Глава 5. Члены Совета Федерации

ствующего законодательства, что Совет Федерации не может не утвердить кадровое решение органа государственной власти субъекта Федерации о своем представителе в палате, если последнее принято в соответствии с действующим законодательством).

Во-первых, то, насколько легко пройдет в Совете Федерации принятое региональным органом государственной власти кадровое решение, то есть наберет ли новый представитель нужное число голосов с первого захода, каково будет соотношение «за» и «против», существенно для самого но­вого представителя, обретающего статус члена Совета Федерации. Исходя из показателей голосования, он может определить общий настрой палаты в отношении его кандидатуры, а стало быть, и насколько легко ему будет вести деятельность на новом поприще. В случае стойкого неприятия пала­той своей кандидатуры, что может выражаться уже не только в негатив­ных результатах голосования, но и в общим торможении установленного процесса рассмотрения документов, как это было, в частности, с А.Ко­хом, потенциальный член Совета Федерации может сделать заключение о категорическом неприятии своей кандидатуры для некоторой части феде­рального политического истеблишмента.

Во-вторых, палата, демонстрируя с помощью процедуры голосования свое отношение к новому представителю органа государственной власти субъекта Федерации, может тем самым намеренно оказывать воздействие как на самого кандидата, так и на орган государственной власти субъекта Федерации, делегировавший его. Воздействие может оказываться самого разного рода. В частности, отрицательные результаты голосования по ут­верждению Г. Бурбулиса в должности члена Совета Федерации, на наш взгляд, явились желанием ряда консервативных губернаторов, не сло­живших еще на тот период полномочия членов палаты, публично проде­монстрировать свое отношение лично к Г. Бурбулису как политическому деятелю начала 90-х годов.

Наконец, процесс голосования вызывает особый интерес у органа госу­дарственной власти, направившего своего представителя в палату, да и у всей региональной политической элиты соответствующего субъекта Фе­дерации. В данном случае региональная элита воспринимает результаты голосования как особый знак: по тому, насколько беспрепятственно об­рел статус члена Совета Федерации представитель от региона, можно су­дить, насколько эффективно он будет лоббировать его интересы.

«Казус Скуратова»: прецедент отмены решения органа государственной власти о своем представителе в Совете Федерации

Значительно более скандальный характер с соответствующим резонансом в СМИ обрел так называемый казус Скуратова. 19 ноября 2001 года На­родный Хурал Республики Бурятия избрал бывшего Генерального проку­рора России своим представителем в Совете Федерации. Голосование со-

стоялось на альтернативной основе, а процедура прошла с соблюдением соответствующих положений Регламента Народного Хурала. Однако впо­следствии результаты голосования были опротестованы прокуратурой рес­публики, мотивировавшей свое решение процедурными нарушениями Рег­ламента. 28 ноября под давлением Администрации Президента Российской Федерации и исполнительной власти Республики Бурятия Народный Хурал свое решение об избрании Ю.Скуратова своим представителем в Совет Федерации отменил. Был создан политико-правовой прецедент.

Очевидно, что в основании решения лежала политическая интрига: фе­деральная власть оказала соответствующее давление, чтобы воспрепят­ствовать возвращению в федеральную политику скандально известного бывшего Генерального прокурора России, который уже успел послужить причиной разлада отношений между президентской властью и Советом Фе­дерации. Вместе с тем прецедент с отменой принятого решения может иметь далеко идущие последствия. Не исключено, что в силу тех или иных скрытых или публичных политических мотиваций будут предприниматься попытки повторения подобного в отношении как членов палаты, уже став­ших таковыми, так и будущих претендентов на данную должность. Ситуа­цию, имевшую место вокруг А. Коха, можно рассматривать как первую по­пытку повторения практики «казуса Скуратова».

Попутно «казус Скуратова» продемонстрировал как активную игру Кремля в ходе процесса обновления Совета Федерации, так и его ограни­ченные ресурсные возможности: федеральный центр не смог предотвра­тить выдвижение неугодного кандидата на должность члена палаты на са­мом начальном этапе. Подробно стратегии ключевых игроков в период ротации Совета Федерации будут проанализированы нами ниже.

«Брянский прецедент» можно назвать той политико-правовой коллизией, которая оказала существенное влияние на перспективы развития всей по­реформенной палаты. Он продемонстрировал всему новому составу Сове­та Федерации, который в СМИ называют также «палатой назначенцев», хрупкость и шаткость их правового положения⁴⁸.

Суть «брянского прецедента» заключается в следующем. Видный поли­тический деятель Брянской области В.Демина при поддержке губернатора Ю.Лодкина была избрана в январе 2001 года спикером Думы Брянской области. Это явилось своего рода платой за активность В.Деминой в ходе губернаторских выборов в регионе в пользу действующего губернатора.

⁴⁸ Подробно причины и следствия «брянского прецедента» проанализированы нами в статье «Брянский прецедент — новые угрозы для новых "сенаторов"» на

сайте СМИ.ru (http://www.smi.ru/01/12/25/28366.html).

Впоследствии в ходе довыборов в областную Думу в нее был избран и пре­жний спикер Думы С.Панасов, проигравший кампанию в ходе основных выборов. Поскольку С.Панасов стал претендовать на возвращение пре­жней должности, то возник вопрос о разрешении сложившегося конфликта интересов. Инструментом разрешения конфликта интересов стал Совет Федерации, реформа которого предоставила региону новые политические возможности. Результатом переговоров стало избрание В.Деминой в каче­стве представителя областной Думы в Совете Федерации. Таким образом, отправив конкурента в Москву, С. Панасов вернул себе прежнее место.

Будучи членом Совета Федерации, В.Демина голосовала за одобрение Земельного кодекса, несмотря на то что КПРФ, членами которой является вся политическая элита Брянской области, включая саму В.Демину, при­звала своих представителей в обеих палатах Федерального Собрания не допустить принятия Земельного кодекса. Реакция последовала незамед­лительно: областная Дума, в которой КПРФ абсолютно доминирует, пуб­лично заявила о том, что приступает к процедуре отзыва В.Деминой из Совета Федерации. В.Демина стала первым сенатором, к которому начала применяться, по крайней мере в декларативном порядке, процедура отзы­ва члена палаты, ставшего таковым в соответствии с Федеральным зако­ном от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российского Федерации».

Последствия сложившейся ситуации вышли за пределы Брянской об­ласти, поскольку затрагивали интересы всего института Совета Федерации. В частности, выяснилось, что:

1. 
   в деятельности нового Совета Федерации по сравнению с Советом
   Федерации прежнего состава произошло усиление идеологической состав­
   ляющей — «партийные» члены палаты зависят от своей партии существен­
   но больше, чем их предшественники;
   
2. 
   в законодательстве Брянской области отсутствует закон об отзыве
   члена палаты. Подобный закон отсутствует также в абсолютном большин­
   стве субъектов Российской Федерации;
   
3. 
   процедура отзыва члена Совета Федерации не урегулирована и фе­
   деральным законодательством;
   
4. 
   В.Демина, как и многие другие члены палаты, стала сенатором в
   результате элитного компромисса, или «кадровой рокировки», — она осво­
   бодила прежнее место своей работы (спикера областной Думы) для другой
   кандидатуры.
   

5.6. Состав Cobeia Федерации: формдльндя и реальная аруктурд палаты 217

жние должности кто-то уже занял. Как следствие, данная проблема, в слу­чае если она примет масштабный характер, рискует взорвать региональное политическое пространство. На федеральном уровне проблема также спо­собна в ряде случаев дестабилизировать политическую ситуацию.

Мы не будем утверждать, что реакцией именно на эту проблему стало решение Совета Федерации о самостоятельной разработке закона об от­зыве члена палаты. Тем не менее хронологическое сопоставление инци­дента с В.Деминой и появившихся в информационном поле и публичном политическом пространстве высказываний ряда членов Совета Федерации о необходимости тщательной проработки вопроса об отзыве члена палаты, а также о разработке самой палатой соответствующего законопроекта как наиболее предпочтительного варианта решения проблемы показывает, что «брянский прецедент» стал фактором, актуализировавшим дискуссии по теме.

За инициативой Совета Федерации самостоятельно разработать за­конопроект об отзыве члена Совета Федерации проглядывается вполне «меркантильная» мотивация поведения палаты: новый Совет Федерации имеет намерение максимально лимитировать законодательным путем на­бор причин, по которым орган государственной власти, делегировавший своего представителя в палату, имеет возможность отозвать его обратно. Вместе с тем такая постановка вопроса может быть проинтерпретирована как нарушение логики формирования палаты и даже как покушение на Конституцию: ведь, согласно конституционным нормам, член Совета Феде­рации представляет именно орган государственной власти субъекта Феде­рации. Стало быть, именно орган государственной власти и вправе решать, когда и по каким причинам отозвать своего представителя из палаты.

Представляется, что данный вопрос уже достаточно обострился. Об этом свидетельствует «борьба законопроектов» — различные политиче­ские силы, и Совет Федерации в первую очередь, уже выступили с законо­проектами, призванными регламентировать не только порядок, но и фор­мальные причины отзыва действующего члена Совета Федерации органом государственной власти субъекта Федерации, делегировавшим его.

Важным фактором, влияющим на характер функционирования Совета Федерации, является система формального и неформального лидерства в палате, внутренняя структура палаты.

Процедура и технология принятия решений Советом Федерации отво­дит структурным единицам палаты — комитетам и комиссиям — если не

218 Глава 5. Члены Совета Федерации

ключевую, то весьма значительную роль. Собственно, именно в комитетах палаты и вырабатываются основные решения, которые затем выносятся на суд всей палаты. Неформальное лидерство, позиция отдельных сенаторов, обладающих авторитетом среди членов палаты, могут оказывать сущест­венное влияние на процесс принятия решений Советом Федерации.

Верхняя палата, в отличие от нижней, не строится по партийно-фрак­ционному принципу. Вместо авторитета фракций в ней действует авторитет личностей. Палата играет в федеральном парламенте роль коллективного разума российских территорий в противовес «народной», а стало быть, не лишенной популистских черт Государственной Думе. Соответственно, па­лата изначально ориентирована на «мудрейших и опытнейших» как костяк корпуса сенаторов.

Пореформенный Совет Федерации характеризуется неустоявшейся системой лидерства. По итогам реформы палаты, которая в соответствии с законом официально завершилась 1 января 2002 года, можно говорить лишь о системе формального лидерства, которая в свою очередь также еще не сложилась окончательно.

В прежнем составе Совета Федерации определяющим фактором лидер­ства была активность губернаторов-«тяжеловесов». При этом формаль­ное лидерство, то есть лидерство по должности (в первую очередь спикер палаты, а также председатели комитетов), зачастую совпадало с нефор­мальным. Лоббисты, традиционно действующие на поле Совета Федерации (Администрация Президента Российской Федерации, финансово-промыш­ленные группы и пр.), неизбежно учитывали данную систему лидерства при продвижении собственных интересов.

Характеризуя в общих чертах систему лидерства в прежнем составе Совета Федерации, необходимо отметить «фактор Е.Строева». Е.Строев, занимая пост Председателя Совета Федерации, обладал непререкаемым авторитетом как внутри палаты, так и за ее пределами. Фактически полити­ческий вес палаты базировался на авторитете регионального, по сути, вто­рого уровня государственной власти федеративной России, персональным олицетворением которого являлись главы исполнительной и законодатель­ной власти субъектов Федерации, входившие в палату по должности, а также на личном авторитете спикера палаты.

Не останавливаясь на дискуссиях вокруг «фактора Е. Строева», под­черкнем, что, вероятно, в основе его авторитета лежали как личные ка­чества орловского губернатора, равно как и фактор его прошлого, так и объективная стабилизирующая роль Совета Федерации в прежней поли­тической системе. Е. Строев был признанным авторитетом для всех: для членов Совета Федерации, Президента Российской Федерации Б. Ельцина, депутатов нижней палаты и т.д. На фоне хронического «наступления ле-

5.6. Состав Cobeia Федерации: формдльндя и ргдльндя аруктурд палаты 219

вых на власть» Е.Строев рассматривался как независимая политическая фигура, наделенная важными политическими полномочиями, способная стать авторитетным посредником между конфликтующими сторонами фе­деральной политической сцены.

Интересно отметить, что находившиеся в серьезнейшей конфронтации левые силы, представленные в лице руководства фракции КПРФ, лидера левого большинства Государственной Думы, и Кремль в лице главы госу­дарства Б. Ельцина и Администрации Президента в равной мере пытались влиять на решения Совета Федерации через его формального и нефор­мального лидера Е. Строева. Данный факт также работал на усиление влияния орловского губернатора: ведь апелляция со стороны двух враж­дующих сторон укрепляла образ спикера верхней палаты как независимого политического посредника, влиятельной самостоятельной политической фигуры.

Другим важнейшим элементом системы лидерства в дореформенной палате были губернаторы-«тяжеловесы». Под указанную категорию гу­бернаторов попадают те главы регионов (то есть не только собственно гу­бернаторы областей, но и президенты республик Российской Федерации), которые являются абсолютными лидерами по политическому влиянию в «своих» регионах. В подопечных субъектах Федерации они концентрируют существенную политическую власть, будучи ключевым, а порой и един­ственным субъектом принятия политических решений.

Губернаторы-«тяжеловесы» являлись значимыми политиками феде­рального уровня. Достаточно сказать, что многие из них готовы были ре­ально бороться за властные позиции на федеральном уровне власти, в том числе за пост Президента России.

Так, губернатор Самарской области К.Титов и глава Кемеровской об­ласти А. Тулеев участвовали в президентских выборах 2000 года в качестве претендентов на пост главы государства. Мэр Москвы Ю.Лужков также долгое время имел такие амбиции. Тот же Ю.Лужков вместе с президентом Татарстана М. Шаймиевым и губернатором Санкт-Петербурга В. Яковле­вым создал избирательный блок «Отечество — Вся Россия» для участия в выборах в Государственную Думу в 1999 году.

К числу губернаторов-«тяжеловесов» традиционно относили помимо указанных глав субъектов Федерации (мэр Москвы Ю.Лужков, губерна­торы областей: Самарской — К.Титов, Кемеровской — А.Тулеев, губер­натор Санкт-Петербурга В.Яковлев, президент Татарстана М.Шаймиев) президентов республик: Башкортостана — М. Рахимова, Ингушетии — Р.Аушева, Якутии— М.Николаева; губернаторов областей: Саратов­ской — Д.Аяцкова, Орловской — Е.Строева, Свердловской — Э.Росселя; а также губернаторов краев: Краснодарского — Н. Кондратенко, Алтай­ского — А. Сурикова. В разное время к данному списку могли относить и некоторых других глав исполнительной власти субъектов Федерации.

220 Глава 5. Члены Совета Федерации

Губернаторы-«тяжеловесы» наряду с Е.Строевым являлись лидерской группой дореформенного Совета Федерации. Это выражалось отнюдь не в частоте их выступлений на сессиях палаты или в трансформации нефор­мального лидерства в формальное. Более того, ситуация обычно оказыва­лась обратной:

• 
  губернаторы-«тяжеловесы», как и остальные представители губер­
  наторского корпуса, традиционно присутствовали на заседаниях Совета
  Федерации реже по сравнению со своими коллегами по палате — спике­
  рами региональных легислатур;
  
• 
  они брали слово на заседаниях палаты реже, чем привыкшие к законо­
  дательной активности главы законодательных собраний или губернаторы
  с меньшим политическим весом, для которых Совет Федерации был чуть
  ли не единственной федеральной публичной площадкой;
  
• 
  из всех перечисленных выше фигур только К. Титов и В. Яковлев воз­
  главляли комитеты Совета Федерации — соответственно по бюджету, на­
  логовой политике, финансовому, валютному и таможенному регулирова­
  нию, банковской деятельности; по вопросам экономической политике.
  

Следует оговориться, что лидерство одной группы губернаторов не означало конфронтации с остальными. В целом губернаторский корпус в палате был единым, поскольку отстаивал общие и в равной мере значимые для всех региональные интересы.

Что касается системы формального лидерства в прежнем Совете Феде­рации, то здесь следует выделить главную ее черту — стабильность. Период функционирования Совета Федерации образца 1996 года отличался вы­сокой степенью стабильности системы комитетов палаты — как по числу самих комитетов, так и по составу их руководства: раз избранные предсе­дателями комитетов члены Совета Федерации сохраняли свои позиции до конца своих сенаторских полномочий. В этом видится принципиальное отличие дореформенной палаты от пореформенной.

Яркий пример своей устойчивости продемонстрировала система коми­тетов прежнего состава палаты в связи с неудачной попыткой губернатора Красноярского края А. Лебедя инициировать создание нового комитета — по транспортной политике. Несмотря на развернутое обоснование, дан-

ная инициатива не прошла — палата не поощряла попытки создавать но­вые структурные образования. В отличие от нее пореформенный Совет Федерации с легкостью увеличил число своих комитетов и комиссий чуть ли не в два раза.

Как уже было отмечено, в дореформенном Совете Федерации крайне редко сменялись главы комитетов. Этот процесс носил технический харак­тер. Смена глав комитетов происходила не по причине утраты председате­лем комитета доверия со стороны своих коллег, а в силу прекращения главой комитета своих сенаторских полномочий: если губернатор проиг­рывал избирательную кампанию в регионе, а спикер легислатуры не мог подтвердить свой статус после избрания нового состава законодательного собрания, то, согласно прежнему порядку формирования Совета Федера­ции, они теряли членство в палате. В этом случае комитет избирал себе нового председателя.

Сказанное не означает, что в дореформенном Совете Федерации отсут­ствовала конкуренция в стремлении занять пост главы комитета палаты. Однако все кадровые вопросы разрешались кулуарно, чаще всего по со­гласованию между руководством палаты и претендентами. В отдельных случаях к процессу согласования подключалась Администрация Прези­дента.

На наш взгляд, об устойчивости системы комитетов прежнего состава Совета Федерации лучше всего говорит ситуация, сложившаяся вокруг Комитета по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и та­моженному регулированию, банковской деятельности в 2000 году. Пред­седатель этого Комитета К.Титов подал в отставку с поста губернатора Самарской области.

Отставка К. Титова с поста губернатора должна была автоматически повлечь за собой сложение с него полномочий члена Совета Федерации и, соответственно, смену председателя Комитета по бюджету. Следует отме­тить, что К.Титов был несменяемым председателем данного Комитета, об­ладавшим среди коллег авторитетом высококвалифицированного специа­листа в области межбюджетных отношений.

Однако в дореформенном Совете Федерации утрата членства в палате, согласно Регламенту, наступала не с момента утраты статуса, гарантиро­вавшего «сенаторство» (статус главы исполнительной или законодатель­ной власти субъекта Федерации), а с момента подачи соответствующего заявления лицом, в отношении которого рассматривается вопрос о снятии полномочий сенатора, письменного заключения законодательного органа соответствующего субъекта Федерации и заключения Мандатной комиссии Совета Федерации.

К.Титов никакого заявления не подавал. Сложив с себя официально полномочия губернатора, он не предпринял никаких действий, чтобы сло­жить с себя полномочия сенатора. Не последовало и соответствующего

письменного заявления со стороны Самарской губернской Думы. Не имея указанных двух документов, Мандатная комиссия Совета Федерации не могла вынести никакого решения. Добровольно утратив губернаторство как необходимую предпосылку членства в палате, К.Титов формально не был лишен сенаторства. В связи с ситуацией вокруг самарского губерна­тора вести заседания Комитета по бюджету стал заместитель председате­ля Комитета губернатор Алтайского края А. Суриков. Несмотря на то что на заседаниях палаты раздавались голоса разрешить проблему с Комите­том по бюджету, никто ни в самом Комитете, ни среди руководства палаты не ставил об этом вопрос. Ситуация складывалась неоднозначно: с одной стороны, Комитет был как бы без руководства, ведь К. Титов досрочно сло­жил с себя полномочия губернатора, а с другой стороны, формально са­марский губернатор оставался его председателем и официально никто так и не поставил данный факт под сомнение.

Впоследствии К.Титов успешно переизбрался губернатором Самар­ской области и вновь обрел полноценное «сенаторство» в палате, которое он формально так и не успел утратить. Проживший несколько месяцев предвыборной кампании без председателя, Комитет по бюджету вновь за­работал под непосредственным руководством К.Титова.

На наш взгляд, пример с ситуацией вокруг Комитета по бюджету под­черкивает консервативный подход к системе комитетов палаты, который исповедовал прежний состав Совета Федерации. Минимум изменений в раз сложившейся и устоявшейся системе комитетов — как по числу, так и по персональному составу руководства — вот кредо, которого придержи­вались руководство палаты и сенаторы. Даже в случае с К.Титовым, явно находившимся в уязвимой позиции и не имевшим достаточно оснований не только на председательство в Комитете, но и просто на членство в Со­вете Федерации, палата предпочла консолидированно выступить за сохра­нение статус-кво и оставить за ним Комитет, чем устраивать «кадровую революцию» локального масштаба.

Смена председателей комитетов происходила также в связи с повыше­нием статуса прежних председателей. Так, спикер Московской городской Думы В.Платонов, являвшийся председателем Комитета Совета Федера­ции по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, был избран вице-спикером палаты — заместителем Е.Строева. На осво­бодившееся таким образом место председателя Комитета был избран пред­седатель Думы Ханты-Мансийского автономного округа С.Собянин, впо­следствии избранный губернатором Тюменской области.

Следует отметить преобладание губернаторов на руководящих долж­ностях палаты. Из всех комитетов и комиссий дореформенного Совета Федерации лишь Комитет по конституционному законодательству и су­дебно-правовым вопросам, а также Комиссия по Регламенту и парла­ментским процедурам были закреплены за главами законодательных соб-