыл старшындарының қызметін қадағалау құқығы болды.

Егер болыс басқарушысының қызметі орыс әкімшілігін белгілі бір себептермен қанағаттандырмаса, онда облыстың әскери губернаторы жаңа сайлау белгілеуге немесе өзінің шешімі бойынша оны басқа адаммен уақытша алмастыра алды. Патша әкімшілігі өзінің осы құқығын кеңінен қолданды. Мысалыға Ф.К. Гирс өзінің болыс және ауыл әкімшілігі қызметін тексеру есебінде: «Үш жыл ішінде Сырдария облысының жүз тоғыз болыс басқарушыларының отыз сегізі қызметінен босатылды, бұл отыз бес процент немесе жылына он үш жағдай шамасында деген сөз» [7, 29 б.], – деп жазды.

Ауыл съездерінің қызмет ауқымында: ауыл старшындарын, болыс сайлауына өкіл елубасын, сонымен бірге ерекше съездерге өкілдер сайлау; рудың белгілі бір мүшесін аластау, жанұя мүлігін бөлу туралы, қыстау мен жайлауды кейбір ошақ иелері арасында бөлу туралы, қоғамдық мұқтаждықтар, соның ішінде қоғамдық істер бойынша сенімхат беру туралы, әлеуметтік мәселелер, салық жинау және қоғамдық қызметкерге жалақы тағайындау тәртіптері қаралды.

Ауыл съездерінде көп дауыспен сайланған ауыл старшындары өкілетті үш жыл мерзім ішінде кең ауқымды біршама міндеттер атқарды.

Ауыл старшыны тұрақты сайлау өткізу үшін ауыл съезін тұрақты түрде шақыруға міндетті болды, сонымен қатар ол тікелей сайлауға араласпай сайлау барысын бақылап, қоғамдық тәртіпті қамтамасыз етуге тиіс болды.

Ауыл старшыны міндеті ауқымына: қайтыс болғандардың, некелескендердің және дүниеге келгендердің тізімін хаттау, ауылдың ұлттық және сандық құрамындағы өзгерістер туралы есеп жүргізіп, осы мәліметтерді болыс басқарушысына жеткізу; қоғамдық қазынаны жеке мүддесіне пайдаланудың алдын-алу мақсатында қоғамдық шығындардың есебін жүргізу; бір болыстан екінші болысқа көшкен жағдайда болыс басқарушысы мен үйез бастықтарымен құжаттамалық іс қағаздарын жүргізу; ошақ иелерін дүние мүлкіне бақылау жүргізіп, құжаттарды болыс басқарушысына тексеруге беру; салық жинап, сәйкес құжаттарды ошақ иелеріне беру; түскен ақша қаражаттарды /шнуровая/ бауланған кітаптарды болыс басқарушысына беру кірді.

1867 жылғы «Ереже жобасы» бойынша салық жинаудың жаңа жүйесін енгізді, оның негізіне тұрғындардың кәсіп түрі мен кірістері алынды. Көшпелі тұрғындар үшін екі рубль жетпіс бес тиын мөлшерінде бірыңғай ошақтық салық салынды. Ал отырықшы тұрғындар алған астығының оннан бір бөлігіне тең болатын жер салығы – хирадж, саудадан салық – зекет, сонымен бірге суару арықтарын, жолдар, көпірлер, базарларды ұстау салығын төледі. Ауыл арасындағы салықтарды бөлуді болыс өкілдерінің съезі жүзеге асырды. Салықтың негізгі көлемі кедей табына түсті. Болыс басқарушылары мен ауыл старшындары салықтан босатылды.

Осылайша, 1867 жылғы «Ереже жобасы» негізінде құрылған басқару аппараты әкімшілік механизмі және оған сәйкес мекемелерінің басты элементтері бір-бірімен тығыз байланысқан және патшалықтың отарлау саясатын, мүддесін көздейтін жүйені құрды. Бұл аппаратқа тән сипат оның заң шығарушы, атқарушы және қадағалаушы қызметтерін шоғырландырған бюрократиялық орталықтануы болды. Сонымен қатар басқару аппаратының кейбір қызметтерін орыс әкімшілігінің бақылауы бойынша жұмыс істейтін жергілікті билік мекемелері – болыстық басқарма атқарды. Отаршыл билік жүйесіндегі мұндай «келісім» патшалықтың отарлау міндеттерін жүзеге асыруды жеңілдету және тұрақтылыққа қол жеткізу қажеттілігінен туындады.

1886 жылы бекітілген «ереже» 1917 жылға дейін аздаған өзгерістермен жұмыс істеген заң актілері болды. «Ережеге» сәйкес Түркістан өлкесінің әкімшілік территориялық бөлінісіне өзгерістер енгізілді. Құрайтын бірліктерді ретімен бірыңғайлау ұстанымдары сақтала бастады. Сырдария облысынының Ходжент үйезі Самарқанд үйезіне өтті және Сырдария облысының бұрынғы Амудария бөлімі қосылды, сонымен қатар Құрама үйезі Ташкент үйезі болып өзгертілді. Бұрын Түркістан генерал-губернаторлығы құрамындағы Жетісу облысы 1882 жылы оның құрамынан шығып Далалық генерал-губернаторлығы құрамына қосылған болатын. Ал 1899 жылы Жетісу облысы қайтадан Түркістан генерал-губернаторлығы құрамына кірді. Сол жылы өлке құрамына бесінші облыс 1881жылы құрылып, 1899 жылға дейін Кавказ наместнигінің құрамында болған - Закаспий облысы қосылды. Закаспий облысының құрамында Асхабад, Красноводск, Манғышылақ, Мерв және Теджент үйездері болды [12, 165 б.].

1886 жылғы жаңа нормативтік акті «әскери халықтық басқарудың» негізгі ұстанымдарын сақтап қалды, сонымен қатар ол жергілікті әкімшіліктің ведомстволық линия бойынша сот ісі саласындағы құқықтарын шектеп, есесіне биліктің полицейлік және жазалаушы қызметтерін бекітті.

Осы «Ережеге» сәйкес Түркістанның басқару мекемелері жүйесі жаңа орган – Түркістан генерал-губернаторының Кеңесімен толықты. Оның міндетті мүшелері: облыстардың әскери генерал-губернаторлары, генерал- губернаторының кеңсесінің басқарушысы, Түркістан Әскери округі штабының бастығы, Қазыналық және Бақылау палаталарының басқарушысы. Кеңесте бастапқы кезде генерал-губернатор, ал 1900 жылдан оның көмекшісі төрағалық етті. Кеңеске басқару тәжірибесіне байланысты мәселелерде заңдық тұрғыда өзгерту құқығы берілді. Сонымен қатар ол жалпы әкімшілік сипаттағы жер қатынастары мен салығы мәселелерін қарады

Басқарудың өзекті мәселелерін талқылаудағы формальды алқалылық өлкенің бас бастықтарының «бюрократиялық радикализмін» белгілі бір дәрежеде шектеді және нәтижесінде Кеңес генерал-губернаторлық биліктің беделіне тек нұқсан келтіреді деп есептейтін шенеуніктер тарапынан бірнеше мәрте наразылық тудырды [4, 13 б.]. «Ережені» енгізуге байланысты өзгерістер Түркістан генерал-губернаторының сыртқы саяси мәселелердегі өкілеттілігін шектеді, сонымен қатар отаршыл әкімшіліктің экономикалық саладағы қызметтер ауқымы біртіндеп тарыла бастады. Бұл соғыс министрлігіне бағынышты емес қаржы, жер шаруашылығы және мемлекеттік мүлік, ішкі істер министрліктеріне қарайтын көптеген мемлекеттік мекемелердің құрылуынан көрініс тапты. Бұлардың құрылуы өлкелік әкімшілікті іс жүзінде орталық мемлекеттік мекемелер және олардың жергілікті органдар арасындағы делдалдық мекемелерге айналдырды. Соңғылары формальді түрде генерал-губернаторға бағынғанымен, қызметтік қаулылар мен іс жүргізу ережелерін тікелей Петербордан алып отырды.

Түркістандағы сот жүйесін қайта құру оны келешекте ресейлік жүйеге сәйкестендіру және соттың әкімшіліктен тәуелсіз болу мақсатын көздеді.

Облыстық басқарманың сот бөлімі облыстық сот болып өзгертілді, онда сот тергеушілерінің, облыстық прокурорлар және олардың орынбасарлары қызметтері бекітілді. Облыстық сот азаматтық сот съездерінің қызметін атқарып, азаматтық соттардың құзырына жатпайтын қылмыстық және азаматтық істерді, сонымен қатар бұрын облыстық басқарманың сот бөлімінің қарауындағы істерді шешті.

Биліктің үйездік, облыстық және өлкелік деңгейдегі әкімшілік қызметтерін сот қызметінен бөлу мен ресейдегі қабылданған ережеге сәйкес қызмет атқаратын жаңа сот мекемелерін құрумен қатар жергілікті халық үшін сот саласында артта қалуды сақтап қалу бағыты басым болды. Бұл бағыт 1886 жылғы «Ережеде» де және биліктің отаршыл жүйесін реформалау бойынша 1917 жылға дейін жобаларда да көрініс тапты.

1. 
   ҚР ОММ. 4-қ., 1-т., 488а-іс.
   
2. 
   Смирнов Е.Т. Обзор Сырдарьинской области. - СПб.,1887. – 355 с.
   
3. 
   Недзвецский В.Е. Административное устроиство, оседлые пункты и кочевые волости Семиреченской области. – Верный,1913. - 209 с.
   
4. 
   Отчет по ревизии Туркестанского края, произведенной по Высо- чайшему повеление Сенатором Гофмейстером Графом К.К. Паленом. Краевое управление. – СПб., 1910. – 270 с.
   
5. 
   ӨР ОММ. И-1-қ., 34-т., 78-іс.
   
6. 
   ӨР ОММ. И-1-қ., 20-т., 2439-іс., 1-3-пп.; 2295-іс., 40-42-пп.; 33-т., 295-іс., 93-101-пп.; 321-іс., 165-пп.
   
7. 
   Отчет о состоянии Туркестанского края, составленный сенатором, тайным советником Гирсом, командированным для ревизии края по высочайшему повелению, в 2-х частях –ч.1. Администрация. Управление краем. Ч.2. Суд. Финансы. – СПб.,1888.
   
8. 
   ӨР ОММ. И -1 қ., 27-т., 659-іс
   
9. 
   Проект положения об управлении Семиреченской и Сыр-Дарьинской областях. 1867 г. 11 июля. – Ташкент, 1880. - 288 с.
   
10. 
    Пропащин А. Генерал-адъютант К.П. фон-Кауфман 1-й как устроитель Туркестанского края (1867-1882) - Т., 1913. – 157 с.
    
11. 
    Өр ОММ. И-1-қ., 20-т., 1753-іс.
    
12. 
    Отчет по ревизии Туркестанского края, произведенңой по Высочайшему повелению Сенатором Гофмейстером Графом К.К. Паленом. Областное управление. – СПб., 1910. - 353 с.
    
13. 
    Обзор Сырдарьинской области за 1885 г. - Т., 1886, - 345 с.
    
14. 
    Степное положение 25 марта 1891 г. с объяснениями по оффициальным источникам. - СПб., 1891. - 208 с.
    
15. 
    Қойгелдиев М.Қ. Жетісудағы Ресей билігі (ХІХғ. - 1917ж.). – Астана: Елорда, - 2004. – 215 б.
    
16. 
    Абдрахманова Б.М. История Казахстана: Власть, система управления, территориальное устройство в XIX веке. - Астана, 1998. - 137 с.
    
17. 
    Проект всеподанейшего отчета генерала-адъютанта К.П. Кауфмана по гражданскому управлению и устройству в областях Туркестанского генерал-губернаторства, 7 ноября 1867- 25 марта 1881 гг., составлен титулярным советником П.Хомутовым. - СПб.,1885. – 501 с.
    
18. 
    ӨР ОММ. И-17-қ., 1-т., 20308-іс.
    
19. 
    Отчет по ревизии Туркестанского края, произведенной по Высочайшему повелению Сенатором Гофмейстером Графом К.К. Паленом. Сельское управление: туземное и русское. - СПб., 1910. - 226 с.