Эволюция статуса и функций

личными ветвями власти, центром и субъектами Российской Федерации, непосредственно затрагивает интересы Совета Федерации как коллектив­ного субъекта российской политики, его членов, являющихся одновре­менно политиками федерального и регионального уровня, а также регио­нальных органов государственной власти, интересы которых сенаторы представляют.

Следует учитывать, что формирование и обновление Конституционного Суда Российской Федерации в 90-х годах проходило в условиях противо­стояния Президента Российской Федерации и оппозиционно настроенной части регионального политического истеблишмента, представленного в верхней палате. В этих условиях отклонение представляемых главой госу­дарства кандидатур (особенно из президентской команды) было типичным проявлением «фронды», демонстрируемой частью сенаторов первого и второго созывов. Что же касается назначений на иные судебные должно­сти, то демонстрация критического отношения к ним в основном исчерпы­валась претензиями части сенаторов к тому, что большинство кандидатур составляют «москвичи» и отсутствуют кадры из российской глубинки.

И, наконец, если процесс назначения на должности судей Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации воспринимается сенаторами как «повышение в должности» кадровых представителей су­дейского корпуса, то согласование кандидатуры судьи Конституционного Суда, напротив, расценивается как серьезное политическое назначение. Данный факт в известной степени отражает и действующее законодатель­ство, предъявляющее к кандидату на должность судьи Конституционного Суда неизмеримо более жесткие требования — общепризнанная квалифи­кация в области права (для остальных судей — лишь высшее юридическое образование) и наличие безупречной репутации — своего рода моральный ценз, не исключающий возможности субъективных трактовок. В связи с этим политически окрашенные кандидатуры, как правило, проходили че­рез палату со значительно большими сложностями, чем профессионалы, подчеркивавшие свою политическую нейтральность.

В 1994—2000 годах Президентом Российской Федерации Б. Ельциным было представлено 18 кандидатов на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации. По итогам рассмотрения Совет Федерации назначил 8 кандидатов судьями Конституционного Суда, а 10 кандидатур отклонил. При этом глава государства дважды (в ноябре 1994 года и в фев­рале 1995 года) вносил кандидатуры на альтернативной основе, то есть выдвигал кандидатов в большем количестве, чем имелось свободных ва­кансий. Выбор такой нестандартной (а с нашей точки зрения — еще и со­мнительной в правовом плане) формы представления был обусловлен не­обходимостью скорейшего формирования Конституционного Суда.

Поскольку Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не предусматривал процедуру назначения

на вакантное место судьи Конституционного Суда, при которой число пред­ставленных кандидатур превышает число вакантных мест, Совету Федера­ции пришлось применить особый порядок голосования. На первом этапе проводится тайное рейтинговое голосование по всем кандидатурам «за включение их в бюллетень». При рейтинговом голосовании каждый депу­тат может голосовать за неограниченное число кандидатов. На втором эта­пе в бюллетень включаются кандидаты, набравшие относительное боль­шинство голосов при рейтинговом голосовании, при этом число кандидатов должно соответствовать числу вакансий. Если после первого тура остаются вакансии, проводится второй тур: в этом случае в бюллетень в порядке убывания рейтинга включаются кандидаты, отсеянные в первом туре.

Причина, по которой Совет Федерации не отказался рассматривать на альтернативной основе внесенные Президентом кандидатуры, на наш взгляд, лежит на поверхности: возможность выбора одного из нескольких кандидатов расширяла степень их свободы в решении кадрового вопроса. В дальнейшем альтернативный порядок внесения кандидатур более не использовался, все голосования проводились по одному кандидату.

В 1994—1999 годах три кандидата на должность судей Конституцион­ного Суда Российской Федерации (В. Савицкий, Р. Цивилев, М.Митюков) Президентом Российской Федерации представлялись в Совет Федерации дважды, а один (М.Краснов) — трижды, и каждый раз они не набирали необходимого количества голосов. В таких случаях результаты повторных голосований были значительно ниже, чем в первый раз; многие сенаторы, формально признавая право главы государства настаивать на кандидатуре своего выдвиженца, внутренне расценивали такое решение как нетактич­ное по отношению к верхней палате. Исключением стало голосование за кандидатуру полномочного представителя Президента Российской Феде­рации в Конституционном Суде М.Митюкова, сумевшего во второй раз несколько увеличить ряды своих сторонников, но из-за активной контр­пропаганды сенаторов-коммунистов (устроивших на заседании настоя­щую обструкцию) вновь не набравшего необходимого числа голосов.

Конфликтная ситуация с прохождением через Совет Федерации канди­датур на должность судей Конституционного Суда изменилась лишь с при­ходом на пост главы государства В. Путина. В период с 2000 по 2002 год он четырежды представлял своих кандидатов на занятие должности судьи Конституционного Суда Российской Федерации, и все четыре раза канди­датуры были без особых сложностей поддержаны палатой. Однако делать на этом основании вывод, что формирование Конституционного Суда пере­стало таить в себе опасность потенциального конфликта между Президен­том Российской Федерации и Советом Федерации, на наш взгляд, прежде­временно.

Назначение Генерального прокурора и его заместителей. Наи­более широко известным кадровым полномочием Совета Федерации яв-

5.5. Кадровые полномочия Совета Федерации 727

ляется назначение на должность и освобождение от должности Генерально­го прокурора Российской Федерации, осуществляемое по представлению Президента Российской Федерации. В политическом плане исключитель­ность данного кадрового полномочия обусловлена особым положением, которое Генеральная прокуратура занимает в системе органов государ­ственной власти. Будучи органом, обеспечивающим надзор за соблюдением законов, она непосредственно контролирует правотворческую, исполни­тельную и распорядительную деятельность органов государственной власти различного уровня, в том числе и деятельность законодательных и испол­нительных органов государственной власти, которые имеют своих пред­ставителей в Совете Федерации. Кроме того, в сферу компетенции Ген­прокуратуры входит ведение предварительного следствия, что в условиях пореформенной социально-экономической и политической ситуации не может остаться вне зоны внимания политического и особенно хозяйствен­ного истеблишмента. Ведь российская народная поговорка традиционно предостерегает зарекаться от конфликтов с законом (известно, что от­дельные члены Совета Федерации второго созыва, например бывший гу­бернатор Тульской области Н. Севрюгин, после переизбрания оказались на положении подследственных). Наконец, если в отношении судей высших органов судебной власти Совет Федерации решает вопрос лишь об их на­значении (прекращение же полномочий судей находится вне компетенции палаты), то в отношении Генерального прокурора Совет Федерации право­мочен решать вопросы как назначения, так и освобождения его от долж­ности. При этом выбор кандидата на должность Генерального прокурора и решение об освобождении от нее остаются в ведении главы государства. Примечательно, что Генеральный прокурор — единственное лицо в системе прокуратуры, которое является политическим назначенцем, то есть необя­зательно должен быть работником органов прокуратуры.

Для Совета Федерации второго созыва важность вопроса назначения Генерального прокурора была связана еще и с тем, что парламентарии, принимавшие решения по назначению Генерального прокурора, одновре­менно были главами регионов и легислатур, то есть теми должностными лицами, нормотворческая и распорядительная деятельность которых яв­ляется предметом прокурорского надзора. От того, как складывались взаи­моотношения региональных властей с прокурорами субъектов Российской Федерации (назначаемых Генеральным прокурором), зависело не только решение конкретных вопросов, но порой и социально-политическая атмо­сфера в субъектах Российской Федерации (в середине 90-х годов в неко­торых из них между прокурорами и губернаторами шли настоящие поли­тические бои «на поражение»).

Поэтому едва ли можно считать случайным то, что назначение на эту должность и освобождение от нее в Совете Федерации сопровождается таким накалом эмоций и такой изощренностью сюжетной интриги, какие

наблюдаются в период предвыборной кампании, с той лишь разницей, что это выбор безальтернативный и осуществляют его не избиратели, а сена­торы. В тех случаях, когда позиции Президента Российской Федерации и большинства членов Совета Федерации не совпадали, вопрос о должно­сти Генерального прокурора Российской Федерации оставался открытым в течение многих месяцев и даже лет. Так, вопрос о назначении на долж­ность Генерального прокурора А. Ильюшенко неоднократно выносился на заседание Совета Федерации первого созыва, но так и не был решен по­ложительно. В результате страна в течение двух лет не имела официально назначенного Генерального прокурора, а кандидатура А. Ильюшенко была снята лишь после того, как Президент России Б. Ельцин разочаровался в своем выдвиженце. Не меньшие сложности вызывали и конфликты, свя­занные с освобождением генеральных прокуроров от должности. Так, по­давший в отставку с поста Генерального прокурора в знак несогласия с амнистией членам ГКЧП А. Казанник спустя какое-то время апеллировал за поддержкой к Совету Федерации В данном случае президентской сто­роне удалось настоять на том, что поскольку А. Казанник был назначен на этот пост осенью 1993 года единоличным Указом Президента России, то согласия Совета Федерации на его уход не требуется. Однако через не­сколько лет куда более сложная ситуация возникла в результате крупного скандала с несостоявшейся отставкой Генерального прокурора Ю. Скура­това. История этой многосерийной политической драмы вкратце такова.

1 февраля 1999 года Генеральный прокурор Российской Федерации Ю. Скуратов направил Президенту Российской Федерации Б. Ельцину письмо, в котором просил освободить его от должности в связи с ухудше­нием состояния здоровья. После того как соответствующее представление было направлено Президентом в Совет Федерации, в прессу просочилась информация, что данное письмо Ю. Скуратов подписал под нажимом бли­жайшего президентского окружения.

Впервые вопрос об отставке Генерального прокурора был вынесен на заседание Совета Федерации 7 февраля 1999 года, однако сенаторы отка­зались обсуждать его в отсутствие Ю. Скуратова, который на тот момент находился на лечении в больнице. На следующем заседании Совета Феде­рации (17 марта 1999 года) Ю. Скуратов выступил перед верхней палатой с отчетом о проделанной работе, в ходе которого сообщил, что заявление об отставке было написано им под давлением извне и что он готов остаться в должности, если получит политическую поддержку Совета Федерации. По итогам тайного голосования за отставку Генпрокурора проголосовало 6 сенаторов, против — 154, воздержались — 3. Практически сразу же в средствах массовой информации, в том числе по государственному теле­видению, были продемонстрированы материалы, в которых «человек, по­хожий на Скуратова», развлекался в обществе двух девиц легкого пове­дения.

В апреле 1999 года было официально объявлено о возбуждении против Ю. Скуратова уголовного дела в связи со злоупотреблением должностными полномочиями. Одновременно указом Президента Российской Федерации Ю. Скуратов был отстранен от занимаемой должности на период рассле­дования. В тот же день Президент Российской Федерации повторно напра­вил в Совет Федерации представление об освобождении Ю. Скуратова от занимаемой должности.

В сложившейся ситуации Ю.Скуратов вновь подал в Совет Федерации заявление об отставке, но на состоявшемся 21 апреля 2001 года закры­том заседании Совета Федерации представление об отставке Ю. Скурато­ва было повторно отклонено («за» проголосовало 61, «против» — 79). Несколько позднее Совет Федерации обратился в Конституционный Суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции между Советом Феде­рации и Президентом, в котором оспаривалось право главы государства временно отстранять от должности Генерального прокурора.

В октябре Совет Федерации в третий раз рассмотрел вопрос об от­ставке Генерального прокурора Российской Федерации и вновь высказался против («за» проголосовало 52, «против» — 98). В декабре 1999 года Кон­ституционный Суд, рассмотрев запрос Совета Федерации, принял решение о том, что Президент Российской Федерации не только вправе, но и обя­зан отстранять от должности Генпрокурора в случае возбуждения против него уголовного дела.

Окончательно вопрос с отставкой Генерального прокурора был решен Советом Федерации только после президентских выборов, когда избран­ный Президент Российской Федерации В. Путин внес в Совет Федерации новое представление об отставке. Решение об отставке Ю. Скуратова было принято Советом Федерации 133 голосами при 10 «против» и 6 «воздер­жавшихся».

«Казус Ю.Скуратова» явился поворотным пунктом во взаимоотноше­ниях между уходящим Президентом Российской Федерации и усилившими свои позиции руководителями регионов. Ряд политических экспертов не без основания говорят о том, что, начав позиционную войну с Кремлем за место Генерального прокурора, Совет Федерации во многом спровоциро­вал реформу порядка своего формирования. Во всяком случае очевидно одно: кризис, вызванный многомесячным противостоянием, связанным с отставкой Генерального прокурора и отказом верхней палаты утвердить ее, разрушил культивировавшийся в 1996—1999 годах политический миф о Совете Федерации как о «самом мудром органе власти», лишенном ка­ких-либо собственных политических интересов. Стало очевидным, что от­крытый корпоративный интерес членов палаты — защита интересов регио­нов — в ряде случаев может выходить в плоскость федеральной кадровой политики. Соответственно, вопрос заключается не в том, чтобы добиться непогрешимости при принятии палатой решений (абсолютная непогреши-

мость в мире политики — вещь невозможная), а в том, чтобы обеспечить возможность конструктивного диалога в тех случаях, когда по данному кадровому вопросу возникли разногласия и необходимо выработать взаи­моприемлемое решение.

Не случайно новый Регламент Совета Федерации отводит значительный срок для рассмотрения внесенной Президентом кандидатуры на должность Генерального прокурора Российской Федерации — 30 дней (для сравне­ния — кандидатуры судей рассматриваются в 14-дневный срок). Это дает руководству палаты возможность в случае потенциальной угрозы возник­новения кризисной ситуации перенести срок рассмотрения кандидатуры на следующее заседание (заседания проходят раз в две недели).

В целом процедура назначения Генерального прокурора аналогична рассмотрению процедуры назначения на судейские должности, но имеет ряд отличительных особенностей. Во-первых, предварительное заключе­ние по кандидатуре дают два комитета: по правовым и судебным вопросам и по обороне и безопасности. Во-вторых, слово для оглашения заключений комитетов предоставляется лишь председателям, первым заместителям председателей или заместителям председателей комитетов (рядовые чле­ны комитета таким правом не обладают). В-третьих, Регламент детально прописывает процедурные формы, в которых осуществляется обсуждение кандидатуры (вопросы Президенту Российской Федерации, полномочному представителю Президента Российской Федерации, а также выступления в поддержку или против кандидатуры). По итогам тайного голосования про­курор считается назначенным на должность, если за него подано более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации. И, наконец, новый Регламент предусматривает торжественную процедуру приведения Генерального прокурора к присяге в зале заседаний.

Если кандидатура, представленная Президентом Российской Федерации для назначения на должность Генерального прокурора Российской Феде­рации, не получит при голосовании необходимого количества голосов, то Президент Российской Федерации в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора. Данная норма Регламента Совета Федерации, однако, не осно­вана на положениях федерального законодательства, поэтому ее соблюде­ние президентской стороной во многом является добровольным.

В схожем порядке осуществляется рассмотрение вопроса об освобож­дении Генерального прокурора от занимаемой должности. С учетом на­копленного негативного опыта Регламент предусматривает, что вопрос об освобождении от должности может быть решен и в отсутствие Генераль­ного прокурора; его участие в заседании не обязательно, а слово для вы­ступления предоставляется лишь по желанию. Таким образом, создаются все предпосылки для того, чтобы без необходимости искусственно не обо­стрять потенциально взрывоопасную кадровую тему.

И, наконец, Регламент Совета Федерации третьего созыва предусмат­ривает, что при отклонении Советом Федерации кандидатуры, представ­ленной Президентом Российской Федерации для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации, либо предложения Пре­зидента Российской Федерации об освобождении от должности Генераль­ного прокурора Российской Федерации Совет Федерации может принять решение предложить Президенту Российской Федерации провести кон­сультации с целью разрешения возникших разногласий, которое оформ­ляется постановлением Совета Федерации. Для проведения консультаций Совет Федерации образует группу из членов Совета Федерации либо по­ручает проведение консультаций Председателю Совета Федерации. На­значение на должность и освобождение от должности первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генераль­ного прокурора Российской Федерации производится в том же порядке, что и назначение Генерального прокурора, с той лишь разницей, что дан­ный вопрос рассматривается Советом Федерации по представлению Гене­рального прокурора Российской Федерации, а не Президента Российской Федерации.

Совершенно иначе обстоит дело при формировании Центральной изби­рательной комиссии: региональный фактор здесь не только присутствует, но и является детерминирующим. Кандидатуры для назначения на долж-

ность членов Центральной избирательной комиссии предлагают Совету Федерации законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, которые направляют в Совет Федерации соответствующие решения. Соответственно, от одного субъекта Россий­ской Федерации в палату могут поступить два представления: от законо­дательного и исполнительного органов власти (в 1999 году такой случай имел место в г. Санкт-Петербурге). Внесенные кандидатуры систематизи­руются Комитетом по делам Федерации и региональной политике, кото­рый формирует списки кандидатур по пяти группам субъектов Российской Федерации. Деление субъектов Российской Федерации на группы является важнейшей процедурной составляющей: каждая группа имеет квоту в одно зарезервированное для нее место. Порядок разбивки субъектов Россий­ской Федерации на группы утверждается Советом Федерации, который при формировании Центральной избирательной комиссии в 1995, 1999, и 2003 годах использовал так называемый зональный критерий разбивки субъектов на группы. В соответствии с этим критерием образовывалось 5 групп: Северо-Запад (19 субъектов Российской Федерации), Центр (25 субъектов Российской Федерации), Юг (13 субъектов Российской Федерации), Урал и Западная Сибирь (17 субъектов Российской Федера­ции), Восточная Сибирь и Дальний Восток (15 субъектов Российской Федерации). При разбивке на группы учитывалось в основном географи­ческое расположение субъектов Федерации, отсюда и неравенство групп по числу отнесенных к ним субъектов и численности проживающих на их территории избирателей.

Процедура голосования по кандидатурам на должности членов Цент­ральной избирательной комиссии осуществлялась в два этапа. На первом этапе рейтинговым голосованием определялся порядок голосования за кандидатов внутри каждой из групп. На втором этапе кандидатура, на­бравшая наибольшее количество голосов в группе, выносилась на голо­сование. Если по итогам голосования кандидат не получал необходимого количества голосов, голосование проводилось по кандидатуре, занимавшей второе место в списке кандидатов, и т.д.

С 2002 года Совет Федерации получил право назначения 10 представи­телей общественности в состав Высшей квалификационной коллегии су­дей Российской Федерации. Назначение представителей общественности происходит на пленарном заседании по представлению Комитета по пра­вовым и судебным вопросам, который, собственно, занимается подбором кандидатов. Выбор кандидатов имеет открытый характер: сообщение о вакансиях среди членов Высшей квалификационной коллегии судей, на­значаемых Советом Федерации, и сроках представления кандидатур для назначения публикуется в «Российской газете» и «Парламентской газете». По Регламенту кандидатуры представителей общественности для назна­чения членами коллегии могут предлагать общероссийские общественные