Новый состав Совета Федерации 189

было предоставлено как минимум 18 членам палаты. Между тем есть все основания подозревать, что их число значительно больше.

Наиболее распространенный тип данной категории членов палаты — се­натор, получивший свою должность от губернатора в знак благодарности за помощь в выборах. При этом помощь может быть самой разной.

Например, А. Калита в декабре 2000 года возглавлял предвыборный штаб по выборам В.Шаманова губернатором Ульяновской области. После победы последнего А. Калита стал представителем администрации обла­сти в Совете Федерации. А бывший депутат Московской городской Думы С. Шатиров являлся одним из руководителей предвыборного штаба Б. Зо­лотарева, баллотировавшегося на пост губернатора Эвенкийского авто­номного округа. После победы Б. Золотарев направил С. Шатирова в па­лату. Р.Азимов стал сенатором от исполнительной власти Республики Коми не в последнюю очередь потому, что принимал участие в финансировании избирательной кампании действующего главы республики В. Торлопова.

Другой пример. С.Анохин официально являлся координатором избира­тельной кампании В. Чуба, а когда последний переизбрался на пост губер­натора Ростовской области, С.Анохин стал его представителем в Совете Федерации. Однако для С.Анохина, возглавляющего организацию «Инсти­тут гуманитарных технологий», выборы — это профессиональная коммер­ческая деятельность. В связи с этим мы можем предположить, что С.Ано­хин не просто являлся координатором избирательной кампании В. Чуба, а был ключевым ее политтехнологом. Пример С.Анохина интересен тем, что сенаторство было платой за выборы в наиболее чистом виде.

Однако помощь на выборах губернатора может быть и иного рода. С реформой Совета Федерации в России возник феномен отказа действую­щего губернатора выдвигать свою кандидатуру на выборах и выдвижения своего преемника. В этом случае весь административный ресурс исполь­зуется в пользу преемника, а бывший губернатор становится его предста­вителем в Совете Федерации. Примером подобного рода является бывший губернатор Краснодарского края Н. Кондратенко, фактически отказавший­ся от власти с пользу А.Ткачева и тем самым сохранивший пост члена Со­вета Федерации от администрации края. Отказался от участия в выборах и губернатор Калужской области В. Сударенков, бросив все силы на из­брание своего заместителя — А.Артамонова. В обмен А.Артамонов назна­чил В. Сударенкова своим представителем в Совете Федерации.

«Сенаторство» может использоваться и как разменная монета во время выборов. Так, драматический накал избирательной кампании по выборам губернатора Чукотского автономного округа, в котором основная борьба шла между действующим губернатором А. Назаровым и влиятельным пред­принимателем Р.Абрамовичем, сняли соответствующие договоренности: А. Назаров снял свою кандидатуру за неделю до выборов, а победивший Р.Абрамович делегировал его своим представителем в Совет Федерации.

190 Глава 5. Члены Совета Федерации

Таким образом, «сенаторство» можно рассматривать как плату не только за участие, но и за неучастие в выборах.

Членство в палате рассматривается как оплата услуг в рамках избира­тельной кампании не только регионального, но и федерального уровня. В частности, активная деятельность С.Попова и М. Маргелова во время пар­ламентской избирательной кампании 1999 года на благо избирательного блока «Единство» стала прологом к их членству в палате. М.Маргелов яв­лялся пресс-секретарем «Единства», С.Попов — заместителем руководи­теля избирательного штаба, а впоследствии — председателем центрального исполнительного комитета партии. Членство обоих в Совете Федерации решило сразу две проблемы: карьера внесших свой вклад в успех партии получила достойное продолжение, в свою очередь партия обрела в палате своих твердых сторонников, причем не просто сторонников, а лиц, которые занимались пиаром партии, являлись ее политтехнологами.

Некоторые члены палаты принимали активное участие в президентских выборах 2000 года в качестве помощников В. Путина. Например, предста­витель Псковского областного Собрания депутатов Н.Медведев являлся во время президентской кампании руководителем общественной приемной В.Путина в Москве. Представитель администрации Новосибирской обла­сти В. Игнатов также помогал избираться не только своему губернатору, но и Президенту Российской Федерации. В 2000 году В.Игнатов вел кам­панию В. Путина в Новосибирске. А нынешний спикер палаты С.Миронов являлся во время выборов заместителем главы регионального избиратель­ного штаба В. Путина.

Так или иначе, но данная категория сенаторов свидетельствует о том, что должность члена Совета Федерации зачастую являлась платой за ока­занные услуги, в данном случае — услуги политконсультанта.

Анализ биографий новых сенаторов показывает еще одну интересную деталь, мимо которой мы не могли пройти. Среди членов пореформенной палаты достаточно много тех, кто имел те или иные проблемы с правоохра­нительными органами. Этим пореформенный Совет Федерации отличается от прежнего состава палаты, где подобное было практически невозмож­ным. Мы насчитали девять подобных членов палаты, однако есть основания полагать, что их может быть больше.

Можно привести следующие примеры. Представляющий в палате пра­вительство Карачаево-Черкесской Республики С.Дерев был осужден в 1980 году за подпольную коммерческую деятельность. А в 1999 году про­куратура этой же республики возбуждала уголовное дело в отношении другого представителя Карачаево-Черкесии — представителя Народного Собрания республики Р. Айбазова. Он обвинялся по статье 159 УК РФ. Вскоре дело было закрыто за отсутствием состава преступления.

Представитель Законодательного Собрания Челябинской области А.Аристов был осужден в 70-е годы, а в начале 90-х годов провел некото-

5.4. Новый состав Совета Федерации 191

рое время в следственном изоляторе по обвинению в незаконных опера­циях с металлами³³. Представляющий в палате администрацию Тверской области А. Дубодел проходил по громкому уголовному делу о получении в 1996 году губернатором Тульской области Н.Севрюгиным взятки. Сам спикер Совета Федерации С. Миронов также имел неприятности с право­охранительными органами. В 2000 году против него было возбуждено уго­ловное дело за «нецелевое расходование средств», которое впоследствии было закрыто. В СМИ фигурировала версия о том, что дело было под­строено политическими оппонентами нынешнего спикера палаты.

К категории «бывалых» можно отнести и еще двух сенаторов, которые пережили вооруженные покушения на собственную жизнь. Это предста­витель кабинета министров Чувашской Республики В.Слуцкер, а также представитель Государственного Совета Республики Дагестан И.Умаханов. В.Слуцкер пережил одно покушение, в 1995 году рядом с его автомоби­лем была взорвана противопехотная мина. И.Умаханов, известный как борец с ваххабитскими движениями в Дагестане, пережил два покушения: в 1998 году возле его служебной машины был взорван автомобиль, в 2000 году его машина была обстреляна из гранатомета.

Коллективный портрет нового Совета Федерации: среднестатистический член палаты

Рассмотренные выше биографии членов нового состава Совета Федерации позволяют в самом грубом и упрощенном виде представить себе коллек­тивный портрет палаты в лице среднестатистического сенатора. Это муж­чина зрелого возраста — около 50 лет; в советское время работал на госу­дарственной службе (или служил в силовых структурах); в 90-е годы успел поработать в крупных коммерческих структурах; по роду профессиональ­ной или экономической деятельности был «завязан» на регионы; в силу своей работы в коммерческих структурах имел проблемы с правоохрани­тельными органами, но до суда дело не доходило; будучи при советской власти членом КПСС, успел побывать членом различных партий власти 90-х годов (традиционная схема: состоял в 1995 году в НДР, а в 1999 году примкнул к блоку «Отечество — Вся Россия»); на текущий период скорее близок к «Единой России», однако в партию еще не вступил; имел личные отношения с главой администрации региона, который представляет в Со­вете Федерации, и помогал ему на выборах.

Понимая абсолютную условность данного среднестатистического пор­трета члена нового состава Совета Федерации, мы все-таки рисуем его, так как считаем, что он может приблизить к пониманию портрета порефор­менной верхней палаты в целом.

^; См.: Весь Совет Федерации // Коммерсантъ — Власть. 2002. 26 февраля.

192 Глава 5. Члены Совета Федерации

Перспективы эволюции состава Совета Федерации

В соответствии с Законом о порядке формирования Совета Федерации член Совета Федерации представляет орган государственной власти субъ­екта Российской Федерации в течение того срока, который отведен данному органу. Это в равной мере верно в отношении представителей региональ­ной как исполнительной, так и законодательной власти.

Поскольку в соответствии с Федеральным законом «Об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» срок полномочий законодательного органа не мо­жет составлять менее двух и более пяти лет, то срок полномочий членов верхней палаты варьируется в соответствующем временном периоде.

Поскольку в процессе обновления Совета Федерации в 2000—2001 го­дах значительная часть новых сенаторов была назначена на оставшуюся часть текущего срока полномочий органов исполнительной и законодатель­ной власти субъектов Федерации, в ряде случаев срок полномочий члена Совета Федерации составил меньше года.

Следствием указанного обстоятельства явился тот факт, что, несмотря на завершение процесса ротации палаты и начало функционирования ее на новой основе, процесс обновления кадрового состава Совета Федерации далеко не завершен. Более того, помимо интенсивной (по указанным выше причинам) плановой ротации палаты, которая состоится в рамках нового регионального электорального цикла, возможно усиление и внеплановой ротации членов палаты — досрочный отзыв сенаторов органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации, делегировавших их в палату.

Соответственно, можно выдвинуть предположение о том, что все ука­занные нами игроки на поле Совета Федерации активизируются с началом данного цикла, с тем чтобы усилить свое представительство в новом со­ставе палаты. При этом можно сделать осторожный прогноз об усилении публичной составляющей в выдвижении новых представителей от органов государственной власти регионов в Совет Федерации. Особенно это будет касаться представителей глав исполнительной власти субъектов Федера­ции: политик, выдвигающий свою кандидатуру на пост главы исполнитель­ной власти региона, будет использовать должность представителя в Сове­те Федерации от главы исполнительной власти как ресурс коалиционных маневров в рамках избирательной кампании.

Из этого следует, что Совет Федерации может эволюционировать в сто­рону увеличения партийного представительства³⁴, поскольку избиратель­ные кампании традиционно характеризуются усилением партийно-идео­логической составляющей.

³⁴ В частности, партия «Единая Россия» ставит задачей усиление своего партий­ного присутствия в палате — такой вывод можно сделать из анализа заявлений

5.4. Новый состав Совета Федерации 197

Можно предположить, что поскольку претенденты на пост главы регио­на, особенно из числа действующих губернаторов, в большинстве случаев опасаются четко идентифицировать себя с той или иной идеологией, то они вполне могут использовать в качестве идеологического знамени для изби­рателей претендента на должность своего представителя в Совете Федера­ции. Данная должность предоставляет неограниченное поле для маневра. Можно представить себе следующую ситуацию.

Возьмем, к примеру, условный регион, где губернаторские выборы пройдут в конце 2003 года, то есть совпадут с выборами в Государственную Думу (таких регионов весьма много). Парламентские выборы традицион­но сопровождаются усилением борьбы идеологических платформ, идео­логическим самоопределением кандидатов и избирателей. На этом фоне кандидат в губернаторы может сделать заявление о том, что в случае побе­ды он пригласит в администрацию своим первым заместителем господина «А», являющегося известным в регионе коммунистом, а своим представи­телем в Совете Федерации сделает господина «Б», известного в федераль­ном центре лидера «Единой России». При этом сам кандидат на пост губер­натора будет вести всю кампанию в сугубо на регионально-хозяйственном направлении, оставаясь идеологически безликим. Зато сбор «идеологиче­ских» голосов ему будут обеспечивать другие лица, включая и указанного им претендента на должность сенатора. Последний будет также обеспечи­вать губернатору «идеологическое» прикрытие перед Кремлем.

Весьма вероятно, что с реформой Совета Федерации у сенаторов и претендентов на эту должность появится новая функция на региональном уровне — функция идеологического представительства. Губернаторы с удо­вольствием откажутся от данной опасной функции в пользу своих сенато­ров или претендентов на данную должность и будут активно эксплуатиро­вать их в качестве лиц, делающих публичные идеологические заявления. Ведь кандидат в сенаторы (или действующий сенатор) по новому принципу формирования палаты ничем не рискует, ему не нужно добиваться голо­сов избирателей в отличие от губернатора. Таким образом, члены палаты (или претенденты в таковые) могут стать идеологическим рупором изби­рательной кампании губернатора.

В процессе обновления Совета Федерации, которое отныне будет но­сить перманентный характер, будет использоваться и еще один ресурс — отзыв действующего члена палаты органом государственной власти субъ­екта Федерации, делегировавшим его в Совет Федерации. В частности, «брянский прецедент» уже получил свое развитие, в составе палаты были произведены замены. В настоящее время известно о не менее 15 случаях отзыва членов Совета Федерации.

председателя Генерального совета партии А. Беспалова (cм.: Дружба дружбой, а денежки врозь// Ведомости. 2002. 17 сентября.).

194 Глава 5. Члены Совета Федерации

Можно привести следующие примеры. Губернатор Томской области В. Кресс решил сменить своего прежнего представителя в Совета Федера­ции Ю.Гурдина на нового представителя — В.Жидких. Подоплекой заме­ны стали приближающиеся губернаторские выборы в области. Интересно отметить, что В.Жидких являлся в прошлом руководителем избиратель­ного штаба В. Кресса. Именно в этом качестве он собирается принять уча­стие в команде В. Кресса и в предстоящих выборах губернатора региона. Причем, по мнению самого В.Жидких, его работа в Совете Федерации ни­как не повлияет на его участие в выборах в качестве руководителя штаба действующего губернатора³⁵. Для прежнего представителя В. Кресса в Совете Федерации отставка явилась полной неожиданностью³⁶. Как вид­но из этого примера, место в Совете Федерации по-прежнему продолжает рассматриваться как возможная плата за услуги политконсультанта главы исполнительной власти субъекта Федерации.

Окончательно сформированный состав депутатов Законодательного Собрания Приморского края отказался подтвердить полномочия своего представителя в Совете Федерации М. Глубоковского. Интересно, что М. Глубоковский сам напросился на процедуру подтверждения своих пол­номочий как члена верхней палаты, поскольку посчитал, что сделать это должен уже полностью сформированный состав краевой легислатуры. Од­нако политическая ситуация изменилась, и М. Глубоковский потерял свое место в палате. Сложившаяся ситуация интерпретировалась в политиче­ском ключе — как удар Законодательного Собрания, контролируемого прежним губернатором Е. Наздратенко, по политическим позициям нового губернатора Приморья С.Дарькина. Подобная трактовка является част­ным случаем, подтверждающим общую тенденцию дальнейшей политиза­ции деятельности Совета Федерации, обусловленной именно качественно новым составом палаты.

Еще более интересной оказалась ситуация вокруг бывшего сенатора Ю. Волкова. Он успел побывать представителем в Совете Федерации от глав исполнительной власти двух субъектов Федерации: сначала от главы администрации Республики Коми, а затем от главы администрации Не­нецкого автономного округа. Это само по себе уже является прецедентом, поскольку, несмотря на то что новый принцип формирования палаты дей­ствует в полном объеме совсем недавно, Ю. Волков успел два раза в соот­ветствии с ним быть делегированным в палату. Однако оба раза Ю.Вол­ков был досрочно отозван с должности члена Совета Федерации. И если первый раз это было связано с поддержкой Ю. Волковым соперника главы Коми Ю. Спиридонова в ходе выборов главы республики, то второй раз он был отозван в связи с недостаточными усилиями по лоббированию интере-

35

сов региона. Губернатор Ненецкого автономного округа В. Бутов заявил, что Ю. Волков «не смог так, как надо, выполнить поставленную перед ним задачу»³⁷.

Впрочем, есть и примеры иного рода. Например, представитель Госу­дарственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай Ю.Антарадо-нов добровольно подал в отставку, мотивируя это желанием «принести пользу родному краю»³⁸. На практике это выражалось в том, что Ю. Анта-радонов отказался от «сенаторства» в пользу представителя компании «ЛУКОЙЛ» Р. Сафина. О том, принесла ли данная рокировка пользу са­мому Ю. Антарадонову, узнать нам вряд ли удастся, но в целом с логикой поведения бывшего сенатора можно согласиться — Р. Сафин обладает го­раздо более серьезными связями на федеральном уровне, которые могут оказаться полезными для региона.

Р.Аушев, бывший президент Ингушетии, досрочно сложивший с себя эти полномочия и продолживший карьеру в Совете Федерации, также доб­ровольно отказался от «сенаторства», после того как понял, что на вне­очередных выборах главы республики побеждает его оппонент. Р.Аушев не стал дожидаться публичной отставки — было очевидно, что новый пре­зидент республики предпочтет выдвинуть в палату своего собственного представителя, — и громко ушел из Совета Федерации, объяснив это пуб­лично несогласием с позицией федеральной власти в отношении урегули­рования последствий осетино-ингушского конфликта.

Тоже сам и добровольно ушел в отставку с поста члена Совета Федера­ции В.Устюгов, представлявший в палате администрацию Калининградской области. В. Устюгов, как и Р. Аушев, обставил свой уход громкими заявле­ниями о несогласии с политикой Кремля в отношении Калининградской области, а точнее, в отношении нового положения региона, оказавшегося анклавом, окруженным странами — членами Европейского Союза и потен­циальными членами НАТО. Однако на самом деле мотив ухода В.Устюгова был другим — он фактически начал свою предвыборную кампанию за пост губернатора области. Бороться со своим конкурентом и представлять его интересы в палате — вещи сложно совместимые. Поэтому В. Устюгов сде­лал ставку на одну из них — на борьбу за пост губернатора.

Особый тип отставок наблюдается со стороны легислатур — они моти­вируются недостаточным вниманием сенаторов к органу, который те пред­ставляют в палате. Среди реальных примеров — С. Беков, представлявший парламент Ингушетии. Он был отозван легислатурой республики с офи­циальной формулировкой «за недостаточное взаимодействие с предста­вителями властных структур Ингушетии»³⁹. Несмотря на то что реальный

37

196 Глава 5. Члены Совета Федерации

мотив его отставки заключался в том, что он был креатурой прежнего гла­вы республики Р.Аушева, поддерживал на выборах проигравшего кандида­та и как следствие — попал под кадровые чистки нового президента респуб­лики М. Зязикова, заявление легислатуры можно считать показательным. Как уже было отмечено, коллективный орган требует повышенного к себе внимания.

В частности, в настоящее время подобные проблемы возникли у пред­ставителя Мурманской областной Думы в Совете Федерации В. Попова, отправленного в отставку с должности командующего Северным флотом после завершения расследования катастрофы с подводной лодкой «Курск». Девять депутатов Думы инициировали вопрос о досрочном прекращении полномочий В.Попова в связи с нарушением «конституционного права Мурманской областной Думы на представительство в Совете Федера­ции»⁴⁰. Реально это выражалось в том, что В. Попов с момента своего из­брания ни разу не выступил на заседании легислатуры с отчетом о своей деятельности. На защиту В. Попова немедленно выступил Военный совет Северного флота, который обратился к депутатам областной Думы с просьбой сохранить полномочия В.Попова. В послании, в частности, от­мечается, что «в настоящее время Мурманская область представлена в Федеральном Собрании тремя депутатами Государственной Думы и двумя членами Совета Федерации. И только один из них, Вячеслав Попов, яв­ляется прямым представителем воинских формирований, личный состав и гражданский персонал которых составляет около трети всех избирателей и населения области»⁴¹. В поддержку В.Попова выступил и спикер палаты С. Миронов, который направил соответствующее послание депутатам.

Приведенные примеры показывают, что обновление палаты в резуль­тате политических решений органов власти субъектов Федерации о кад­ровой замене своих представителей вполне может получить достаточно широкое распространение. Прогнозируется также усиление идеологиче­ской составляющей в отношении Совета Федерации, поскольку публичный отзыв члена палаты наиболее эффективно может прикрываться идеоло­гическими лозунгами и политической позицией.

В данном контексте с особой остротой встает вопрос о необходимости принятия закона о порядке отзыва члена Совета Федерации. На текущий момент в абсолютном большинстве субъектов Федерации подобный закон отсутствует, отсутствует также и федеральный закон. Вопрос о том, каким образом должен решаться порядок отзыва члена Совета Федерации — за­коном субъекта Федерации или федеральным законом, — остается откры­тым. Между тем Совет Федерации пытается играть «на опережение», само­стоятельно инициировав разработку подобного закона. Захватив лидерство

40

в данном процессе, палата имеет больше шансов отстоять собственные ин­тересы, среди них главный — значительно лимитировать набор ситуаций, при которых орган государственной власти субъекта Федерации, делегиро­вавший своего представителя в палату, имеет право его отозвать.

Проблема ставит больше вопросов, чем ответов. В частности, остается неясным, насколько вообще уместно ограничивать орган государственной власти субъекта Федерации в праве отзыва своего представителя в Совете Федерации. Ведь, согласно Конституции Российской Федерации, именно его интересы и представляет в палате член Совета Федерации.