Ход ротации Совета Федерации: обновление состава палаты и стратегии основных игроков

3.2. Ход ротации Совета Федерации: обновление состава палаты и стратегии основных игроков

Анализ портрета нового состава Совета Федерации будет неполным без описания хода ротации палаты, происходившей начиная со второй поло­вины 2000 года и до начала 2002 года.

Ротация состава Совета Федерации высветила различные позиции и стратегию политических акторов, проявивших интерес к реформированию палаты³.

В частности, как уже было отмечено, федеральный центр, реформируя Совет Федерации, имел целью ликвидацию палаты как регионального кор­поративного лобби, способного препятствовать на федеральном уровне проведению федеративной реформы. Он рассчитывал осуществить контро­лируемый вариант ротации палаты и провести в палату максимальное чис­ло новых членов палаты, изначально ему лояльных. Казалось бы, Кремль, как инициатор реформы Совета Федерации, был призван играть домини­рующую роль при осуществлении ротации палаты.

Между тем Администрация Президента оказалась далеко не единствен­ным активным участником формирования Совета Федерации. Не менее, а возможно, и более внимательно отнеслись к открывающимся перспекти­вам представительства в палате финансово-промышленные группы (ФПГ), политические партии (в первую очередь КПРФ), а также региональные элиты. Причем региональные элиты в лице главы исполнительной и орга­на законодательной власти неожиданно для самих себя оказались в центре большого торга, в котором были задействованы все перечисленные выше игроки.

Более того, зачастую участие федеральной исполнительной власти в обновлении Совета Федерации сводилось лишь к «пожарной» роли пре­сечения попыток проникновения в палату маргинальных или скандальных политических фигур. Следует заметить, что сам факт появления «прецеден­та Скуратова» является показателем того, что Кремль не контролировал в полной мере процесс ротации палаты.

Различные участники ставили перед собой различные цели. ФПГ хотели получить дополнительные лоббистские возможности, открывшиеся с рота­цией палаты, которые заключаются не только в дополнительном контроле над принимаемыми в парламенте решениями, но и в самом статусе члена Совета Федерации, позволяющем на легальных основаниях и на высоком уровне решать интересующие вопросы, да и просто открывающем доступ ко многим кабинетам власти. Региональные элиты не только пытались за-

³ См. подробнее об этом: Михайлов Р. Кто управляет Советом Федерации: Кремль, ФПГ, КПРФ или региональные элиты? // СМИ.ru. 2002. 12 марта (http://www.smi.ru/02/03/12/254052.html).

5.2. Ход ротлции Совета Федерации: обновлгниг состава палаты и стрдтЕтии основных игроков 147

крепить представительства интересов своего региона в палате, но и стре­мились использовать процесс ротации палаты для разрешения региональ­ных внутриэлитных политических противоречий. КПРФ, как наиболее активный из прочих партий участник формирования Совета Федерации⁴, ставила целью увеличение своего прямого представительства в палате: существенно уменьшив свое влияние в Государственной Думе созыва 1999 года, партия стремилась компенсировать потери за счет верхней па­латы парламента.

Различные цели ключевых игроков процесса ротации Совета Федера­ции предусматривали и различные технологии их реализации. Например, Кремль, продвигая своих представителей, делал упор на «слабых», то есть более подконтрольных федеральной власти, губернаторов, а также на демонстративно лояльных федеральному центру «сильных» губернато­ров, максимально контролирующих политический процесс в подопечных им регионах. В последнем случае Кремль рассчитывал провести «своих» представителей в Совет Федерации на оба места от региона.

ФПГ предпочитали продвигать своих представителей в Совет Федера­ции преимущественно при поддержке губернаторов, что обусловлено двумя обстоятельствами:

• 
  группы экономических интересов, работающие в регионах, изначально
  сориентированы на налаживание соответствующих связей с исполнитель­
  ной властью соответствующего субъекта Федерации;
  
• 
  пролоббировать свои интересы для ФПГ значительно легче во взаи­
  модействии с одним лицом — главой исполнительной власти региона, чем
  с коллективным законодательным органом.
  

Региональные лидеры — главы исполнительной власти субъектов Фе­дерации активно использовали процесс ротации Совета Федерации и для

Партийная активность в данном случае заключается в целенаправленной поли­тике на создание своего партийного представительства в палате. В этом смысле активность измеряется не конечным результатом, исчисляемым в количестве чле­нов палаты, принадлежащих той или иной партии, — по данному показателю ли­дерство держит «Единая Россия», — а именно целенаправленностью партийного курса.

148 Глава 5. Члены Совета Федерации

решения региональных кадровых проблем. Фактически вакантные места в палате, образовавшиеся с уходом оттуда региональных лидеров, оказа­лись новым ресурсом разрешения внутриэлитных противоречий и кон­фликтов: отправляя своего представителя в Москву в Совет Федерации, они зачастую освобождали тем самым региональное поле от соперника или просто от неудобной фигуры. Аналогично действовали и главы законо­дательных собраний. Пример Брянской области демонстрирует подобный случай: новый председатель областной Думы активно поддержал делегиро­вание от легислатуры в Совет Федерации своего конкурента и тем самым избавился от него.

Делегирование в Совет Федерации производилось и с целью проведе­ния региональных кадровых рокировок: попав в палату, новый член Совета Федерации освобождает свое прежнее место для нового назначения. В ре­зультате кадровая ротация происходит безболезненно: кандидат получает долгожданную должность, а занимавший ее прежде удаляется в Москву представлять регион. В этом контексте в зависимости от ситуации членство в палате может рассматриваться как «почетная ссылка» или как «феде­ральный уровень продолжения карьеры».

По описанным выше схемам кадровых рокировок в палату попали С.Дерев от правительства Карачаево-Черкесской Республики, бывший мэр Ижевска А.Салтыков от Государственного Совета Удмуртии, Р.Ал-тынбаев от исполнительного органа государственной власти Республики Татарстан, В.Демина от Думы Брянской области, Б.Никольский от пра­вительства Москвы и многие другие.

В отличие от перечисленных выше игроков КПРФ изначально сделала ставку на региональные легислатуры. Известно, что левые контролируют значительное число законодательных собраний субъектов Федерации. В ряде легислатур они представлены самой крупной фракцией, в других дер­жат под контролем все руководящие должности легислатуры и большин­ство ее депутатов. Именно данные легислатуры и стали основным ресурсом КПРФ по созданию своего представительства в Совете Федерации. Так, представителем в Совете Федерации Законодательного Собрания Ива­новской области стал член ЦК КПРФ В. Бакулин. Читинская областная Дума направила в палату кандидата в члены ЦК КПРФ В. Вишнякова. Не менее левая, как и упомянутые предыдущие, легислатура Волгоградской области делегировала в Совет Федерации члена КПРФ А. Голованчикова. Есть и другие примеры. В результате как минимум 12 новых сенаторов можно причислить к убежденным левым, то есть к тем членам палаты, которые в процессе принятия решений будут руководствоваться установ­ками ЦК КПРФ.

Не сумела полностью реализовать свой потенциал в ходе ротации Со­вета Федерации партия «Единство». Судя по участию «Единства» в про­цессе обновления палаты, проведение членов своей партии в Совет Феде-

5.2. Ход ротлции Совета Федерации: обновлгниг состава палаты и стрдтЕтии основных игроков 149

рации не являлось задачей партийного руководства, вероятно, в силу того, что партия переживала другие, куда более значимые для нее события, в частности процесс слияния с бывшими оппонентами по выборам в Госу­дарственную Думу 1999 года — политическими объединениями «Отечест­во» и «Вся Россия». В результате представители «Единства» попадали в Совет Федерации не столько при участии региональных отделений партии или федерального партийного руководства, сколько в силу выбора других игроков.

Тем не менее «Единство» представляют в палате 9 членов Совета Феде­рации, занимающих самые разные позиции в партийной иерархии, в част­ности: А.Аристов, представляющий Законодательное Собрание Челябин­ской области (член политсовета челябинского отделения «Единство»); Ш. Зайналов, представляющий Народное Собрание Республики Дагестан (в 1999 году стал председателем политсовета республиканского отделе­ния «Единства»); Е. Керпельман, представляющий Государственную думу Ямало-Ненецкого автономного округа (был председателем фракции «Единство» в легислатуре округа); М. Маргелов, представляющий адми­нистрацию Псковской области (в период парламентской предвыборной кампании 1999 года являлся пресс-секретарем движения «Единство»); С.Попов от администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (в 1999 году назначен заместителем руководителя избирательного блока «Единство», затем председателем центрального исполнительного комитета партии «Единство», председателем комиссии политсовета пар­тии «Единство» по вопросам региональной политики) и др.

Впоследствии, после завершения процесса создания партии «Единая Россия» на основе трех других политических объединений: «Единство», «Отечество» и «Вся Россия» — партийное представительство в палате изменилось за счет роста числа членов «Единой России». Однако чаще всего это происходило не в силу эффективной деятельности партийного руководства в период обновления Совета Федерации, а в силу вступления в партийные ряды новых сенаторов уже по завершении ротации палаты⁵. Указанное позволяет предположить, что «Единая Россия» реально прояви­ла интерес к палате не во время ротации Совета Федерации, а по оконча­нии ее. В настоящее время партийное руководство продолжает политику привлечения сенаторов в партийные ряды.

Пиком усиления представительства «Единой России» в Совете Феде­рации стало вхождение в палату председателя генерального совета пар­тии А. Беспалова, которого делегировал губернатор Пензенской области. Интересно отметить, что сам А. Беспалов объяснил факт своего назначе-

1 50 Глава 5. Члены Совета Федерации

ния именно пензенским губернатором тем, что Пензенская область стала первым регионом, где партия «Единая Россия» поддержала на выборах кандидата в губернаторы, в частности с помощью специального выезд­ного заседания генерального совета⁶. Таким образом, по версии самого А. Беспалова, его назначение можно отнести в чистом виде к решениям партийно-политическим. При этом глава генсовета не скрывал, что будет представлять в Совете Федерации интересы своей партии⁷.

Правые, в первую очередь СПС, изначально публично объявившие своей целью создание партийного представительства в палате, потерпели неудачу. Так, к представителям правых в Совете Федерации в чистом виде можно отнести лишь С.Анохина (делегирован администрацией Ростов­ской области), баллотировавшегося в мае 2001 года в политсовет СПС, и В.Плотникова (представляет Московскую городскую Думу), входившего в руководящие органы СПС и бывшего в 1999 году членом политсовета одной из составных частей «Союза правых сил» — движения «Россия мо­лодая». А.Пашков, который с 2001 года возглавляет Пензенское город­ское отделение «Союза правых сил», должность члена Совета Федерации потерял — легислатура Пензенской области, которую он представлял в палате, поменяла своего представителя, предпочтя члену СПС бывшего замминистра финансов А. Вавилова. Другой член Совета Федерации, представляющий Государственный Совет Удмуртской Республики, А. Сал­тыков, сменил свою партийно-политическую ориентацию: бывший когда-то активным сторонником СПС, после парламентских выборов 1999 года А. Салтыков создал в Ижевске городское отделение «Единства».

Еще одним участником ротации палаты стали сами ее новые члены из числа активных политических фигур. Реформа Совета Федерации откры­ла новые политические возможности: для одних — выйти на федеральный политический уровень с регионального; для других — возобновить пре­рванную федеральную политическую карьеру; для третьих — сохранить место на федеральном политическом олимпе.

Так, к первым можно отнести представителя Законодательного Сугла-на Эвенкийского автономного округа Н.Анисимова, представителя На­родного Хурала Республики Бурятия В. Бавлова, представителя Государ­ственной думы Томской области Ю. Ковалева и многих других сенаторов. Среди сенаторов, для которых членство в палате является возможностью возобновить федеральную политическую карьеру, можно назвать пред­ставителя правительства Саратовской области Р. Абдулатипова, предста­вителя губернатора Новгородской области Г.Бурбулиса, представителя парламента Кабардино-Балкарской Республики Х. Кармокова, представи­теля администрации Приморского края В. Манилова и др.

6

В связи с этим интересно отметить, что если первую категорию сена­торов чаще всего делегируют в палату региональные легислатуры, то вторую — главы исполнительной власти субъектов Федерации. Вероятно, в данном случае существуют чисто психологические различия в мотива­ции принятия решений коллективным органом и одним лицом. На наш взгляд, легислатуре более свойственно деление политиков на «своих» и «чужаков». Легислатура, как коллективный орган законодателей данного региона, очевидно, более расположена предоставить право своего пред­ставительства «своему», то есть региональному, политику, чаще всего коллеге. Вероятно, не последнюю роль в данном случае играет и тот факт, что, голосуя за назначение своего коллеги в Совет Федерации, регио­нальные законодатели тем самым закрепляют уверенность в том, что в перспективе каждый из них также может рассчитывать на должность се­натора.

Иная мотивация у губернатора: глава региона осознает себя фигурой не только регионального, но и федерального уровня. В этом он ощущает свое отличие от законодателей легислатуры субъекта Федерации. Все-таки глав регионов всего лишь 89, тогда как региональных законодателей тысячи. Поэтому как фигура, осознающая себя политиком федерального уровня, губернатор более склонен назначить своим представителем в Со­вете Федерации также федерального политика — ныне действующего или из бывших. Тем самым психологически губернатор подтверждает в своих собственных глазах свой федеральный статус. Кроме того, глава региона, как человек, добившийся наивысшей должностной позиции в регионе, на наш взгляд, склонен выбирать из кандидатов лиц, также добившихся на текущий момент или в свое время высоких должностей.

Третья группа — это сенаторы, которые уже были членами Совета Фе­дерации прежнего состава и в ходе ротации предпочли отказаться от своих региональных должностей (глав исполнительной и законодательной власти субъекта Федерации) в пользу сохранения должности в новом составе Совета Федерации. Таковых набралось достаточно много. Среди них и быв­шие губернаторы, и бывшие главы региональных легислатур.

Среди губернаторов можно отметить Н. Кондратенко, представляющего в палате своего преемника — губернатора Краснодарского края; В. Суда-ренкова — бывшего губернатора Калужской области, представляющего в палате нынешнего главу этого региона; Р.Аушева бывшего президента Ингушетии, уже покинувшего (по личному пожеланию) палату, и др. По­следний, несмотря на свой демонстративный уход из Совета Федерации, на наш взгляд, примечателен тем, что формально стал представителем свое­го подчиненного (напомним, Р. Аушев досрочно сложил полномочия главы республики, после чего стал сенатором)— председателя правительства республики А. Мальсагова, то есть фактически делегировал себя сам в палату.

152 Глава 5. Члены Совета Федерации

Среди бывших спикеров региональных легислатур, расставшихся с данной должностью в пользу членства в новом составе палаты, можно назвать Г. Буслову, занимавшую должность председателя Амурского об­ластного совета (представляет его в настоящее время в палате); дважды избиравшегося главой Законодательного Собрания Еврейской автоном­ной области С.Вавилова; дважды спикера Читинской областной Думы В. Вишнякова, получившего известность в прежнем Совете Федерации, куда он входил по должности как один из инициаторов обращения группы членов палаты к Президенту Б. Ельцину с требованием добровольной от­ставки. Он покинул пост спикера в пользу должности сенатора в уже по­реформенной палате. И подобных примеров много.

Особо следует выделить и отдельный тип членов палаты. Речь идет о феномене горизонтального перемещения политических фигур из одного региона в другой посредством Совета Федерации, а также об использова­нии палаты как своего рода транзитной площадки для «политического возвращения» в свой регион.

Подобные возможности открылись только в пореформенном Совете Федерации, поскольку в прежнем составе палаты по определению каж­дый субъект Федерации был представлен его элитными группами. В лице пореформенного Совета Федерации региональные контрэлитные группы получили уникальный институт: в него можно попасть в качестве предста­вителя иного, «неродного» региона, однако впоследствии именно из Со­вета Федерации можно начать свой поход за завоевание политической власти уже в родном регионе. Причем тот факт, что Совет Федерации при­зван защищать именно региональные интересы, лишь облегчает задачу.

Таким образом, оппозиционный губернатору политический деятель может стать членом Совета Федерации от органа власти иного субъекта Федерации, а впоследствии атаковать данного губернатора с федеральной политической площадки — уже как член палаты. Воспрепятствовать на­значению оппозиционера губернатор не может — он не в силах контроли­ровать политические процессы в других регионах, к тому же слишком много игроков и заинтересованных лиц, о чем мы писали выше, участвуют в формировании палаты. Как следствие, губернатор рискует получить множество проблем в лице потенциальной оппозиции. Достаточно ска­зать, что статус члена Совета Федерации дает оппозиционеру одновремен­но и гарантию неприкосновенности, и публичную площадку для критики губернатора (член палаты обладает возможностью делать любые громкие заявления), и возможности формирования в глазах избирателей позитив­ного образа борца за региональные интересы — ведь от какого бы региона ни был делегирован сенатор, в качестве члена Совета Федерации он объ­ективно призван защищать интересы регионов в целом.

Еще раз подчеркнем, что данный феномен оказался возможен благо­даря новым принципам формирования Совета Федерации. Как он отразит-

ся в реальной политической практике развития регионов — покажет буду­щее. Но уже сейчас можно назвать сенаторов, которые используют Совет Федерации как транзитную межрегиональную площадку.

Наиболее ярким примером⁸ является И. Стариков, который представ­ляет в Совете Федерации администрацию Костромской области, будучи видным политическим деятелем Новосибирской области. В 1999 году И. Стариков баллотировался на пост главы Новосибирской области, но проиграл действующему губернатору. Находясь в активной оппозиции об­ластной администрации, И. Стариков собирался участвовать в 2000 году в выборах мэра Новосибирска, однако затем отказался от этой идеи. Со­вершенно очевидно, что при сложившихся взаимоотношениях с действую­щей властью И. Стариков не мог стать членом Совета Федерации от Но­восибирской области. Поэтому после соответствующих усилий он стал членом палаты от Костромской области. Несмотря на электоральные по­ражения в своем регионе и став представителем в Совете Федерации от другого региона, И.Стариков по-прежнему является одним из наиболее вероятных претендентов на выборах главы Новосибирской области⁹. Сам он не скрывает своих намерений. На вопрос журналистов о том, нет ли конфликта интересов в ситуации, когда он представляет в Совете Федера­ции интересы Костромской области, а его собственный интерес в Новоси­бирской области, И. Стариков ответил: «Все знают, что я в Сибири рожден, а в Костроме нахожусь в спецкомандировке»¹⁰.

Другой пример — представляющий в Совете Федерации Государствен­ное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай Р. Сафин, которого упорно прочат в кандидаты в президенты Республики Башкортостан при возмож­ной поддержке Кремля и нефтяной корпорации «ЛУКОЙЛ», вице-прези­дентом которой Р. Сафин долгое время являлся¹1. Впрочем, и сам Р. Сафин официально «не исключил такой возможности»¹², сказав, что «не хочет быть только сенатором», и сославшись на то, что является родом из рес­публики. В условиях российской специфики в предвыборный для Баш­кортостана год такие заявления можно смело трактовать как начало изби­рательной кампании. Для нас же необходимо подчеркнуть, что Р. Сафин давно рассматривался руководством Башкортостана как потенциальный конкурент действующему президенту республики М. Рахимову. Попасть в

8

" См.: Совершенно секретно. 2002. 10 декабря; Новое время. 2002. 16 июня; Не­зависимая газета. 2002. 11 ноября. ¹² Сообщение ИА «Интерфакс» // Известия. 2002. 27 декабря.

1 54 Глава 5. Члены Совета Федерации

Совет Федерации Р. Сафин мог только через руководство другого регио­на—в данном случае Республики Алтай. Причем он стал представителем легислатуры региона при непосредственной поддержке нового главы рес­публики М. Лапшина, а прежний сенатор от легислатуры ради такого слу­чая добровольно подал в отставку.

Таким образом, Р. Сафин, как и И. Стариков, использует Совет Федера­ции в качестве «транзитного института», способного продвинуть его поли­тическую карьеру от одного региона к другому. Получается, что и И.Стари­ков, и Р. Сафин в ходе борьбы за политические позиции региона ощущают себя более комфортно в статусе члена Совета Федерации, даже если яв­ляются представителями другого региона.

Другим примером подобного же рода, хотя и в менее выраженном виде, является сенатор Л. Нарусова. Будучи ярким членом политического истеблишмента Санкт-Петербурга, она представляет в Совете Федерации Великий Хурал Республики Тыва. В качестве супруги прежнего главы го­рода А. Собчака Л. Нарусова являет собой последовательную и жесткую оппозицию действующему губернатору Санкт-Петербурга В. Яковлеву. Поэтому рассчитывать на то, чтобы стать сенатором от родного города, она не могла, хотя и являлась депутатом Государственной Думы, избран­ным по питерской части партийного списка НДР. Представляя в Совете Федерации Сибирский регион — Республику Тыву, Л.Нарусова была и остается активной фигурой питерской политики, одним из лидеров город­ской оппозиции. Таким образом, для нее Совет Федерации также стал если не транзитом возвращения в политическую жизнь родного города, то институтом обретения высокого статуса для последующей активной дея­тельности в родном городе.

В какой-то степени к этому же списку можно добавить и бывшего губернатора Тюменской области Л.Рокецкого, который представляет в Совете Федерации Думу Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Он по-прежнему остается активной политической фигурой родной области, часто приезжает в регион, комментирует областные политиче­ские события. Сюда же можно отнести и С. Орлову — видного политиче­ского деятеля Приморского края (баллотировалась на пост губернатора в 1999 году, но была снята с регистрации в качестве кандидата, избиралась в краевую Думу), которая представляет в настоящий момент Совет народ­ных депутатов Кемеровской области.