Беженцы из Узбекистана в странах снг: угроза экстрадиции (май 2005 г. – август 2007 г.) Москва, сентябрь 2007 г

Введение

Репрессивная политика президента Узбекистана Ислама Каримова привела к появлению большого числа узбекских беженцев в государствах СНГ. Многие из них покинули родину, пытаясь избежать ареста, пыток и несправедливого осуждения по сфабрикованным обвинениям в рамках той или иной кампании, санкционированной правительством.

Граждане Узбекистана, опасавшиеся преследований, выезжали в другие постсоветские страны, используя возможности безвизового режима, существующего между бывшими советскими республиками. Они пытались затеряться среди трудовых мигрантов или в переселенческих потоках, возникших после распада СССР. Их легализация в странах СНГ обычно происходила помимо процедур предоставления убежища, предусмотренных международным и национальным правом.

Наибольшее число узбекских беженцев в настоящее время находится на территории четырех постсоветских государств: Казахстана, Кыргызстана, России и Украины.

Опрос лиц, ищущих убежище, показал, что беженцы из Узбекистана в странах СНГ до недавнего времени избегали обращения за убежищем, так как не доверяли властям страны пребывания и не были знакомы с механизмом международной защиты. Некоторые из них ошибочно полагали, что легальное проживание на территории другой страны является достаточной гарантией личной безопасности от преследований со стороны узбекских властей.

Ситуация изменилась после андижанских событий в мае 2005 г., в ходе которых неизбирательное и непропорциональное применение силы узбекскими правительственными войсками привело к гибели сотен гражданских лиц и появлению большого числа узбекских беженцев в Южном Кыргызстане и, возможно, меньшего – в других постсоветских странах.

В мае 2005 г. часть андижанских беженцев была интернирована в специальном лагере в Южном Кыргызстане. Спустя два с половиной месяца несмотря на давление узбекского правительства УВКБ ООН вывезло 439 из них в третью страну. Информация об этой акции получила широкое распространение среди узбекского населения. Из сообщений независимых интернет-сайтов и зарубежных радиостанций, вещающих на узбекском языке, некоторые беженцы, иногда по пять и более лет скрывавшиеся от преследования в других постсоветских государствах, зачастую с незаконно полученными документами, впервые узнали о возможности получения эффективной международной защиты. Это привело к росту обращений в региональные представительства УВКБ ООН и национальные миграционные службы. Однако большинство незарегистрированных узбекских беженцев по-прежнему не знакомо с процедурой получения соответствующего статуса или предпочитает не обращаться за его получением.

Другим следствием андижанских событий стала активизация работы в странах СНГ узбекских спецслужб, которые начали «большую охоту» на беженцев, подозреваемых в «исламском экстремизме». При этом узбекские силовые структуры использовали как возможности официального сотрудничества, так и неофициальные связи с сотрудниками спецслужб соответствующих государств, особенно при организации разного рода незаконных действий в отношении беженцев (похищений, принуждения подозреваемых к «добровольному выезду» на родину и т.д.). Узбекистан неоднократно направлял в соответствующие страны сфальсифицированную информацию о причастности тех или иных лиц к терроризму и другим тяжким преступлениям, наличии у них узбекского гражданства и др., чтобы обеспечить юридические основания для экстрадиции. Усилившееся преследование узбекских эмигрантов также способствовало росту числа обращений о предоставлении статуса беженца, однако соответствующие ходатайства необоснованно отклонялись национальными миграционными службами.

В предлагаемом вашему вниманию докладе содержится краткий обзор инцидентов за период с мая 2005 г. по август 2007 г., когда беженцы, находящиеся на территории четырех государств СНГ - России, Украины, Кыргызстана и Казахстана, сталкивались с угрозой принудительного возвращения в Узбекистан.

Все перечисленные страны являются участниками Конвенции о статусе беженцев (1951 г.) и дополнительного протокола к нему (1967 г.)⁴. Ст.33 Конвенции запрещает высылку или принудительное возвращение беженцев «на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений», за исключением случаев, когда беженец в силу уважительных причин рассматривается как угроза безопасности страны пребывания.

Указанные страны также являются участниками Конвенции против пыток и других видов жестокого, бесчеловечного и унижающего достоинство обращения и наказания (1984 г.), в соответствии со ст.3 которой «ни одно государство-участник не должно высылать, возвращать или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток». Согласно Конвенции, «для определения наличия таких оснований компетентные власти принимают во внимание все относящиеся к делу обстоятельства, включая, в соответствующих случаях, существование в данном государстве постоянной практики грубых, вопиющих и массовых нарушений прав человека».

На эти положения Конвенций обычно ссылаются международные и правозащитные организации, требуя от правительств соответствующих государств не выдавать на родину граждан Узбекистана, разыскиваемых властями этой страны.

Наличие в Узбекистане постоянной практики грубых и массовых нарушений прав человека, включая широкое применение пыток, неоднократно фиксировалось международными и правозащитными организациями⁵. В докладе специального докладчика ООН по пыткам 2003 г. отмечалось, что пытки в Узбекистане носят «систематический характер», в том числе «применяются практически во всех случаях, связанных со статьями 156, 159 и 244 УК»⁶. По оценкам правозащитных организаций, после опубликования доклада ситуация с пытками в этой стране не изменилась⁷.

Указанные выше положения Конвенций ООН находятся в очевидном противоречии с нормами, регулирующими вопросы экстрадиции, которые установлены Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, подписанной государствами СНГ в Минске 22 января 1993 г. (далее – Минская конвенция) и протоколом к ней от 28 марта 1997 г.⁸ В частности, ст.57 Минской конвенции не относит основания, указанные соответствующими Конвенциями ООН, к числу возможных причин отказа в выдаче для преследования по уголовному делу. Эта же проблема существует и в двусторонних договорах об оказании правовой помощи, заключенных Узбекистаном с Казахстаном и Кыргызстаном⁹.

Хотя гарантии невыдачи беженцев обычно включены в соответствующее национальное законодательство¹⁰ и ст.19 Минской конвенции предусматривает отказ в оказании правовой помощи, если она противоречит законодательству запрашиваемой стороны, очевидно, что в данном случае имеет место коллизия правовых норм, которая на практике нередко разрешается в рамках не столько юридического, сколько политического процесса. Вероятно, по той же причине в странах СНГ до сих пор не известно ни одного случая, когда в выдаче граждан Узбекистана было бы отказано из-за угрозы применения пыток или смертной казни.

При решении вопросов экстрадиции или депортации (выдворения) выходцев из Узбекистана, ищущих убежище, уполномоченные органы соответствующих стран в ряде случаев игнорировали решения УВКБ ООН о признании этих лиц мандатными беженцами или их регистрацию УВКБ ООН в качестве просителей убежища, ссылаясь на то, что статус беженцев не был предоставлен национальной миграционной службой¹¹. Однако автору не известно ни одного случая, когда бы гражданам Узбекистана, даже в очевидных случаях преследований по политическим или религиозным мотивам, было бы предоставлено убежище на территории Казахстана, Кыргызстана или России. На Украине на 1 января 2007 г. статус беженца получили лишь около 5% заявителей из Узбекистана.

Приведенный в докладе анализ случаев преследования узбекских беженцев в 2005-2007 гг. на территории России, Украины, Кыргызстана и Казахстана показывает, что содержащиеся в соответствующих Конвенциях ООН гарантии невозвращения и невыдачи беженцев или лиц, которым угрожают пытки, не соблюдались в полной мере властями соответствующих государств, и лишь активное международное вмешательство позволило в ряде случаев предотвратить незаконную выдачу.

Серьезную проблему представляет также несовершенство национального законодательства, регулирующего процедуру экстрадиции, что ведет к нарушениям прав узбекских эмигрантов, задержанных по запросам о выдаче или объявленных Узбекистаном в международный розыск. Основными проблемами здесь являются ограничение прав задержанного на доступ к адвокату и процедуре определения статуса беженца, неоправданная закрытость процедуры принятия решений по запросам об экстрадиции, несоблюдение предельных сроков задержания, установленных национальным законодательством и международными соглашениями, ограничения возможности судебного обжалования решений об избрании меры пресечения и выдаче. Нельзя не отметить, что Уголовно-процессуальными кодексами Казахстана и Кыргызстана вообще не предусмотрена процедура обжалования решений об экстрадиции, принимаемых Генеральной прокуратурой. Все эти вопросы затрагивались в докладе лишь в контексте конкретных дел узбекских беженцев, но они, безусловно, требуют более подробного правового анализа.

Несмотря на то, что во всех перечисленных странах имели место нарушения положений ст.33 Конвенции о статусе беженцев и ст.3 Конвенции против пыток и других видов жестокого, бесчеловечного и унижающего достоинство обращения и наказания, ситуация с безопасностью узбекских беженцев существенно различалась.

На Украине незаконная депортация в Узбекистан в феврале 2006 г. 11 беженцев вызвала широкий общественный и международный резонанс и стала серьезным уроком для властей. После этого не поступало сообщений о каких-либо новых инцидентах. В то же время расследование обстоятельств депортации 11 беженцев не было проведено в полном объеме.

В Казахстане власти отказываются расследовать инцидент с тайной передачей в ноябре 2006 г. десятков узбекских исламистов из Южно-Казахстанской области. Однако в других случаях права беженцев и просителей убежища из Узбекистана соблюдались или были восстановлены после обращений УВКБ ООН и правозащитных организаций. В то же время незарегистрированные беженцы из Узбекистана, задержанные по запросам об экстрадиции, в большинстве случаев, вероятно, не имели доступа к адвокату, вследствие чего не могли обратиться за получением убежища или обеспечить эффективную защиту своих прав при рассмотрении их дел Генеральной прокуратурой.

Серьезную озабоченность вызывает ситуация в России, где положение узбекских беженцев за последние годы заметно ухудшилось. После андижанских событий российские спецслужбы активно включились в «большую охоту» на покинувших Узбекистан «исламских экстремистов». При этом правовые нормы зачастую не соблюдались, запросы об экстрадиции в ряде случаев проходили лишь формальное рассмотрение. Имели место незаконные экстрадиции (под видом выдворения за административные правонарушения), похищения и принуждение к якобы «добровольному возвращению» в Узбекистан. Во многих случаях лишь активная позиция международных и правозащитных организаций позволила использовать правовые механизмы защиты прав беженцев, предусмотренные законом.

Крайне тревожной является ситуация в Кыргызстане, где позиция властей отличается непоследовательностью, решения о выдаче зачастую принимаются из соображений политической конъюнктуры. Лица, задержанные по экстрадиционным запросам, в большинстве случаев не имеют доступа к адвокату и лишены возможности обжаловать решения о выдаче. Сроки содержания под стражей зачастую значительно превышают предельные нормы, установленные Уголовно-процессуальным кодексом. Значительную опасность для узбекских беженцев представляет неконтролируемое «сотрудничество» правоохранительных органов обеих стран в Южном Кыргызстане, где сотрудники спецслужб похищают, продают и запугивают беженцев (один из беженцев «исчез» таким образом в Оше в августе 2006 г. через несколько часов после встречи с автором доклада).

Правозащитный Центр «Мемориал» и Комитет «Гражданское содействие» надеются, что публикация доклада позволит привлечь внимание правительств, общественности и международных организаций к проблемам безопасности узбекских беженцев, находящихся в странах СНГ, и к нарушениям их прав официальными лицами.

Очевидно, что решение ряда проблем, затронутых нами, невозможно без принятия поправок к действующему законодательству и приведения некоторых соглашений, подписанных государствами СНГ, в соответствие с международными обязательствами этих стран, вытекающими из Конвенции о статусе беженцев и Конвенции против пыток и других видов жестокого, бесчеловечного и унижающего достоинство обращения и наказания. Однако в других случаях необходимы лишь политическая воля и твердое следование нормам закона.

Возможно, более активное международное и общественное давление побудит правительства соответствующих государств изменить сложившуюся практику в отношении соблюдения прав беженцев.

Пользуясь случаем, хочу поблагодарить всех, кто оказал содействие в подготовке настоящей работы.

Особую признательность хотелось бы выразить Елене Рябининой (Комитет «Гражданское содействие», Россия), Бахрому Хамроеву (Россия), Виктории Тюленевой и Денису Дживаге (Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности), Резеде Глущенко (Южно-Казахстанский филиал КМБПЧСЗ), Чолпон Джакуповой и Хурнисе Махаддиновой (Правовая клиника «Адилет», Кыргызстан), Толекан Исмаиловой (Правозащитный Центр «Граждане против коррупции», Кыргызстан), Алишеру Саипову (Кыргызстан), Салижану Маитову (Общественный Фонд «Ош-Адилеттулугу», Кыргызстан), Изатулло Рахматуллаеву (Правозащитная организация «Закон и порядок», Кыргызстан), Айгуль Матиевой (Фонд содействия и поддержки правовых и экономических реформ, Кыргызстан), Валерию Улееву (Правозащитная организация «Справедливость», Кыргызстан), Азимжану Аскарову (Правозащитная организация «Воздух», Кыргызстан), Евгению Захарову (Харьковская правозащитная группа, Украина), Дмитрию Гройсману (Винницкая правозащитная группа, Украина), Максиму Буткевичу (Инициатива «Без границ", Украина), Юлие Зельвенской (European Counsil on Refugees and Exiles), узбекским беженцам Хатаму Хаджиматову (Норвегия), Рахматулле Алибаеву (Швеция), Миррахмату Муминову (США), Насрулло Саидову (Канада) и др.

Автор признателен за документальные материалы, предоставленные Надеждой Атаевой (Association Droit de l’Homme en Asie Centrale, Франция) и коллегами из «Human Rights Watch» Рэчел Денбер и Александром Петровым.

Весьма ценными были консультации с советником по правовым вопросам представительства УВКБ ООН в Казахстане Н.Л.Нарасимха Рао и сотрудниками представительства УВКБ ООН в Кыргызстане Виталием Масловским, Анной Ни и Нигорой Кодирходжаевой.

Работа была выполнена при финансовой поддержке «International League for Human Rights» и «National Endowment for Democracy».
Виталий Пономарев,

Директор Центрально-Азиатской программы

Правозащитного Центра «Мемориал»
Москва, 23 сентября 2007 г.