Взаимоотношения высших государственных органов в новых странах Европы и Азии

к. и. н., доцент

Луганский государственный университет

внутренних дел имени Э.А. Дидоренко,

г. Луганск, Украина
Современное развитие конституционной теории и практики по вопросу о взаимоотношениях ветвей государственной власти идет в двух направлениях: с одной стороны, происходит дальнейшая дифференциация властей, а с другой – утверждаются взгляды об их единстве и о субсидиарности (ради достижения общих целей каждая ветвь своей деятельностью дополняет другую, если последняя не обладает достаточными возможностями и если это допускает Конституция). В основных законах некоторых новых государств Европы и Азии (Молдова, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Туркменистан, Польша) в формулировках о государственной власти сочетаются тезисы о разделении властей, их взаимодействии и равновесии, сдержках и противовесах. В ч.4 ст.3 Конституции Республики Казахстан содержится принципиальное положение о единстве государственной власти, которого нет в основных законах других новых государств Европы и Азии. В конституциях России, Армении, Грузии, Литвы, Болгарии, Македонии, Словении, Хорватии, Латвии, Эстонии, Таджикистана и Узбекистана сохранился односторонний разделистский подход, господствовавший длительное время в зарубежном праве и недооценивавший идею Ш. Монтескье о единстве действий ветвей власти, которые должны находиться в «концерте».[1]

Вопрос о взаимоотношениях основных органов ветвей государственной власти имеет целый ряд элементов, многие из которых в большинстве конституций новых государств Европы и Азии даже не обозначены (например, регламентарная власть исполнительных органов или делегированное законодательство). А ведь это – важнейшие практические вопросы, которых игнорировать нельзя, если есть желание жить в правовом государстве.

Эволюция во взаимоотношениях высших государственных органов в современных зарубежных странах, в том числе и в новых странах Европы и Азии, характеризуется тенденцией к усилению исполнительной власти. В конституциях этот процесс, однако, прямолинейно не прослеживается. Он весьма противоречив. Наряду с усилением полномочий правительства, конституции стали более четко и определенно регулировать отношения законодательной и исполнительной властей. Устанавливаются детализированные положения об ответственности правительства в условиях парламентарных форм правления, наблюдается возникновение новых и развитие известных форм этой ответственности.

Что касается парламентской ответственности правительства, то она, согласно конституциям новых государств Европы и Азии реализуются преимущественно посредством двух процедур: вотума недоверия и отказа в доверии. Вотум недоверия – результат парламентской инициативы. Поэтому в интересах стабильности правительства конституции иногда усложняют процедуру этой инициативы, требуя, чтобы она исходила от более или менее значительной группы парламентариев, а также обусловливая выражение недоверия необходимостью подачи за резолюцию недоверия абсолютного или квалифицированного большинства голосов в палате.

В ряде новых стран Европы конституциями предусмотрен так называемый конструктивный вотум недоверия: он считается состоявшимся , если парламент или палата не просто приняли резолюцию недоверия, а определили главу нового правительства. Так, согласно п. 1 ст. 39/А Конституции Венгрии, предложение о вотуме недоверия главе правительства может быть внесено от имени пятой части депутатского корпуса вместе с альтернативной кандидатурой на должность премьер-министра. Выражение недоверия одновременно означает избрание нового главы правительства. Согласно ст. 116 Конституции Словении, недоверие правительству проявляется в избрании Скупщиной нового премьер-министра. Такое решение принимается путем голосования большинства избранных депутатов Скупщины по предложению не менее десяти депутатов.

Конструктивный вотум недоверия предусмотрела и Конституция Польши. В частности, из ч. 1 ст. 158 следует, что депутаты Сейма могут выразить недоверие правительству только с одновременным избранием нового Председателя Совета Министров. Если соответствующее постановление принято Сеймом, президент Республики принимает отставку правительства и назначает избранного Сеймом нового Председателя Совета Министров и по его предложению – остальных членов Совета Министров, а также принимает их присягу.

Такая система позволяет избежать длительных правительственных кризисов, вызванных тем, что парламент, свергнув правительство, долгое время не может создать ему замену.

Отказ в доверии имеет место в случае, когда правительство само поставило вопрос о доверии в связи с каким-либо актом, принятия которого оно добивается от парламента. Это достаточно эффективный способ давления на парламент, особенно в условиях, когда отказ в доверии и вызванный этим правительственный кризис могут повлечь роспуск парламента (палаты). Так, при решении вопроса о том, выражать доверие правительству или нет, Палата представителей парламента Чешской Республики порой чувствует над собой дамоклов меч, так как согласно ч. 1 ст. 35 чешской Конституции президент может распустить нижнюю палату, если она выразила вотум недоверия новоназначенному правительству, кандидатура главы которого была предложена председателем Палаты, или если «Палата представителей неспособна в течение трех месяцев принять решение по правительственному законопроекту, с обсуждением которого правительство связывает вопрос о доверии».

В то же время в Чехии, как и, скажем, в Эстонии, этот дамоклов меч не слишком велик. В Чехии вотум недоверия правительству, проработавшему определенное время, роспуском Палаты представителей не грозит. Что же касается Эстонии, то согласно ст.97 ее Конституции в случае вотума недоверия правительству или премьер-министру президент республики может в течение трех дней назначить по предложению правительства внеочередные выборы в Государственное Собрание. Но зато эстонские парламентарии могут не волноваться за свои мандаты тогда, когда выражают недоверие отдельному министру (в этом случае президент обязан освободить этого министра от должности) и когда правительство само ставит вопрос о доверии к себе.

А вот как обеспечивается устойчивость правительства в Республике Молдова. Согласно ст. 85 Конституции этой страны президент может распустить парламент, если последний «не выразил вотум доверия правительству в 45-дневный срок после внесения предложения, и только после отклонения предложения не менее двух раз», а также в случае «невозможности формирования Правительства или блокирования в течение трех месяцев принятия законов».

Об усилении исполнительной власти свидетельствует еще и то, что во многих странах правительство является главным поставщиком законопроектов. Правительственные законопроекты могут быть внесены непосредственно как самим правительством, так и депутатами – представителями парламентского большинства, на которое правительство опирается. При этом правительство, в частности в Армении, может устанавливать последовательность обсуждения внесенных им законопроектов и требовать, чтобы они были поставлены на голосование с приемлемыми только для него поправками. В Латвии преимущественная роль правительства в реализации права законодательной инициативы обеспечивается тем, что под законопроектом, вносимым депутатами, должно быть такое количество подписей, которое приближается к числу членов парламента, необходимому для организации фракции. Более того, согласно ст. 63 латвийской Конституции, министры, а также уполномоченные ими ответственные должностные лица имеют право принимать участие в заседаниях Сейма и его комиссий и вносить дополнения и поправки в законопроекты. Право предложения правительством поправок к проекту закона во время рассмотрения его парламентом закрепляет и Конституция Польши. (ч. 2 ст. 119).

Следует добавить, что в ряде новых стран Европы и Азии правительство имеет возможность контролировать реализацию права общей законодательной инициативы остальными его субъектами относительно предложений, которые предусматривают бюджетные расходы. Например, в Армении существует конституционное положение, согласно которому законопроекты, уменьшающие доходы или увеличивающие расходы государства, Национальное Собрание обсуждает только при наличии заключения правительства (ст. 75). Конституция России в п. 3 ст. 104 устанавливает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения правительства. Согласно п. 6 ст. 61 Конституции Республики Казахстан, проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения правительства. Близкое по содержанию положение содержит и белорусская Конституция. «Законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, - гласит ее ст. 99 в ч. 2, - могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента, либо по его поручению – Правительства».

О сужении реальных возможностей парламентов в сфере осуществления государственной власти говорит и то, что в современных конституциях, в том числе и новейших, получили развитие нормы о делегированном законодательстве, о чрезвычайном положении.

Конституции, определившие институт делегированного законодательства, по-разному регламентируют порядок передачи парламентом своих полномочий. Так, Конституция Армении в ст. 78 устанавливает: «В целях законодательного обеспечения программы деятельности Правительства Национальное Собрание может уполномочить Правительство на принятие имеющих силу закона постановлений, которые действуют в течение установленного Национальным Собранием срока и не могут противоречить законам». Эти постановления должны быть подписаны президентом. Согласно ст. 66 туркменской Конституции, меджлис (парламент) может передавать право издавать законы по отдельным вопросам президенту с обязательным последующим их парламентским утверждением. При этом меджлисом не могут быть переданы законодательные функции по вопросам принятия и изменения Конституции, уголовного и административного законодательства, а также судопроизводства.

К сфере правительственного правотворчества регламентарного характера следует отнести и некоторые нормативно-правовые акты глав государств, имеющих силу закона. Принятие этих актов обычно связано с чрезвычайными обстоятельствами, которые препятствуют нормальной работе парламента. Так, в Словении и Хорватии президенты в период состояния войны или во время чрезвычайного положения по предложению правительств могут издавать указы, имеющие силу закона. Эти указы в установленный срок должны быть переданы для парламентского утверждения.

Новая тенденция, проявившаяся в конституционном законодательстве некоторых новых государств Европы и Азии, указывает на откровенное подчинение парламента интересам исполнительной власти. Так, в Республике Беларусь президент по своей инициативе либо по предложению правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Для их отмены необходимо большинство не менее двух третей голосов от полного состава нижней и верхней палат парламента. При этом палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены (ч. 3 ст. 101). Здесь, таким образом, правительство может обеспечивать принятие законов минуя парламент. Согласно п. 2 ст. 61 Конституции Республики Казахстан, президент имеет право объявлять рассмотрение законопроекта срочным, означающее, что парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении парламентом настоящего требования президент вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия парламентом нового закона. Статья 111 Конституции Азербайджана устанавливает, что Милли Меджлис (парламент) может принимать только такие законы и постановления, которые не содержат конкретных поручений органам исполнительной власти.

Некоторые конституции наделяют правительство правом в период между сессиями парламента принимать постановления, имеющие силу закона. Такие постановления, согласно, например, ст. 81 латвийской Конституции, «не могут изменять закон о выборах в Сейм, законы о судоустройстве и судопроизводстве, бюджет и бюджетное право, а также законы, принятые в период деятельности существующего Сейма; также они не могут касаться амнистии, выпуска бон Государственного казначейства, государственных налогов, таможенных сборов, железнодорожных тарифов, займов; они теряют силу, если не будут внесены в Сейм по истечении трех дней после открытия ближайшей сессии Сейма».

В отдельных странах Азии основные законы предусматривают надпарламентские формы осуществления законодательной власти. Надпарламентские формы связаны с созданием особого рода органов, включающих наряду с парламентом (он становится частью таких органов) высших должностных лиц, лиц, назначенных президентом, представителей государственной власти на местах, которые, по идее, должны выражать интересы местного населения. [2] Например, в Туркменистане это Халк маслахаты (Народный совет), в состав которого входят президент республики, депутаты меджлиса (парламента), по одному представителю, избираемому от каждого этрапа (традиционная организация населения), председатель Верховного Суда, генеральный прокурор, члены Кабинета министров, главы администрации велаятов (губернаторы областей), некоторые другие лица. Согласно ст. 45 туркменской Конституции, Халк маслахаты является высшим представительным органом народной власти. Именно он принимает наиболее важные решения, что, несомненно, сужает законодательную компетенцию меджлиса.

1. 
   Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы российской Конституции // Государство и право. 2000. №6. с. 9.
   
2. 
   Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. С.264.