Структура нового состава Совета Федерации

В самом общем виде прежний состав Совета Федерации состоял из двух групп. Одна из них — губернаторский корпус. В его рамках особенно выде­лялась «задающая тон» группа губернаторов-«тяжеловесов» (Е.Строев, Ю.Лужков, М.Шаймиев, М.Рахимов, Р.Аушев, Н.Кондратенко и ряд дру­гих), которые были способны повлиять на процесс принятия решений всей палаты. Вторая группа — это главы региональных легислатур, которые в самом грубом виде делились на контролируемых теми же губернаторами и контролируемых КПРФ (что выражалось в непосредственном оператив­ном контроле со стороны руководства фракции КПРФ в Государственной Думе).

Новый состав палаты делится на несколько крупных групп¹⁹:

• 
  выходцы из структур федеральной власти (в данном случае имеется в
  виду исполнительная власть);
  
• 
  выходцы из региональных легислатур (большой процент — бывшие
  спикеры региональных легислатур);
  
• 
  выходцы из системы региональной исполнительной власти (включая
  ряд губернаторов, которые предпочли продолжение карьеры в качестве
  сенаторов обновленного Совета Федерации карьере первых лиц своих ре­
  гионов);
  
• 
  представители ФПГ и предприниматели.
  

• 
  несколько крупных «групп по происхождению»;
  
• 
  целый набор небольших объединений членов палаты по различным
  основаниям (от лоббистской группы «ЛУКОЙЛа», представленной зна­
  чимым числом сенаторов, до «фракции Строева» — группы лиц, аффили­
  рованных с прежним спикером палаты). Подобных небольших групп мно­
  го, как и много оснований, по которым они объединяются. Несмотря на
  обычно небольшой их состав, они могут сыграть важную роль, особенно
  

19

СМИ.ru (http://www.smi.ru/02/03/12/254052.html).

на первых порах, когда принципы и характер объединения сенаторов в бо­лее крупные «протофракции» будет лишь определяться;

• 
  те, кого в СМИ называют «ставленники Кремля», то есть члены па­
  латы, ставшие таковыми при активном содействии Администрации Пре­
  зидента;
  
• 
  сенаторы, представляющие интересы глав исполнительной власти
  субъектов Федерации, то есть непосредственно «ставленники губернато­
  ров»;
  
• 
  «достойные люди» (в данном случае реализуется концепция «сенат
  как почетная ссылка достойных людей»). В этом смысле Совет Федерации
  в какой-то мере воспроизводит схему формирования верхней палаты мно­
  гих государств, в которую, зачастую просто в силу прежней должности,
  входят лица, занимавшие высокие государственные посты. Логика такого
  типа комплектования верхней палаты вполне очевидна: потенциал накоп­
  ленного государственного опыта должен быть востребован. Данная катего­
  рия сенаторов представляет в основном самих себя, рассматривая член­
  ство в палате как открывшуюся возможность возобновить политическую
  деятельность на федеральном уровне, а в ряде случаев — как возможность
  возвращения на федеральный политический уровень из политического
  небытия;
  
• 
  партийцы — представители политических организаций, часто став­
  шие членами палаты именно в результате поддержки своих партий (спектр
  широк: от представителей «Единства» до представителей КПРФ).
  

Анализ имеющихся в открытых источниках биографических данных членов Совета Федерации позволяет произвести расчеты и прийти к сле­дующим выводам²⁰.

Ставленниками федерального центра в чистом виде можно считать 56 сенаторов, что составляет больше чем 31 % от общего числа членов пала­ты. Это те сенаторы, которые стали таковыми при активном содействии Администрации Президента, в подавляющем числе случаев они прежде работали в федеральных структурах власти. Данная категория сенаторов рассматривается Кремлем как наиболее лояльная группа членов палаты. Залогом данной лояльности служат не только прежний опыт работы, со­храняющиеся тесные связи с федеральными структурами власти, но и со-

²⁰ Следует оговориться, что все цифры условны, они отражают позицию автора дан­ного раздела. Каждый исследователь в этой области может прийти к собственным результатам.

172 Глава 5. Члены Совета Федерации

действие, оказанное данными структурами этим сенаторам при прохожде­нии в палату. Существенным фактором является особый тип мышления, выработанный во время работы в федеральных структурах власти. Он со­стоит в том, что в процессе принятия решений указанные сенаторы ориен­тируются прежде всего на позиции федерального центра и лишь затем — на позиции других игроков. Сказанное не означает, что они не представ­ляют интересы регионов, чьи органы власти делегировали их в палату. На­против, хорошие связи, наработанные в ходе предыдущей работы на феде­ральном уровне, лишь облегчают выполнение данной задачи.

Возможно, наиболее типичным примером указанной категории лиц яв­ляется сенатор от администрации Корякского автономного округа В.Ор­лов. С 1981 года В. Орлов работал в республиканских правительственных структурах РСФСР по линии геологии. После распада СССР занимал посты в правительственных структурах Российской Федерации, став в 1996 году министром природных ресурсов, и пережив несколько прави­тельств. Ушел в отставку вместе с правительством С.Степашина. Как вид­но из этой краткой биографии, В. Орлов, что называется, «врос» в феде­ральные структуры власти, проведя в них около двадцати лет. Большой опыт работы на руководящих должностях и профессиональные навыки В. Орлова оказались востребованы федеральной властью на новом попри­ще — в пореформенной палате.

В качестве другого примера можно привести В. Голубева, представляю­щего Законодательное Собрание Ленинградской области, чья основная карьера состоялась в органах государственной безопасности. Кандидатура В. Голубева изначально была согласована в Администрации Президента и оказалась в списке тех, кого «вел» Кремль в период ротации. Однако про­цесс делегирования в Совет Федерации оказался непростым — неожиданно для Администрации и общественности легислатура Ленинградской области проголосовала за другого претендента — известного в прошлом чиновника и предпринимателя А. Коха. После попыток областной прокуратуры опро­тестовать решение законодателей А. Кох сам отклонил свою кандидатуру, после чего законодатели единогласно (за исключением одного голоса) про­голосовали за В. Голубева. Данный инцидент также подтверждает слож­ность процесса ротации Совета Федерации, наличие множества игроков, участвовавших в нем, и опровергает расхожий тезис СМИ о том, что вся реформа палаты проходила «планово», под жестким контролем Кремля.

В указанную категорию сенаторов мы также отнесли шесть бывших со­трудников полномочных представительств Президента Российской Феде­рации в федеральных округах. Поскольку полпреды являются по должности заместителями главы Администрации Президента Российской Федерации, а по сути — «оком Президента в регионах», то их, бывших подчиненных, на наш взгляд, можно отнести к указанной категории сенаторов — пред­ставителей федерального центра. А также еще двоих политических деяте-

лей — А. Салтыкова, представляющего в Совете Федерации Государствен­ный Совет Удмуртской Республики, и Д. Беднякова, представляющего в палате Законодательное Собрание Нижегородской области. Несмотря на то что оба в политическом отношении укоренены в «своих» регионах, а не в федеральном центре, они стали членами палаты при активном содей­ствии полномочного представителя Президента Российской Федерации в Поволжском федеральном округе С.Кириенко.

Было бы ошибкой полагать, будто сенаторы, входящие в рассматривае­мую категорию, не защищают интересы регионов. Многие из них распо­ложены к этому, в том числе и в силу своего профессионального прошлого. Например, среди тех же бывших сотрудников полпредств есть лица, глу­боко укорененные в тех регионах, которые они представляют в палате. В частности, представляющий в палате Законодательное Собрание Ульянов­ской области В.Сычев прошел в данном регионе многие стадии карьерного роста, перейдя впоследствии с должности вице-губернатора на должность полпреда Президента (имеется в виду старая система представительств Президента Российской Федерации — по субъектам Федерации), а с со­зданием федеральных округов — на должность главного федерального ин­спектора по области.

Среди указанных сенаторов, имеющих опыт работы в полпредствах, до­минируют представители Поволжского федерального округа: он представ­лен четырьмя бывшими сотрудниками полпредства и отмеченными выше А. Салтыковым и Д. Бедняковым. Данное обстоятельство позволило неко­торым СМИ и экспертам спекулировать на версии, что С. Кириенко ведет активную самостоятельную игру, продвигая своих людей в палату²¹.

Что касается членов палаты, являющихся выходцами из региональных легислатур, то, по нашим подсчетам, таковых в палате 39, что составляет 22 %. Подчеркнем: это не просто представители региональных легислатур (то есть лица, делегированные в Совет Федерации легислатурой), а те чле­ны палаты, которые прочно связаны со своими законодательными собра­ниями, по многу лет являлись депутатами в них, чаще всего добивались высоких позиций — становились председателями комитетов, заместителя­ми спикера или спикерами.

Подавляющее число представителей данной категории сенаторов про­бовали продолжить свою профессиональную и политическую деятельность на федеральном уровне, многократно принимая участие в выборах в Госу­дарственную Думу в качестве кандидатов по одномандатным округам или партийным спискам. Реформа Совета Федерации предоставила им те воз­можности, которых они так долго добивались, — продолжить представи-

21

174 Глава 5. Члены Совета Федерации

тельскую деятельность на федеральном уровне. Вместе с тем данная кате­гория сенаторов и на новом поприще продолжает оставаться укорененной в легислатурах, которые они представляют. На практике такое положение реализуется среди прочего и в том, что это та редкая категория сенаторов, в отношении которой законодательные собрания не ставят регулярно во­прос: «А чем занимается наш представитель в палате?», — не требуют от них отчетности. Причина очевидна — эти члены палаты «сроднились» со стенами региональных легислатур, являются «своими» для региональных законодателей. Продолжение карьеры как представителя региональной легислатуры в Совете Федерации выглядит для их коллег по прошлой дея­тельности логичным и убедительным. Сохраняющаяся укорененность в «родных» легислатурах проявляется также и в характере их поведения в Совете Федерации: отмечается «коллективная составляющая» — ориента­ция на позицию бывших коллег, более логичное по сравнению с другими членами верхней палаты следование установкам делегировавшего их ор­гана.

Типичным сенатором данной категории можно назвать Н.Анисимова, представляющего Законодательный Сулган Эвенкийского автономного округа. Н.Анисимов 12 лет являлся депутатом различных представитель­ных органов власти своего региона. Трижды избирался в легислатуру окру­га, занимал пост заместителя председателя Комитета по бюджету. Пред­принимал попытки избраться в Государственную Думу — на выборах в 1995 году по одномандатному округу, а в 1999 году — по партийному списку НДР.

Другой пример — Е.Ильюшкин, представляющий Законодательное Со­брание Владимирской области. С 1994 года он являлся депутатом органа, который представляет в настоящее время в Совете Федерации. В назначе­нии Е. Ильюшкина проявился еще один штрих, свойственный скорее легис­латурам, чем губернаторам, при выборе своих представителей в палату, — политико-идеологический. Е. Ильюшкин еще в 1985 году вышел из КПСС в знак протеста против избрания генсеком М.Горбачева, а в 1991 году во­шел в леворадикальную партию ВКП(б), возглавляемую известным левым ортодоксом Н.Андреевой. Впоследствии Е.Ильюшкин вошел в КПРФ и стал членом Владимирского обкома. Избирая в Совет Федерации Е. Иль­юшкина, легислатура Владимирской области продемонстрировала свою идеологическую позицию.

В категории сенаторов, которые являются непосредственно ставлен­никами губернаторов, мы насчитали 38 членов Совета Федерации, что составляет 21 % от их общего числа. Это те лица, в назначении которых ключевую роль сыграл глава региона и которые в своих решениях ориенти­руются прежде всего на своего «патрона». Чаще всего представители ука­занной категории делали карьеру в администрации региона, которую они и представляют в настоящее время в палате: являлись вице-губернатора-

ми, руководителями структурных подразделений администраций, различ­ными помощниками губернаторов (в том числе и по работе с Советом Федерации).

Данная категория сенаторов наглядно демонстрирует, что главы регио­нов не являлись пассивной стороной в процессе ротации палаты, как это подают некоторые СМИ, сводя обновление палаты к примитивному торгу ФПГ и Кремля с губернаторами на предмет делегирования своих людей. Напротив, многие губернаторы принимали активное участие в обновлении палаты, стремясь закрепиться в пореформенном Совете Федерации при помощи не просто доверенных, а преданных себе людей. Естественно, что указанная категория сенаторов в своих действиях ориентируется прежде всего на лиц, которым они обязаны членством в палате, — на глав регио­нов.

Среди наиболее типичных представителей данной категории — предста­витель правительства Орловской области П.Меркулов. В последние годы его деятельность была связана с администрацией области, где он вначале занимал должность заместителя главы администрации региона, а затем первого заместителя губернатора, став, по сути, вторым человеком в ис­полнительной власти региона. С этой должности решением губернатора Орловской области — бывшего спикера Совета Федерации Е. Строева — он и был направлен в палату. Таким же примером является Б. Никольский, делегированный в палату правительством Москвы. Проработав десять лет первым заместителем председателя правительства города, Б. Николь­ский стал сенатором, освободив прежнее место работы для нового назна­ченца мэра Москвы. А. Зелепухин, проработав долгие годы в структурах исполнительной и законодательной власти родной Оренбургской области, стал в 2000 году первым вице-губернатором области, а в декабре 2001 года уже представлял администрацию региона в палате.

Категория сенаторов, которую мы условно обозначили как «достойные люди», ставшие членами палаты в том числе и в силу своих прежних за­слуг, по нашим данным, насчитывает 20 человек, или чуть больше 11 % от общей численности Совета Федерации. Сенаторство для данной катего­рии членов палаты — это не просто «почетная ссылка», но и возможность продолжения самореализации, использования гигантского опыта, накоп­ленного на прежних высоких должностях, на пользу государству в целом и конкретным регионам, которые данные сенаторы представляют в палате, в частности.

К сенаторам данной группы относится В. Манилов. Будучи кадровым офицером, В.Манилов, участвовавший в боевых действиях в Афганистане, дослужился до заместителя начальника Генштаба, работая преимущест­венно в сфере общественных связей военных ведомств. Уволившись в за­пас в 2001 года, В.Манилов стал представителем администрации При­морского края в Совете Федерации. Нет сомнений, что немаловажным

176 Глава 5. Члены Совета Федерации

фактором при выборе В. Манилова в качестве сенатора от главы Приморья стали его прежние заслуги. То же можно сказать и о Х. Кармокове. Избрав-шись по одномандатному округу в Государственную Думу первого созыва в 1993 года, Х. Кармоков возглавил Счетную палату Российской Федерации (январь 1994 года) и пробыл в данной должности свыше пяти лет. После отставки весной 2000 года продолжал работать в качестве главного со­ветника нового Председателя Счетной палаты. А в 2001 году парламент Кабардино-Балкарской Республики избрал своего земляка представителем в Совете Федерации. Таким образом, федеральный центр способствовал продолжению карьеры бывшего высокопоставленного лица в российском «Сенате», а Кабардино-Балкария обрела серьезного лоббиста с хорошими связями на федеральном уровне.

Эта группа сенаторов заметно пересекается с группой «представителей федерального центра», что вполне объяснимо, поскольку структуры фе­деральной власти, которые возглавляли в свое время представители рас­сматриваемой группы сенаторов, стремились продвинуть своих прежних руководителей на новые привлекательные должности, открывшиеся с ре­формой Совета Федерации. В этом случае ведомство получало своего лоббиста в палате, а Кремль в целом — лояльного себе человека. В свою очередь прежний глава ведомства обретал достойное продолжение своей карьеры.

В этой категории есть своя подгруппа — члены палаты, чья «достой-ность» выражается не столько в прежнем карьерном росте, сколько в участии в громких известных событиях, имевших широкий общественный резонанс. В качестве примеров подобного рода можно привести сенатора И. Костоева, представляющего Президента Республики Ингушетия. Он широко известен как следователь, успешно завершивший уголовное дело печально знаменитого маньяка Чикатило. Представитель правительства Республики Хакасия В.Петренко награждена орденом «За личное муже­ство» за действия, проявленные во время захвата террористами в декабре 1993 года автобуса с детьми в г.Минеральные Воды (В.Петренко вела переговоры и предложила себя в заложницы вместо детей). Полагаем, что указанные биографические данные, безусловно, оказали свое действие при принятии соответствующими органами власти решения делегировать данных лиц в палату.

Рассмотренную группу сенаторов мы полагаем перспективной в том плане, что по мере продолжения планового процесса ротации палаты она будет пополняться. Достаточно сказать, что отправленный в отставку по завершении расследования дела о катастрофе подводной лодки «Курск» командующий Северным флотом В.Попов был практически тут же деле­гирован Мурманской областной Думой в Совет Федерации. Другим при­мером является генерал Г.Трошев: как только он был отправлен в отставку с поста командующего Северокавказским военным округом, в ряде СМИ

5.4. Новый состав Совета Федерации 177

немедленно появились сообщения о его предстоящем делегировании в Со­вет Федерации. Показательно, что СМИ не называли ни регион, ни орган власти, от которого Г.Трошев мог быть делегирован в палату, подчеркивая тем самым, что не столь важно, кого именно он будет представлять в Со­вете Федерации, важно то, что высокопоставленный военный чин (не про­сто командующий в прошлом одним из семи военных округов, а коман­дующий наиболее сложным военным округом, в котором не прекращают­ся боевые действия) найдет достойное применение своему опыту в палате регионов.

В настоящее время в России существует уникальная возможность ап­робировать на практике принципы формирования верхних палат некото­рых зарубежных государств, в частности государств Латинской Америки. Там, президенты и другие высокопоставленные лица государства автома­тически становятся сенаторами с момента своей отставки. На текущий период в России Регламентом Совета Федерации зафиксировано членство в палате лишь для первого (В. Шумейко) и второго (Е. Строева) спикеров палаты. Причем их статус в палате достаточно расплывчат и до конца не ясен. Между тем в России не востребованы значительное число бывших высокопоставленных лиц, обладающих бесценным опытом государствен­ной деятельности. И нынешний, вероятнее всего временный, принцип фор­мирования Совета Федерации предоставляет возможность найти им до­стойное применение.

Что касается членов Совета Федерации, являющихся представителями финансово-промышленных групп и крупных корпораций, то их насчиты­вается 42 (это почти 24 % от общей численности палаты). Однако остает­ся открытым вопрос, следует ли к данной категории — представителей ФПГ и крупных корпораций — причислять и сенаторов-бизнесменов, ко­торые неизбежно представляют в палате кроме других интересов и инте­ресы собственного в большинстве случаев достаточно значительного, бизнеса. Среди членов палаты 12 предпринимателей, что составляет почти 7 % от их общего числа. Указанные две группы членов палаты — предста­вителей ФПГ и крупных корпораций, с одной стороны, и предпринимате­лей и бизнесменов — с другой, — можно объединить в одну категорию се­наторов. Критерием в данном случае выступает то обстоятельство, что как те, так и другие осуществляют представительство экономических интере­сов, представительство интересов бизнеса. Вместе с тем мы полностью отдаем себе отчет в том, что представительство интересов таких экономи­ческих гигантов, как РАО «Газпром» или нефтяная компания «ЛУКОЙЛ», и лоббирование собственного бизнеса (пусть и крупного) существенно различаются.

Таким образом, объединенные две группы дают 54 члена палаты, или чуть больше 30 % от всего состава Совета Федерации. Это самая значи­тельная из рассмотренных нами групп членов палаты. Вместе с тем имен-

178 Глава 5. Члены Совета Федерации

но в рамках данной группы заметно наибольшее ее пересечение с другими группами членов палаты. Таким образом, сенаторы из числа представите­лей данной группы являются членами палаты «о двух интересах». И это не удивительно, поскольку существует тесное взаимодействие бизнеса и федеральных и региональных структур власти.

В частности, можно привести следующие примеры. Успешный пред­приниматель М.Одинцов, возглавляющий компанию «Российские крах-малпродукты» и являющийся председателем Российского союза произво­дителей крахмала, не случайно представляет администрацию Рязанской области, то есть он представляет бизнес региона, в который идут значи­тельные инвестиции, что выгодно для области в целом. По этой причине губернатор области В.Любимов, что называется, «по должности» обязан покровительствовать предприятию М. Одинцова. В свою очередь М. Один­цов является экономическим советником губернатора, прилагая на данном посту усилия к повышению инвестиционного рейтинга региона.

Другой пример — А.Казаков. В его лице пересекаются интересы фе­дерального центра и РАО «Газпром». Как член правления РАО «Газпром» А. Казаков входит в лобби газового монополиста в Совете Федерации. В качестве выходца из Администрации Президента Российской Федерации (являлся первым заместителем Руководителя в 1996—1997 годах) А.Ка­заков входит в описанную нами самую первой группу лояльных Кремлю сенаторов. Нам представляется, что в рамках своей деятельности в палате А. Казаков не только не будет ощущать конфликт интересов «Газпрома» и Кремля, напротив, он будет умело их сочетать.

В целом же большинство экспертов отмечают, что в результате изме­нения принципов формирования Совета Федерации в палате резко усили­лось представительство экономических интересов. Если в предыдущем составе палаты можно было отметить некоторых губернаторов и глав ле­гислатур, близких к тем или иным ФПГ, то в пореформенной палате выде­ляется спектр лоббистских групп как по отраслям, так и по конкретным компаниям²². В частности, в пореформенной палате наиболее широко представлены следующие экономические структуры.

ТЭК представлен такими компаниями, как «Сибнефть», ЮКОС, ТНК, «Славнефть», «Роснефть», «ЛУКОЙЛ», «Газпром», и некоторыми дру­гими. Их интересы представляют в палате: представитель Думы Таймыр­ского Долгано-Ненецкого автономного округа Л.Рокецкий, представитель правительства Республики Мордовия Л. Невзлин, представитель Думы Чукотского автономного округа Е.Малкин, представитель администрации

22

5.4. Новый состав Совета Федерации 179

Брянской области Л.Лушкин, представитель Законодательного Собрания Ростовской области А. Казаков, представитель администрации Тюменской области А. Гаврин, представитель Народного Собрания Карачаево-Черкес­ской Республики Р. Айбазов и ряд других членов палаты²³.