Глава 4. Организация рдботы Совета Федерации

Исторически сложилось так, что избрание нового Председателя Совета Федерации не просто является заменой руководителя палаты, но и знаме­нует собой этап радикальной трансформации места и роли Совета Федера­ции в политической системе. Так было и в 1996 году, когда на смену В. Шу­мейко пришел Е.Строев, так произошло и в декабре 2001 года. Связано это с тем, что изменение порядка формирования Совета Федерации не­посредственным образом влияет на его потенциал, успешность освоения палатой своих конституционных полномочий и степень ее влияния на за­конодательный процесс.

Не секрет, что каждый раз, когда меняется порядок формирования Совета Федерации, мы получаем, по существу, новый политический ор­ган — и по форме, и по содержанию. Председатель же Совета Федерации всегда рассматривается как фигура более значимая, чем просто лицо, ве­дущее заседания палаты и осуществляющее оперативное руководство ее деятельностью.

Роль спикеров Совета Федерации была различна: можно говорить о том, что каждый парламент рождал своего спикера, и именно его фигура определяла стиль работы законодателей. В конкретную историческую эпоху были востребованы политики разного типа.

Так, Совет Федерации первого созыва — верхняя палата с усеченным двухгодичным сроком полномочий, формирование и становление которой происходило на обломках прежней системы правления времен «августов­ской» республики (1991 — 1993), — объективно нуждался в руководстве представителя победившей партии исполнительной власти. В этом плане В.Шумейко, под руководством которого первый созыв Совета Федера­ции приобретал первый опыт реального бикамерализма, можно сравнить с летчиком-испытателем — он первым испытал эту конституционную мо­дель. Но это было не только испытание новой модели парламента, потому что массу проблем, связанных с управляемостью палатой, возможностя­ми нахождения компромисса, порождала ее разнородность (достаточно вспомнить патовые ситуации с «зависанием» законов, их нерассмотре­нием).

Последовавшая затем реформа Совета Федерации привела к тому, что 40 % депутатов Совета Федерации сложили с себя полномочия, как не являвшиеся руководителями субъектов Российской Федерации. Руково­дителями субъектов в то время были, в частности: Р.Аушев, Президент Ингушской Республики; П. Балакшин, глава администрации Архангель­ской области; В. Зубов, глава администрации Красноярского края; А. Ков-лягин, глава администрации Пензенской области; Е.Строев, глава ад­министрации Орловской области; О.Королев, председатель Липецкого областного Собрания депутатов, и т.д.

В результате был сформирован принципиально иной Совет Федера­ции — «губернаторско-спикерский», ставший ареной для коллективных

4.1. Организационная струюурА Совета Федерации 255

действий, где главы регионов могли ощущать себя единой корпорацией. Совет Федерации, и до этого бывший серьезным политическим институ­том, теперь стал превращаться в мощный центр власти, который в после­дующий период серьезно конкурировал с Государственной Думой за влия­ние. Губернаторы, региональные спикеры ощущали себя федеральными политиками. Для первых членство в Совете Федерации стало дополни­тельным ресурсом, давшим возможность общаться с другими главами ре­гионов. Кроме того, это была солидная добавка к статусу, автоматически переводившая их в ранг политических «тяжеловесов». Для спикеров же даже Богом забытых субъектов Федерации попадание в верхнюю палату стало началом самостоятельной политической карьеры федерального уровня. Именно этому созыву был нужен опытный вожак, в меру «свой», с солидным политическим прошлым, с опытом спикерской работы. Пожа­луй, лучшего выбора, чем Е. Строев, сделать было нельзя.

Поначалу его кандидатура вызвала шок, и не только в обществе, еще не вышедшем из состояния борьбы с коммунистическим режимом.

В самой палате кандидатура Строева была воспринята так же неод­нозначно. Так, бывший тогда членом Совета Федерации А.Собчак вы­ступил против кандидатуры Строева именно по идеологическим соображе­ниям, указав на его «политбюровское» прошлое, да еще и присовокупив факт избрания тогда же председателем нижней палаты второго созыва коммуниста Г. Селезнева. Опасения Собчака отражали витавшее в то время в политическом «воздухе» ощущение надвигавшегося коммунисти­ческого реванша, какой чуть было действительно не произошел летом 1996 года.

Однако последующие события доказали правоту Ельцина, по инициати­ве которого Е.Строев и стал председателем «спикерско-губернаторского» Совета Федерации.

Совет Федерации второго созыва заседал на периодической основе, основная работа велась в субъектах Федерации. Аппарат палаты, которого раньше не было видно, теперь превратился в «теневого субъекта» приня­тия решений. Выполняя вспомогательную роль, аппарат тем не менее оказывал весьма серьезное влияние на законодательный процесс. Строев стал руководителем, который смог обеспечить ритмичную работу палаты, сохранить баланс между ее деятельностью как чиновно-бюрократической структуры и необходимостью обеспечения коллегиального обсуждения и принятия представительных решений.

(Почему мы говорим в данной ситуации о палате как чиновно-бюрокра­тической структуре? Дело в том, что к моменту начала функционирования Совета Федерации второго созыва большинство глав регионов были назна­чены Президентом Российской Федерации, то есть являлись чиновниками. Это, кстати, было одним из пунктов постоянной критики порядка форми­рования Совета Федерации второго созыва.)

256 Глава 4. Организация рдботы Совета Федерации

Е.Строеву выпала сложная роль, и заслуга его огромна — он способ­ствовал выработке у регионального политического истеблишмента еди­ного корпоративного чувства, способствовал объединению для решения общих задач тех, кто раньше не ощущал себя единым, представляя регио­ны-доноры и регионы с дотационным бюджетом, национальные респуб­лики, края и области, «демократические» Москву и Санкт-Петербург и регионы «красного пояса». Е.Строеву удалось, насколько это было вообще возможно, «скрепить» эти изломы и сделать парламент максимально по­литически неокрашенным.

Нынешнее изменение порядка формирования Совета Федерации со­вершенно меняет сложившуюся политическую конфигурацию. Спикер не является посредником между региональной политической элитой и феде­ральной властью. Да такой единичный посредник уже и не нужен, потому что есть другие каналы, например представители регионов в Госсовете. Ко­нечно, Госсовет не решит всех проблем. Ну, так есть федеральные округа и полномочные представители Президента.

Одним из главных пунктов критики нынешнего порядка формирования Совета Федерации была предполагаемая трудность общения глав регионов с Президентом и его Администрацией.

Но, во-первых, до 1996 года такая проблема почему-то не стояла, об­щались ведь с главой государства главы регионов, и общались за «свой счет». В Москву ездили в командировки за счет регионального бюджета, а с 1996 года — за счет федерального. Тоже неплохо. А во-вторых, за ре­шением проблем «общения» (то есть пробиванием своих региональных интересов) как-то забывалось главное, для чего раз в месяц собирались в здании на Большой Дмитровке, — законотворческая деятельность. Рабо­та в комитетах и комиссиях как основной вид парламентской деятельности была, по сути, свернута и возложена на аппарат.

Впервые Совет Федерации стал профессиональным, в его составе люди, которые не являются работающими по совместительству ни частично (как в первом созыве), ни полностью (как во втором созыве). К тому же боль­шинство из них принесли с собой новые идеи, свое видение путей развития парламентаризма.

Новый спикер все это учитывает. Он интенсифицировал работу палаты (в качестве первого шага осуществлен переход палаты с трехнедельного на двухнедельный период работы), заявил о необходимости систематизации и, более того, ревизии всего законодательного поля России. Однако кроме чисто законодательной работы придется решать проблему иного рода, а именно, вопрос о реализации политического потенциала новых членов Со­вета Федерации, ведь конституционные полномочия палаты потенциально обширны, а возможности реально влиять на ситуацию пока не прояви­лись. Право законодательной инициативы используется мало. Есть право отклонять законы, однако в нынешней ситуации консенсус достигается на

более ранних этапах законодательного процесса — в Государственной Думе и Администрации Президента Российской Федерации. После этого членам Совета Федерации сложно что-либо изменить в законе, особенно с точки зрения его региональной составляющей. Единственной реальной возмож­ностью повлиять на закон остается его возврат в Государственную Думу и надежда на доработку в согласительной комиссии.

Прежний Совет Федерации хорошо освоил роль своего рода «законо­дательного ОТК», играя на противоречиях Государственной Думы и Пре­зидента, выступая как третейский судья. Такая идиллия продолжалась до­статочно долго, пока не возникла «проблема Скуратова». Учитывая этот горький опыт, С. Миронову предстоит проявить немалое искусство дипло­матии, чтобы сохранить достойную позицию в треугольнике «Государ­ственная Дума — Совет Федерации — Президент Российской Федерации».

Освобождение от должности Председателя Совета Федерации в соот­ветствии с Регламентом Совета Федерации первого созыва и Регламентом Совета Федерации 2002 года основывается на решении палаты, принимае­мом большинством голосов. Регламентом 1996 года было предусмотрено принятие решения квалифицированным большинством голосов (не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации). Вопрос об осво­бождении от занимаемой должности Председателя (по трем регламентам) рассматривается палатой при поступлении личного заявления Председа­теля или по предложению группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой от общего числа членов палаты.

Кандидатуры на должности заместителей Председателя Совета Федера­ции предлагает Председатель Совета Федерации, а порядок их избрания тот же, что и порядок избрания Председателя. В соответствии с Регламен­том Совета Федерации первого созыва Председатель имел трех замести­телей, Регламент 1996 года предусматривал избрание четырех заместите­лей Председателя, а Регламент Совета Федерации 2002 года — одного первого заместителя и трех заместителей.

Все три регламента содержат одинаковую норму, в соответствии с кото­рой Председатель и заместители Председателя Совета Федерации не мо­гут быть депутатами (представителями) одного субъекта. Исходя из этой нормы, каждый субъект Российской Федерации может быть представлен в руководстве палаты только одним членом Совета Федерации (хотя, ко­нечно же, исходя из общего числа субъектов Российской Федерации (89) и руководящих мест (5), большинство субъектов Российской Федерации не может быть представлено в руководящем составе палаты).

Порядок освобождения от должности первого заместителя, заместите­лей Председателя Совета Федерации такой же, как и порядок освобожде­ния от должности Председателя Совета Федерации, с тем лишь различием, что вопрос об освобождении от должности заместителей может также рассматриваться по требованию Председателя.

258

Глава 4. Организация рдботы Совета Федерации

Полномочия Председателя Совета Федерации, если проследить их по текстам трех регламентов Совета Федерации, расширялись, становились более регламентированными с каждым последующим Регламентом. Если перечень полномочий Председателя Совета Федерации по Регламенту Со­вета Федерации первого созыва можно рассматривать как открытый, то Регламент 1996 года содержал закрытый перечень из 19 пунктов (правда, в последующем полномочий у Председателя Совета Федерации прибави­лось), а Регламент 2002 года также содержит закрытый перечень полно­мочий, но он уже состоит более чем из 30 пунктов.

Для сравнения объема полномочий Председателя Совета Федерации трех созывов можно привести следующую таблицу.

Тдблицд 1

№п/п	Полномочия Председателя Совета Федерации первого созыва	Полномочия Председателя Совета Федерации второго созыва	Полномочия Председателя Совета Федерации третьего созыва
1	2	5	4
1.	рАЗрАбАТЫВАЕТ ПрОЕКТ ПОВЕСТКИ ДНЯ ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕрАЦИИ;	ПРЕДСТАВЛЯЕТ НА рАССМОфЕНИЕ Совета палаты проект повестки дня заседания;	формируЕт проект повестки дня заседания, вносит его на Рассмотрение Совета палаты, представляет Совету Федерации Рассмотренный Советом палаты прогю повестки дня заседания;
2.	ВЕДЕТ ЗАСЕДАНИЕ ПАЛАТЫ;	ВЕДЕТ ЗАСЕДАНИЕ ПАЛАТЫ;	ВЕДЕТ ЗАСЕДАНИЯ ПАЛАТЫ;
3.	подписывает постановления Совета Федерации;	подписывает постановления Совета Федерации;	подписывает постановления Совета Федерации;
4.	созывает, в том числе по предложению Президента, Правительства или по тргбовднию, поддержанному не менее одной пятой от общего числа депутатов совета Федерации, внеочередное заседание палаты;	созывает заседание совета Федерации, в том числе внеочередное заседание палаты;	созывает заседания совета Федерации, в том числе внеочередные;
5.	приводит к присяге лицо, назначенное на должность судьи Конституционного СудА;	приводит к присяге лицо. назначенное на должность судьи Конституционного СудА;	приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного СудА и Генерального прокурорл;
6.	ВЕДАЕТ ВНУТРЕННИМ рАСПОрЯДКОМ ПАЛАТЫ В СООТВЕТСТВИИ С ПРЕДОСТАВЛЕННЫМИ ЕМу полномочиями;	ВЕДАЕТ ВНУТРЕННИМ рАСПОрЯДКОМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАЛАТЫ В СООТВЕТСТВИИ С ПРЕДОСТАВЛЕННЫМИ Ему полномочиями;	ВЕДАЕТ ВНУТРЕННИМ рАСПОрЯДКОМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАЛАТЫ В СООТВЕТСТВИИ С ПРЕДОСТАВЛЕННЫМИ Ему полномочиями;
7.	ОрГАНИЗуЕТ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ комитетов и комиссий Совета Федерации;		координирует рдботу комитетов и комиссий Совета Федерации;