Пороговое условие № 3: консолидированный контроль над вооруженными силами

Пороговое условие № 3: консолидированный контроль над вооруженными силами

Достижение консолидированного контроля над вооруженными силами, как представляется, является самым трудным для естественного государства предварительным условием. Его также трудно определить и понять. Консолидация контроля над вооруженными силами предполагает разделение тесных связей между экономикой, политикой и вооруженными силами в естественных государствах. Экономические и политические организации подвергаются изменениям, что отражает изменения в военных организациях, а также происходящее во всем обществе разделение функций и специализацию организаций. Консолидированный политический контроль над вооруженными силами начал устанавливаться в Западной Европе в XVII в., хотя консолидация не была завершена до XVIII в. Он предполагал большую армию и флот, казначейство более значительных размеров для их финансирования и больше бюрократии для сбора доходов и управления армиями и флотом. Появление суверенных национальных государств в Европе было связано с консолидацией контроля над постоянной профессиональной армией и флотом и разоружением остальной части населения. Люди думали и писали о появлении современных национальных государств на протяжении столетий. Тесная связь между национальными государствами и возвышением современных обществ заставляет нас перенести историю перехода в XVIII в., когда национальные государства впервые установили консолидированный контроль над своими вооруженными силами, а не в XIX в., когда этот переход уже произошел. Мы вернемся к вопросам, касающимся хронологии перехода, в главе 6.

Консолидация военной силы не может быть понята без сопоставления с теориями государства с одним актором. Образ единственного верховного главнокомандующего, который способен направлять всю военную силу общества, может создать впечатление консолидированного контроля. Поскольку в королях, диктаторах и всевозможных вождях не было недостатка в человеческой истории, проблема заключалась в ограничении таких лидеров таким образом, чтобы они не могли злоупотреблять своей властью. Тем не менее естественные государства всегда управляются коалициями влиятельных индивидов; одна из фракций или групп господствующей коалиции может получить эффективную монополию на насилие только в чрезвычайных ситуациях. Еще реже встречается ситуация, когда другие группы в коалиции удовлетворены и готовы мириться с отсутствием доступа к военным ресурсам. Поскольку консолидация военной силы способствует росту специализации внутри господствующей коалиции, а также консолидации экономической и политической власти, этот процесс очень трудно объяснить с помощью модели с одним актором. Для понимания того, как группы и фракции элиты добровольно соглашаются уступить контроль над вооруженными силами, требуется более глубокое понимание всей коалиции, а не только одного военного лидера.

Что означает политический контроль над вооруженными силами? Он не означает наличия профессиональной армии. Профессиональные армии со специализацией военных функций существовали тысячелетиями. Номинального разделения гражданских и военных властей также недостаточно. Если для поддержания или получения контроля над гражданскими правительственными институтами требуется активная поддержка военных, то общество не имеет политического контроля над вооруженными силами. Если военнослужащие являются должностными лицами (в униформе) в гражданском правительстве, например как законодатели или руководители, то общество не имеет политического контроля над вооруженными силами. Если вооруженные силы как организация имеют в собственности существенные экономические активы и могут отчуждать или приобретать их без согласия гражданских властей, то общество не имеет политического контроля над вооруженными силами. Наконец, отбор высшего военного руководства должен находиться под контролем гражданских властей; армии, которые выбирают своих собственных лидеров, не находятся под политическим контролем. Все эти показатели относительны, а не абсолютны, но они говорят о том, что многие, если не большинство, общества в современном мире не обладают политическим контролем над вооруженными силами. Во многих обществах существует видимость гражданского правительства, но их жизнь проходит в тени насилия, где вероятность того, что военные будут играть активную роль в управлении, вовсе не равна нулю.

По определению, когда вооруженные силы консолидированы, военные власти не могут быть дисциплинированы угрозой применения военной силы со стороны какой либо другой части общества. Это потребовало бы существования другой вооруженной силы и рассеянного контроля насилия. Следовательно, для того чтобы консолидированные вооруженные силы под политическим контролем воздерживались от применения насилия для достижения незаконных целей, когда законность определяется в рамках господствующей коалиции, невоенные группы и организации элиты должны быть способны дисциплинировать вооруженные силы невоенными средствами. Для того чтобы элитные группы и организации уступили контроль над военными силами и средствами единой организации, они должны быть уверены в том, что смогут коллективно дисциплинировать военную организацию. Не логика, а другие пороговые условия определяют местоположение невоенных средств дисциплинирована вооруженных сил и их развитие.

Как показывает проведенный нами ранее анализ бессрочно существующих государств, появление множества бессрочно существующих организаций внутри и вне формального государства является необходимым условием поддержания любых бессрочно существующих организаций. Невозможно создать только одну бессрочно существующую организацию – некоторые должны быть созданы одновременно. Подобным образом внешний контроль над вооруженными силами предполагает одновременное развитие бессрочно существующих организаций внутри государства и в частном секторе. На уровне закупок и поставок, который мы позже рассмотрим на детальном примере, взаимосвязанные соглашения между частным сектором и вооруженными силами являются единственным способом создания бессрочно существующих организаций.

Взаимосвязь политиков и военных через государственное казначейство или при осуществлении контроля над fiscus исследована лучше всего. Увеличение размера армии обычно достигается за счет снижения материального благосостояния остальной части общества ¹⁶³. Институты, которые определяют объем ресурсов, выделяемых на военные нужды, имеют важнейшее значение для создания политического контроля над вооруженными силами. В Англии XI в. контроль над землевладением и контроль над военной властью были тесно взаимосвязаны. Привязывание контроля над военными ресурсами к экономическим ресурсам и хозяйственной деятельности лежит в основе естественного государства. Часто контроль над военными, политическими и экономическими ресурсами принадлежит одной и той же организации, тесно связанной с господствующей коалицией. Если же, однако, элиты развивают более мощные организации, специализирующиеся на экономических (или других) функциях, то институциональные механизмы вроде отчуждения по согласию могут обеспечить способы передачи ресурсов вооруженным силам, которые могут контролироваться невоенными элитами.

Здесь в действие вступает другое пороговое условие – верховенство права для элит. Подчинение лидера организации правовым нормам является неотъемлемой частью бессрочно существующих организаций. Пример ограничения полномочий короля по отчуждению flscus согласием корпоративного тела был неотъемлемой частью истории подчинения европейских королей праву. Определяющее значение имело отделение процесса принятия решений о том, когда вступать в войну и сколько тратить на военные действия, от непосредственного руководства армией. Корпоративная военная организация уполномочивала военных лидеров принимать решения о том, как воевать, но не когда воевать и сколько тратить на войну. Власть решать, когда воевать и сколько тратить на войну, получила отдельная корпоративная социальная организация. Разделение полномочий по принятию этих двух типов решений создало политический контроль над консолидированными вооруженными силами.

В естественных государствах, где лидер и другие влиятельные члены господствующей коалиции возглавляют активные организации, объединяющие военную, политическую и экономическую власть, дающие согласие корпорации не могут обладать значимым независимым существованием. Поскольку личная харизма и индивидуальная идентичность имеют особое значение для военного лидерства, в вооруженных силах особенно трудно учредить безличные, бессрочно существующие организации. Однако если развиваются бессрочно существующие организации элиты, обладающие существенной экономической или общественной, но не военной властью, то становится возможно, хотя и чрезвычайно трудно, сформировать институциональные механизмы, благодаря которым контроль над вооружением и решения о войне отделяются от фактического руководства боевыми действиями. Работа этих механизмов может быть надежно обеспечена путем передачи контроля над военными ресурсами дающей согласие группе. Без влиятельных невоенных организаций элиты поддержать такие соглашения было бы очень трудно.

Среди всех концепций этой книги консолидированный политический контроль над вооруженными силами является самым сложным для понимания. Корень проблемы заключается в парадоксальных отношениях между естественными государствами и специализацией и разделением труда, отмеченных нами в главе 2. Естественные государства позволяют обществам управлять большими числами, имея дело с насилием. Хотя это позволяет естественным государствам получать большую выгоду от специализации, в то же время специализация также представляет угрозу созданию ренты. Естественные государства по своей природе ограниченны как с точки зрения доступа, так и с точки зрения степени специализации, которую они могут поддержать. Политический контроль над вооруженными силами требует большей специализации внутри господствующей коалиции (однако он не требует большего доступа). Движению к большей специализации внутри элиты, несомненно, способствовали сильные организации элиты, но сеть причинно следственных связей слишком запутанна, чтобы ясно в них разобраться.

Заглавие замечательной книги Чарльза Тилли «Принуждение, капитал и европейские государства: 990 1992 гг.» (Tilly, 1992; Тилли, 2009) говорит о значении специализации внутри коалиции. Тилли прослеживает эволюцию национальных государств в Европе на протяжении тысячелетия, используя изменения в начальном характере политических и экономических институтов и организаций (например, распределения принуждения и капитала) для объяснения структур формирования государств. В модели Тилли правительства существуют для того, чтобы воевать, а их поведение формируется стремлением мобилизовать, координировать и распределять ресурсы наилучшим способом для победы в войнах. Неявной у Тилли остается логика использования насилия и контроля над ним, которую Роберт Бейтс сделал явной в своей вышедшей в 2001 г. книге «Процветание и насилие», используя примеры из той же европейской истории. Тилли во многом опирается на развитие крупномасштабных военных организаций, вылившееся в военную революцию, которая была изучена Джеффри Паркером (Parker, 1996) и другими. Рассмотрим концепции Бейтса, Тилли и Паркера более подробно.

Бейтс (Bates, 2001) описывает, как в мире постоянного беспорядка и насилия индивиды частным образом обеспечивают принуждение. Однако само по себе индивидуальное предоставление защиты дорогостояще и чревато проблемами стимулов. Каждый сам должен бороться за защиту своей личности, семьи и активов; более того, индивидуальное обращение к насилию ограничивает специализацию и разделение труда. Единственным ответом на мир насилия является родственное обеспечение принуждения при помощи института мести. Привлекая исследование Эванса Причарда (Evans Pritchard, 1940; Эванс Причард, 1985) о нуэрах – конфедерации племен, обитающих в Южном Судане и Западной Эфиопии, Бейтс прослеживает логику сдерживания. Принуждение предполагает использование насилия или угрозы насилия. Не обязательно использовать действительное насилие для изменения поведения. Часто наиболее эффективный потенциал насилия возникает, когда оно остается угрозой, а не действительностью. Если члены родственной группы желают наказать кого либо, кто навредил члену их родственной группы, баланс принуждения может нарушиться. «Сама готовность нуэров применять насилие является причиной того, что насилие применяется так редко», – пишет Бейтс (Bates, 2001, р.45). Пользуясь языком теории игр, насилие является результатом, которого игроки не ожидают, поэтому фактическое применение насилия является не принятым у игроков поведением. В результате наблюдаемый в обществе уровень фактического насилия отражает только одно измерение его действительного присутствия в этом обществе. Общества, в которых уровень действительного применения насилия невысок, могут тем не менее испытывать высокий уровень принуждения через угрозу его применения.

Обеспечение безопасности посредством вездесущей угрозы насильственного возмездия «создает хрупкий мир» (Bates, 2001, р. 47). Эта логика поддерживает мир в хрупком естественном государстве: несколько сложных организаций, ограниченные специализация и обмен, ограниченное богатство и общество, управляемое элитами, которые оказывают свое влияние через некоторую форму патрон клиентских сетей. Как мы подчеркивали в главе 2, патронажные сети служат способом определения того, какие индивиды объединятся в случае возникновения вспышек насилия ¹⁶⁴. В хрупких естественных государствах угроза применения насилия пронизывает все общество. В самых простых обществах каждый должен быть готов применить насилие, а военные ресурсы сообщества широко рассеяны среди всего населения.

В базисных естественных государствах порядок обеспечивается более регулярным образом, по мере того как общество становится лучше организованным и более

способным подавлять насилие среди различных групп и фракций. Если использовать терминологию Бейтса, базисное естественное государство способно использовать насилие конструктивно, а не только для достижения разрушительных целей: «Вместо того чтобы служить средством совершения затратных действий по перераспределению, [принуждение] становится средством, которое способствует созданию богатства» (Bates, 2001, р. 50). Пользуясь терминологией Сервиса (Service, 1975, р. 297–298), государство «приносит мир». Логика аргументации Бейтса проста: пока специалист в области насилия больше получает от защиты своих клиентов, чем от их экспроприации, он воздерживается от использования насилия. Поскольку специалист в области насилия может ожидать получения ренты от своих клиентов на протяжении долгого периода, критическим элементом его расчетов являются выгоды от экспроприации сегодня по сравнению с потерей потока доходов в неопределенном будущем ¹⁶⁵. Если специалист в области насилия от хороших дел (например, содействие созданию богатства) выигрывает больше, чем от плохих (вроде экспроприации богатства), то наступает процветание. Сокращение насилия создает большее богатство, напрямую ограничивая разрушение богатства, увеличивая возможности для заключения контрактов и долгосрочных отношений, содействуя росту специализации и разделения труда, что позволяет обществу более эффективно использовать свои активы и ресурсы. Основной вопрос заключается в том, стоит ли убить курицу, несущую золотые яйца, и съесть ее сегодня или же лучше ухаживать за ней, чтобы в будущем получить поток золота.

Как Бейтс, так и Тилли разрабатывают модели общества, экономический сектор которого обладает потенциалом создания растущего богатства. Экономический сектор сконцентрирован в городах, но связан с деревенскими сельскохозяйственными производителями и потребителями. Также присутствует политический сектор, основная задача которого заключается в производстве и применении принуждения. Для Бейтса и Тилли урбанизация производит богатство и капитал. Бейтс определяет условия, при которых политические элиты желают обеспечить экономический рост в городах: когда военные лидеры приходят к выводу, что в их интересах содействовать хорошей экономической политике, чтобы получить больше ресурсов для осуществления насилия ¹⁶⁶. Тилли объясняет происхождение различных структур формирования государств в Европе исходя из начального распределения принуждения и капитала, которое является производным от распределения и характера политических и экономических институтов и организаций. В модели Тилли правительства существуют для того, чтобы воевать, а их поведение формируется стремлением мобилизовать, координировать и распределять ресурсы наилучшим способом для победы в войнах. Тилли использует ту же логику, что и Бейтс: социальное и экономическое развитие начинается тогда, когда политические или военные лидеры приходят к выводу, что в их интересах обеспечить безопасность в городах, чтобы получить больше ресурсов для ведения войн. В обществах, где слишком большая власть находится на стороне принуждения, возможности для заключения способствующих росту соглашений ограниченны. В обществах, где капитал обладает слишком большой властью, возможности для политического развития ограничены. Однако в некоторых обществах, где распределение капитала и принуждения соответствующим образом сбалансировано, как в Англии и Франции, возникает возможность одновременно консолидировать вооруженные силы, усложнить политическую систему и способствовать политическому и экономическому развитию.

Наше упрощенное описание концепций Бейтса и Тилли не отдает должного мощи и сложности их теоретической и исторической проницательности. Ни Бейтс, ни Тилли не спорили бы с тем, что все государства являются организациями и что вся власть осуществляется через коалиции влиятельных групп интересов. Тем не менее оба начинают с модели государства как единого актора, и Тилли открыто признает эту проблему ¹⁶⁷. Отделение политики от экономики, политически могущественных от экономически бессильных (вооруженные силы) неизбежно и естественно вытекает из модели с единым актором, даже если этот единый актор выступает в качестве представителя большой группы элит. Общей чертой всеединых акторов является использование военной силы для изъятия экономического богатства.

В естественных государствах, напротив, экономика и политика не разделены, а тесно переплетены внутри господствующей коалиции. Бейтс и Тилли полагают, что разделение политических и экономических интересов является естественным разделением, и используют это как исходную точку своего анализа. Разделение военных, политических и экономических интересов и организаций в человеческих обществах в действительности является не естественным результатом, а следствием весьма специфического набора условий. Разделение особых экономических и военных интересов внутри господствующей коалиции происходит только в зрелом естественном государстве с сильными организациями элиты. Только тогда, когда курица, которая несет золотые яйца, принадлежит не беспомощному крестьянину и не члену элиты, у которого нет влияния, а сильному и хорошо организованному специалисту в экономической области, надежное обязательство не прибегать к насилию может породить устойчивую поддержку правительственной политики, обеспечивающей экономическую защищенность. Начальное распределение капитала и принуждения в европейских обществах, которое Тилли считает экзогенным, напротив, было отражением глубоко эндогенных отношений внутри господствующих коалиций в европейских обществах.

Хотя Тилли начинает свое изложение с 990 г., интересная для нас часть истории начинается с 1500 г., момента, до которого ни одна из западноевропейских держав не имела значительного военного преимущества. В конце XVI в. и на протяжении XVII в. Англия, Франция и Голландская республика стали создавать более сложные организации и государственные институты в рамках, заданных их базисными естественными государствами, включая сложные организации элиты, не зависящие от прямого контроля государства. В качестве средства колонизации все три страны, в отличие от Испании и Португалии, использовали квазичастные корпорации. Британцы, голландцы и французы создали колониальные империи, выдавая своим купцам разрешения на «организацию правления в колониях» ¹⁶⁸. Корпорации развивались также и для внутренних целей. К 1700 г. особая структура поддержки организаций элиты вне непосредственных рамок государства характеризовала развитие зрелых естественных государств во всех трех европейских странах пионерах.

Тем не менее ни одному из этих государств не удалось установить политический контроль над вооруженными силами. Британия в XVII в. пережила гражданскую войну и революцию. Франция пережила Фронду во время неразберихи середины XVII в. и революцию в конце следующего столетия. Голландская федеральная структура усложнила организацию флота страны, который во время англо голландских войн середины XVII в. находился под командой сложной коалиции пяти (и более) адмиралов; каждая голландская провинция имела свое собственное адмиралтейство и военные ресурсы (Rodger, 2004, р. 9, 64). Напротив, к 1800 г. все три страны, атакже СШАустанови  ли консолидированный политический контроль над своими вооруженными силами, хотя и различными способами. Мы принимаем основные факты Тилли – его историю о том, что случилось, – но вместо его модели принуждения и капитала предлагаем свою модель естественного государства. Это позволяет нам объяснить эндогенные взаимоотношения между капиталом и принуждением, которые Тилли вынужден считать данностью ¹⁶⁹.

Вся Европа в 1500 г. состояла из базисных и хрупких естественных государств. Наряду с более сложными экономическими системами зрелые естественные государства стали быстрее развиваться в Западной, чем в Восточной Европе. Результатом были более сложные, отчетливые и независимые организации элиты в Западной Европе, чем в Восточной Европе. Возвышение северо запад  ных европейских городов отражало организационное усложнение их зрелых естественных государств, а также использование ими корпораций для колонизации зарубежных владений и расцвет их финансовых, торговых и промышленных организаций. Разделение и специализация экономических, политических и военных организаций – более широкое присутствие городов, более сложная, неаграрная экономика и капитал – не были экзогенными по отношению к политической и экономической истории Великобритании, Франции и Голландской республики. Они были продуктом эволюции структуры естественного государства от базисного к зрелому естественному государству. Страны Восточной и Южной Европы, за исключением некоторых итальянских городов государств, не смогли развить более независимые политические и экономические организации и институты. В этом регионе сохранилось тесное переплетение капитала и принуждения.

В 1700 г. во всех европейских странах контроль над вооруженными силами был рассеян среди членов господствующей коалиции. Тилли описывает изменения, произошедшие после 1700 г., как формирование современных армий национальных государств и специализацию:

Формирование современных армий национальных государств– период (на большей части Европы особенно активно – в 1700–1850 гг. или около того), когда государства создают массовые армии и флоты, набирая главным образом собственное национальное население, а суверенные правители включают вооруженные силы непосредственно в государственные административные структуры и переходят к прямому управлению фискальным аппаратом, решительно ограничивая деятельность независимых контракторов; специализация – эпоха (примерно с середины XIX в. до настоящего времени), когда военные силы становятся мощной специализированной властью, фискальная деятельность организационно все больше отделяется от военной, усиливается «разделение труда» между армией и полицией, представительные институты все больше влияют на определение расходов на военные цели, а государства все больше занимаются распределительной, регулирующей, определяющей компенсацией и судебной деятельностью (Tilly, 1992, р. 29; Тилли, 2009, с. 60).

Тилли описывает консолидацию контроля над вооруженными силами и рост безличности в организациях, используемых государством для контроля над вооруженными силами. Он начинает со структуры базисного естественного государства, где экономическая и политическая деятельность (например, сбор налогов и владение военными ресурсами) была рассеяна среди членов господствующей коалиции. После 1700 г. политический контроль над вооруженными силами начал консолидироваться в формальной организационной структуре правительства. Параллельно осуществлялась консолидация и специализация других государственных функций.

На эту трансформацию повлияли также, по крайней мере частично, изменения в военных технологиях в конце xvi xvii в. Литература о революции в военном деле (Parker, 1996) описывает растущий масштаб военных действий в Европе, вызванный сначалаусовершенствования  ми в защите укрепленных пунктов, а затем – развитием более подготовленной пехоты и усовершенствованной артиллерии. Каждое из этихусовершенствований способствовало росту масштаба военных операций, прямо и косвенно увеличивая фиксированную постоянную составную часть профессиональной армии, которую необходимо поддерживать для обеспечения более высоких уровней сложности, необходимых для применения революционных оборонительных и наступательных технологий. Наряду с растущим масштабом и большими расходами возникла потребность в улучшении фискальных и административных механизмов формального правительства.

Тилли рассматривает эти изменения как неизбежный результат неумолимого роста военной конкуренции в Европе: «…война способствовала формированию и трансформации государств» (Tilly, 1992, р. 20; Тилли, 2009, с. 47). Государства по всей Европе быстро подражали победителям этой конкуренции (Великобритании, Франции и Голландии). Подражатели подошли к порогу позже, в XIX в. (например, Германия и Скандинавские страны). Литература о революции в военном деле придерживается той же точки зрения: когда некоторые страны развивают новые военные технологии, их конкуренты вынуждены заимствовать те же технологии или погибнуть. Поскольку новые военные технологии, появившиеся в Европе после XVII в., требовали больших армий и беспрецедентного уровня военных расходов, государства должны были расти или умирать ¹⁷⁰.

Значение масштаба революции в военном деле ставит логику насилия Бейтса на первый план. Овладевшие новыми технологиями военные лидеры сталкиваются с неожиданным ростом выгод от увеличения доходов, что позволяет им надежно соблюдать соглашения, обеспечивающие производственный потенциал их экономик. Изменение военной технологии становится причиной изменений в процессе формирования государства, а также объяснением роста богатства и накопления капитала. Рост доступных экономических средств ведения войны позволил увеличить масштаб военных операций. Рост военных масштабов создал спрос на большее количество ресурсов. Права собственности капитала и торговли стали защищаться лучше, после того как политические элиты осознали, что они могут получить от городов больше ресурсов в обмен на соблюдение прав и привилегий. Последовавший экономический успех позволил передать на военные нужды больше ресурсов. Эта логика описывает нарастающий цикл: рост спроса на все большее количество военных ресурсов в военной конкуренции заставляет страны защищать капитал и торговлю и, как правило, совершенствовать свою способность давать и исполнять достоверные обязательства. Этот цикл ведет к росту ресурсов и военной силы.

Значение масштаба в военной технологии не было, однако, чем то новым. Всегда существовали потенциальные преимущества наличия большей армии или флота, если общество имело руководство, способное с умом использовать такие ресурсы. Военная конкуренция в Европе существовала еще до создания Римской империи; почему же военная конкуренция трансформировала государственную организацию и институты после 1700 г.? Элиты всегда были заинтересованы в лучшей защите своих прав собственности для увеличения своей экономической производительности и получения большего объема ресурсов на военные авантюры, способные принести еще больше ресурсов. В данном аспекте аргументация Бейтса, Тилли и Паркера относится ко всей истории человечества, а не только к Европе XVII в. Богатство росло и падало с некоторой регулярностью на протяжении всей истории человечества. Общества богатели, когда находили лучшие способы управления, с учетом многих параметров, включая благоприятное сочетание климата, географии и демографии. Тем не менее рост богатства и военной конкуренции никогда еще не создавал консолидированный политический контроль над вооруженными силами или защиту прав собственности и торговли на основе верховенства права.

Даже если оставить исторические проблемы в стороне, доводы в пользу революции в военном деле как причины установления консолидированного контроля над вооруженными силами и последующего социального развития не могут объяснить не только того, почему не все государства с большими армиями консолидировали политический контроль, но итого, почему всего несколько стран с большими армиями осуществили переход к современному обществу открытого доступа до конца XIX в. Как показывает сам Тилли, в большинстве европейских стран потребность в военных расходах не создала способных к современному развитию национальных государств. Он описывает три типа общественного устройства: опирающееся главным образом на принуждение, опирающееся главным образом на капитал и опирающееся на капитал и принуждение*.

Среди стран Восточной и Южной Европы примером общества, опирающегося на принуждение, может служить Россия. Власть землевладельческих элит, имевших основу в сельском хозяйстве, предотвратила развитие городских торговых центров, и в результате «государство отчаянно нуждалось в капитале» (Tilly, 1992, р. 143; Тилли, 2009, с. 210). В обществах, опирающихся на капитал (Голландия и Швейцария), влиятельные городские торговые группы интересов способны были покупать защиту тогда, когда они в ней нуждались, и тем самым избегать «громоздкой постоянной национальной администрации» (Tilly, 1992, р. 151; Тилли, 2009, с. 220). Эти государства были экономи  ческиуспешными, но слишком слабыми для под держания международной политической независимости. Общества, опирающиеся на принуждение, создавали слишком репрессивные правительства; общества, опирающиеся на капитал, создавали слишком слабые и плохо скоординированные правительства. Однако общества, опирающиеся одновременно на капитал и принуждение (примером Тилли является Великобритания, но также он включает Францию), стали государствами, опирающимися на соединение «капитала и принуждения, которое издревле обеспечивало всякому монарху доступ к громадным средствам для ведения войны, но только за счет больших уступок купцам и банкирам» (Tilly, 1992, р. 159; Тилли, 2009, с. 231–232).

Анализ государства с позиций модели с одним актором действительно мешает пониманию тех событий, которые Тилли описывает и пытается понять. Для поддержания компетентной военной власти в сочетании с устойчивым экономическим развитием интересы капитала и принуждения должны быть так или иначе сбалансированы. Но как это сделать? Кроме исторической случайности и непредвиденных обстоятельств Тилли дает нам немного: его монархия с одним актором должна так или иначе столкнуться с бейтсовской сделкой с торговыми элементами, но в его концептуальной структуре отсутствует способность сделать это, поскольку Тилли считает распределение капитала и принуждения данностью.

В 1600 м и, возможно, даже в 1700 г. господствующие коалиции всех европейских обществ были запутаны в сетях организаций, объединяющих политическую, экономическую и военную власть. Голландцы, французы и британцы (вместе со своими колониями) продвинулись далеко вперед на пути к бессрочно существующим организациям элиты, включая управляющие структуры их колоний. В XVIII в. специализация в организации господствующей коалиции заметно выросла во всех трех странах, хотя Голландия утратила способность эффективно действовать в качестве независимой военной силы. Поддерживаемые принципом верховенства права для организаций элиты, специализированные экономические организации, которые были независимы от государства, уравновешивали политические организации, которые управляли военными организациями и финансировали их. Этот процесс не был простым и беспрепятственным. Как мы показываем в главе 6, страх перед политическими и экономическими организациями играл центральную роль в Американской и Французской революциях и окрасил британскую политическую мысль XVIII столетия.

Сами по себе большие армии не стимулировали специализацию и разделение внутри элиты. Испанская империя со своей огромной армией и флотом не развила специализированных организаций элиты. И этого не произошло вовсе не из за недостатка сложности – Дрелихмен и Вот (Drelichman and Voth, 2008) показывают, что испанский двор был способен финансировать войны короля Филиппа до военной катастрофы 1580 х гг. «по крайней мере так же „ответственно”, как США в XX в. или Британия в XVIII в.» (Drelichman and Voth, 2008, p. 29). Однако испанцы финансировали свои армию, флот или займы не через специализированные элитные, бессрочно существующие организации, а при помощи традиционных личных связей двора. Русские были способны создать большую армию, но, как описывает Тилли, «Иван [Великий] и его преемники особенно стремились создать вооруженные силы для покорения своих братьев  князей, подавления авторитарных (олигархических) амбиций своих собственных бояр, отражения иностранных вторжений и расширения границ своего царства. Им нужна была армия, как можно более зависимая от них, на чью лояльность, следовательно, они бы могли положиться. Но у них недоставало денег, чтобы купить людей и их преданность. Тогда они решили воспользоваться землей» (Tilly, 1992, р. 140, цит. по: Blum, 1964, р. 170–171; Тилли, 2009, с. 206). Как феодальная Англия, русские финансировали свою огромную армию, предоставляя ей прямой контроль над экономическими активами. Ни в России, ни в Испании не возникло специализированных и отдельных организаций элиты.

К XVIII в. военная мощь британцев, французов и голландцев позволяла им сокрушить любое другое государство на планете. Непрерывные войны между ними с конца XVII в. и до начала XIX в. представляли контекст, в котором осуществился политический контроль над вооруженными силами. Они развили более сложные организации и институты, которые позволили им обогнать все другие общества (Schultz and Weingast, 2003; Tilly, 1992; Тилли, 2009). Тем не менее военную конкуренцию следует рассматривать в контексте других основополагающих изменений, составляющих предварительные условия, способность поддерживать более сложные организации – как внутри, так и за пределами государства. Только в XVIII в. широкая поддержка бессрочно существующих организаций внутри государства и за его пределами стала реальностью. Появление бессрочно существующих организаций и политического контроля над вооруженными силами создало условия для осуществления перехода.

Британский военно морской флот и британское государство

В военной борьбе Великобритании и Голландии против Франции в XVIII в. британская морская мощь–господство над океаном , используя заголовок книги Роджера (Rodger, 2004) – дала Британии ключевое преимущество в некоторых важных отношениях. Мы хотим понять, каким образом британский военно морской флот как организация превратился из рыхлой структуры широко рассеянного контроля над военными активами и действиями в единую

организацию, находящуюся под центральным и прямым контролем политической системы; каким образом флот достиг этого, сознательно развивая бессрочно существующие организации внутри государства и в сети крупных фирм элиты, находящихся в прямой конкуренции друг с другом; а также каким образом личные взаимоотношения членов элиты были заменены безличными взаимоотношениями бессрочно существующих организаций.

В Семилетней войне (1754–1763), также известной как Война с французами и индейцами ¹⁷¹, британцы победили французов в Канаде, потому что британский флот помешал французскому флоту осуществлять снабжение своих сил в Канаде. Хотя британский флот имел существенное численное превосходство над французским, для того чтобы реализовать это преимущество, британцы должны были держать французский флот в одном месте. Выбравшись в открытый океан, французский флот мог получить локальное превосходство, комбинируя тактическое планирование с неожиданными маневрами. Окружить и победить французский флот в открытом океане было невозможно. Успеха британский флот мог достичь, только организовав эффективную блокаду французских портов, а в случае попытки выхода французских флотилий в море – нанося им решительные поражения. Для защиты своих собственных торговых флотилий, снабжения своих армий и союзников и концентрации численного превосходства и вооружений британские военно морские силы должны были подавить французский флот (Rodger, 2004, р. 279). Способность британского военно морского флота закупорить французские флотилии повернула ход войны.

Проблема блокады Франции, как объясняет Роджер, заключалась в том, что в 1700 г. ни один флот мира не мог больше месяца держать большие флотилии кораблей в море. Низкое качество провизии приводило к тому, что матросы и офицеры на кораблях быстро слабели и заболевали (Rodger, 2004, р. 291). Тем не менее в 1758 г. флотилия адмирала Хоука оставалась в море непрерывно в течение шести месяцев. Хоук оставался у берегов Франции до тех пор, пока французская флотилия не вышла из Бреста 16 ноября. Хоук вступил в сражение с французами и заставил их укрыться в заливе у полуострова Ки  берон, где французы остались под британской блокадой до окончания войны.

Для того чтобы военно морской флот оставался в море долгое время, нужны были не более опытные матросы, лучшие корабли или тактика, а административная система, способная обеспечить высокое качество провизии и поставок на регулярной основе: «Именно в этих вопросах управления британцы приобрели решающее превосходство над своими врагами, особенно над французами» (Rodger, 2004, р. 291; см. также ch. 19). Как же произошло это преобразование?

Военно морской флот долгое время был организован в классической для естественного государства форме. Отдельные города предоставляли корабли и офицеров. Такая политика восходит по крайней мере к XI в. и практике «скипфирда» (scipfyrd), когда военная служба короне заменялась содержанием корабля, офицеров и команды (Rodger, 1997, р. 26–27). Еще в XIV в. королевские корабли составляли менее 10 % флота (Rodger, 1997, р. 118 и Приложение III). Военно морской флот представлял собой коалицию кораблей, капитанов и команд. В XVI в. Тюдоры начали централизацию флота, но административный контроль оставался рассеянным между верфями, арсеналами и поставщиками продовольствия. Кроме того, сохраняющееся значение патронажных сетей затрудняло развитие офицерского корпуса и команд. Казначеи отдельных судов сами отвечали за их снабжение ¹⁷².

В 1630 х гг. Карл I попытался увеличить размеры своего военно морского флота, введя печально известный налог «корабельные деньги» (ship money). Этим налогом облагались отдельные города, теоретически, вместо фактического использования их кораблей (Rodger, 1997, р.381). Парламентские дебаты о корабельных деньгах стали одной из центральных проблем, послуживших причиной гражданской войны в Англии (1642–1649). Действительно, эти дебаты носили конституционный характер: должны ли рассеянные финансовые и военно морские ресурсы страны быть монетизированы и попасть под центральную власть короны или же они должны быть объединены под контролем со стороны парламента?

Гражданская война, Реставрация (1660) и Славная революция (1688–1689) вызвали глубокий раскол в офицерском корпусе британского флота, многие члены которого враждовали друг с другом и дезорганизовали его административную структуру. Когда в 1689 г. разгорелась война с Францией, объединенный англо голландский флот был с английской стороны совершенно не готов вывести в море боеспособные корабли. Ситуация была настолько плоха, что «палата общин решила проблему по свое  му, бросив весь комитет снабжения в Тауэр» ¹⁷³. Критическая точка была достигнута летом 1693 г., когда флот не смог выполнить свою задачу по сопровождению конвоя на запад Средиземного моря, в результате чего французы захватили 92 торговых судна и продали свои трофеи за 30 миллионов ливров, что превышало весь французский военно морской бюджет за 1692 г.

В начале XVIII в. государству было трудно управлять военно морским флотом как инструментом своей политики. Старая структура флота отражала логику естественного государства. Ответственность за постройку военно  морского флота и его снабжение была разделена между тремя комитетами – Комитетом снабжения, Комитетом по вооружениям и Военно морским комитетом (включая его отношения с независимыми верфями), каждый комитет был тесно связан со своей собственной сетью элитных поставщиков и подрядчиков, присваивавших обильную экономическую ренту (Rodger, 2004, р. 189–90).

До XVIII века военно морской кредит был глубоко опутан системой военно морских поставок. Поставщики держали «морские долги» либо непосредственно в форме официальных долговых инструментов, либо – чаще в форме счетов на те поставки, которые они осуществили, но за которые флот еще не заплатил. Эти счета и отношения имели личный характер. В 1665 г. Денис Гауден, генерал инспектор комитета снабжения, имел «425 993 фунта 6 шиллингов 8 пенсов, включая авансы на поставку в течение зимы мяса на будущий год… После войны оказалось, что расчеты Гаудена были в основном точными и лучшей системы поставок предложить было нельзя, но при возобновлении контракта с ним Гаудену было придано несколько партнеров, на случай его смерти при исполнении служебных обязанностей» (Rodger, 2004, р. 105). Подход Гаудена к работе был глубоко личным. Также как и казначеи в ранней истории американских штатов, Гауден лично договаривался о кредитах с поставщиками, у которых он покупал товары. Затем Гауден ожидал возмещения от правительства. До тех пор пока долги перед поставщиками были лично связаны с физическими лицами в военно морском флоте вроде Гаудена, конкуренция среди поставщиков была невозможна. Кто из поставщиков получит оплату первым? От ответа на этот вопрос зависело, кто из поставщиков выживет. Потенциальные поставщики понимали, что личные кредитные соглашения приведут к тому, что один из поставщиков будет обладать явным преимуществом перед другими. В результате потенциальные поставщики так и оставались потенциальными, а не реальными поставщиками.

Развитие внешнего финансового рынка государственного долга, особенно, военно морских векселей (Navy Bills), позволило поставить на новую основу финансы Комитета снабжения и Военно морского комитета. В ожидании доходов Военно морской комитет мог выпускать краткосрочные кредитные инструменты в виде военно  морских векселей, подлежащих оплате в определенный срок. Подрядчики оплачивались векселями, которые они могли держать до их погашения в установленном порядке или учесть на вторичном рынке (Carlos, Neal, and Wand  scheider, 2009; Rodger, 2004, p. 293). Новые кредитные соглашения составляли основную часть новых отношений с поставщиками. Различные военно морские организации оплачивали свои долги векселями, которые имели свободное обращение на вторичном рынке. Финансовые рынки контролировали кредитоспособность военно  морского флота и выражали свое доверие через процент, выплачиваемый по военно морским векселям. Поставщики могли быстро получить свои платежи, осуществив учет векселей, что устраняло один из источников личных отношений между поставщиками и военно морским флотом. Данный процесс также снижал риски, связанные с возращением долга индивидуальным поставщикам.

Одновременно военно морской флот стал заключать контракты с некоторыми поставщиками в конкурентных условиях. Военно морской флот поощрял развитие крупных фирм, которые не имели эксклюзивных контрактов, но с которыми флот связывал себя надежными обязательствами в текущей хозяйственной деятельности. Это были большие фирмы, и в их число входили только деловые организации элиты, то есть процесс поставок не характеризовался открытым входом; военно морской флот поощрял конкуренцию в этом бизнесе среди ограниченного числа фирм ¹⁷⁴. Тем не менее элитарной конкуренции было достаточно как для повышения качества осуществляемых поставок, так и для сокращения их стоимости. Надежность обязательств флота перед этими фирмами обеспечивалась тем, что каждая фирма могла получить и действительно получала военно морские векселя, которые немедленно оплачивались наличными на финансовом рынке. Это устраняло существовавшие при старой системе неизбежно личные решения о том, по каким долгам рассчитываться в первую очередь. Безличные и бессрочно существующие организации на финансовых рынках могли также эффективно воздействовать на правительство и военно морской флот, в частности если у тех возникали задержки с выплатой долгов, поскольку это повышало процентные ставки на новые заимствования.

Трансформация системы сопровождалась созданием конкуренции в сочетании с бессрочно существующими организациями, занятыми в процессе военно морских поставок. Роджер так описывает общий результат развития Комитета снабжения:

Кроме военно морских операций работа Комитета снабжения имеет и более широкое значение для сельскохозяйственной и экономической истории Великобритании. Комитет был самым крупным покупателем сельскохозяйственной продукции на лондонском рынке, и его политика управления рынками, направленная на поощрение роста крупных фирм и в то же время на содействие конкуренции, оказала по меньшей мере значительное, а возможно, решающее влияние на рост сложного и интегрированного национального и в конечном счете международного рынка (Rodger, 2004, р. 307).

Новая система смогла обеспечить высокое качество продуктов питания, что позволило Хоуку держаться в море шесть месяцев, загнать флот адмирала де Конфланав Ки  беронскую бухту и предотвратить снабжение французских войск в Канаде и по всему миру. К 1750 м гг. Британский военно морской флот стал сложной организацией организаций; некоторые из составляющих его организаций были независимыми и обладали постоянным существованием. Среди них адмиралтейство, Военно морской комитет, Комитет снабжения и Комитет по вооружениям. Развитие военно морского флота уравновешивалось соответствующим развитием бессрочно существующих организаций элиты в экономике. Одни организации возникли на финансовых рынках: они оперировали различными военно морскими долговыми инструментами и обеспечивали специализированный контроль текущего и будущего состояния финансов флота (который осуществлялся над каждым подразделением флота по отдельности). Другие экономические организации развились в форме элитарных, но конкурентных поставщиков. Конкуренция среди поставщиков устраняла личные, основанные на передаче ренты, взаимоотношения естественного государства, которые преобладали на протяжении столетий, что серьезно мешало повышению качества поставок для флота. Элитарная конкуренция преобразовала эту систему путем снижения ренты и создания правильных стимулов, лишив поставщиков их старой роли кредиторов флота. Для того чтобы это новое устройство работало, требовались бессрочно существующие организации.

Трехстороннее взаимодействие между ответственными за поставки комитетами военно морского флота, финансовыми рынками и поставщиками флота развивалось не в вакууме. Англия в XVII в. была охвачена революцией, а явная нехватка консолидированного политического контроля над вооруженными силами была очевидна. События, приведшие к Славной революции 1688–1689 гг., подробно рассмотрены в литературе, и пересказывать их здесь нет никакой нужды ¹⁷⁵. После Реставрации (1660) господствующая коалиция в Англии разделилась на две группировки, которые в конце столетия получили название тори и вигов. Тори стремились представлять интересы традиционной земельной аристократии и, как правило, поддерживали короля, тогда как виги стремились привлечь представителей коммерческого торгового хозяйства и коммерческого сельского хозяйства и были в оппозиции королю (Carswell, 1973, р. 40–41). Обе группировки были частью господствующей коалиции и представляли узкую часть английского общества (Clark, 1985). Карл II (1660–1685) и его министры показали себя как эффективные менеджеры коалиции естественного государства. Хотя виги были недовольны правлением Карла, король сохранил достаточную поддержку со стороны тори, что бы укрепиться во власти. Однако его брат и преемник, король Яков II (1685–1689), не справился с управлением господствующей коалицией, настроив против себя тори, бывших сторонников его брата. Объединившись, оппозиция элиты сместила Якова в результате государственного переворота и обратилась к новому королю с новыми конституционными условиями.

Новая коалиция произвела много конституционных изменений, включая те, что касались основ бессрочно существующего государства, важнейшей составляющей создания бессрочно существующих общественных и частных организаций. Две группировки сделали это, придя в парламенте к новому консенсусу о правилах, определяющих обязанности правительства и граждан. Тори и виги согласились среди прочего с тем, что парламент как корпорация с самообразующимся членством и постоянным существованием может создавать неприкосновенное и стоящее над королем законодательство. Как корпорация парламент является единственным источником налогообложения. В Декларации прав они объявили, что любой король, который не будет соблюдать эти правила, рискует кончить так же, как Яков II (Jones, 1972, р. 318). Члены парламента заявили о своей готовности защищать свои прерогативы против злоупотреблений короля.

Последующие события показали, какие последствия имело создание бессрочно существующего парламента. Особое значение здесь имело создание Банка Англии в 1694 г. Личностная природа суверенных долгов в естественном государстве приводила к ограниченности кредитных ресурсов, доступных всем европейским суверенам в начале Нового времени; так, короли династии Стюартов не могли получить достаточно денег для финансирования своих правительств (North and Weingast, 1989; Veitch, 1986). После Революции 1688 года суверенный долг стал безличным обязательством парламента. Для выпуска или изменения долговых обязательств теперь нужно было принимать парламентский закон. Король больше не мог в одностороннем порядке изменять условия заимствований (например, снизить процентные платежи, прекратить платить кредиторам или объявить дефолт), не получив сначала от парламента нового законодательного акта. Новый долговой механизм значительно увеличил кредитоспособность английского государства. Меньше чем за десятилетие долг вырос почти на порядок – примерно с 5 % предполагаемого валового национального продукта до 40 % (North and Weingast, 1989). Укрепление финансового положения британцев дало им и их зарубежным партнерам по коалиции важное преимущество в их продолжающихся войнах с Францией.

Как показывает проведенный нами анализ британского военно морского флота, Славная революция стала одним из шагов среди длинного ряда шагов перехода Великобритании от естественного государства к порядку открытого доступа. Британская победа в 1763 г. склонила баланс сил в Западной Европе в пользу Великобритании и вывела ее американские колонии на путь к революции (Anderson, 2000). Финансирование американцев поставило французскую монархию в опасное положение, что способствовало началу Французской революции, приведшей к Наполеоновским войнам, из которых Великобритания вышла победительницей. В конце наполеоновского периода британцы – наряду с французами, голландцами и американцами – были на пороге создания полноценных порядков открытого доступа.

Время, порядок и институциональные формы

Мы предположили, что три пороговых условия опираются друг на друга. Верховенство права для элит помогает поддерживать бессрочно существующие организации для элит, которые способствуют формированию условий, позволяющих консолидировать контроль над вооруженными силами. Однако, как было показано в этой главе, эти условия не обязательно должны развиваться в каком то определенном порядке. Элементы различных предварительных условий могут возникать в разное время в разных обществах. Например, Хабер и соавторы (Haber et al., 2008) показывают, что верховенство права

для элит в современной Мексике представляет проблему даже для бессрочно существующих организаций элиты вроде банков. Пороговые условия не выстраиваются друг за другом в определенной очередности.

Время также играет важную роль в процессе институционального изменения. Первые общества, которые приблизились к выполнению пороговых условий, а затем и к собственно переходу, навсегда изменили условия, встающие перед другими обществами. Все институциональные формы, принятые в Европе к началу движения к пороговым условиям в XVII–XVIII вв., должны были соответствовать логике естественного государства. Эти институциональные формы – например, суды, корпорации, армии и флоты – могли быть заимствованы и другими естественными государствами. После того как эти институты развились в Западной Европе, они могли использоваться по всему миру как легальная форма организации. Однако заимствование западных институтов вроде корпорации не обязательно создает открытый доступ. Оно также не обязательно создает бессрочно существующие организации: во многих хрупких и базисных естественных государствах предоставление корпоративной хартии элитной группе означает существование корпорации как организации, которая продолжает зависеть от доброй воли правительства. Эти корпорации не являются бессрочно существующими. Подобным образом заимствование европейского правового кодекса не гарантирует верховенства права для элит.

Время также усложняет нашу интерпретацию того, насколько решения элиты были преднамеренны. Группы элиты в Европе XVIII в. не могли иметь намерения произвести переход к открытому доступу, потому что никто не знал об обществе открытого доступа как о жизнеспособной альтернативе, а тем более о том, как его построить. В современном мире, напротив, существует возможность того, чтобы элиты преднамеренно, как это показывают Асемоглу и Робинсон, приняли решение перейти к открытому доступу. Лидеры в естественных государствах могут посмотреть на развитый мир и увидеть, как открытый доступ приводит к результатам, достаточным для того, чтобы улучшить положение всех – элиты и тех, кто в нее не входит. Неспособность большинства обществ осуществить этот переход – даже когда путь к открытому доступу открыт для них историческим опытом других обществ – говорит о том, что проблема лежит глубже, чем желание элит поделиться своей властью.

Три пороговых условия позволяют понять, при каких обстоятельствах элиты в естественных государствах имеют стимулы создавать институты, формализирующие их взаимоотношения, создавая безличные взаимоотношения между элитами. Прежде всего необходимо понять, что, когда элиты институционализируют свои собственные внутриэлитные отношения, они снижают издержки расширения размера коалиции, охватываемой этими институтами. Расширение безличности также создает возможность существенного увеличения размера выгод от обмена.

Пороговые условия являются необходимыми, но недостаточными условиями перехода от естественного государства к порядку открытого доступа. Государства, подходящие к пороговым условиям, могут иметь стимулы для расширения числа граждан, защищаемых институтами верховенства права, но сами по себе пороговые условия не гарантируют успешности перехода. Государства, стоящие на пороге перехода, могут оказаться неспособными совершить переход или даже вернуться к естественному государству…..

жүктеу/скачать 2.01 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: