РОССИЙСКИЙ биКАМфААИЗМ И ДИНАМИКА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ 787

тивными). В результате процедура делегирования представителей может превратиться в демократическую фикцию. Парадокс в том, что именно на микроуровне «регламентных норм» определяется ситуация с предста­вительством на макроуровне.

Другая, возможно, даже более острая, проблема — вопрос об отзыве члена Совета Федерации — связана с вопросом профиля деятельности и ответственности состава верхней палаты. В зависимости от того, как, перед кем и в чем должны нести ответственность члены верхней палаты, опре­деляется в конечном счете степень политической свободы этого института. Разумеется, существует конституционное регулирование этого вопроса. Однако политическая реальность оказывается отличной от нормативной. Проведенный анализ показал существование трех позиций, принципиально различающихся между собой указанием на направление этой ответствен­ности — регионы, сама палата и компромисс двух указанных направлений. Сторонники первой позиции (связанной генетически с представлением о верхней палате как «палате регионов») отстаивают существующую систе­му реализации ответственности члена палаты. Существующая процедура «легкого отзыва» члена Совета Федерации рассматривается как вполне рациональная, поскольку предоставляет региону возможность контроля за деятельностью своих представителей. Эта точка зрения в известном смысле опирается на предшествующую советскую практику императив­ного мандата и полной зависимости депутата от избирателей. Отметим, что данная практика (соответствующая конституционным нормам) оказа­лась предметом дискуссий и попыток ее законодательной формализации.

Сахалинское Законодательное Собрание внесло в Государственную Думу законопроект, по смыслу которого контроль главы региона и мест­ного парламента за своим представителем в Совете Федерации значи­тельно ужесточается и формализуется. Согласно данному законопроекту, регионы получают право отозвать своего представителя за одно голосова­ние, которое не одобрили региональные власти (что, впрочем, фиксирует существующую практику). Документ фактически представляет собой пе­речень тех законопроектов, голосование по которым не является свобод­ным для представителя региона, но подчинено контролю извне. В этот перечень входят вопросы кадровых назначений (а они отнесены к компе­тенции Совета Федерации Конституцией Российской Федерации), а также практически все вопросы, относящиеся к совместному ведению Федера­ции и ее субъектов. Весь круг вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов должен автоматически решаться представителем в пользу субъекта (органа региональной власти, который делегировал этого пред­ставителя в Совет Федерации). Самостоятельной частью проблемы стал вопрос об отзыве члена Совета Федерации и процедуре его проведения. Согласно данному законопроекту, глава субъекта Федерации и законо­дательное собрание выносят официальное решение о своем отношении к

тому или иному документу и знакомят своего представителя в Совете Феде­рации с вынесенным решением. За голосование, отклоняющееся от пред­ложенной линии, регион ставит вопрос об отзыве представителя. Данный законопроект интересен тем, что формально выразил и стремился за­крепить существующую практику контроля и процедуру «легкого отзы­ва» представителя. Совет Федерации негативно воспринял данную ини­циативу⁹.

Сторонники второй позиции, напротив, выступают за возможно боль­шее ограничение права отзыва члена Совета Федерации регионом или даже полную отмену этого права. Согласно данной точке зрения, верхняя пала­та — опора федерализма в целом, а не лоббист регионов. Следовательно, члены верхней палаты должны в большей мере нести ответственность пе­ред самой палатой, а не перед делегировавшими их регионами. Существую­щая практика упрощенного отзыва, по их мнению, противоречит природе данного органа как средоточия федерализма и должна быть изменена. В выступлениях многих членов Совета Федерации, разделяющих эту пози­цию, находим чрезвычайно эмоциональные характеристики данной прак­тики, определяемой как «зависимость» представителей регионов от «произвола» должностных лиц субъектов Федерации. Впрочем, нельзя сказать, что сторонники пересмотра процедуры отзыва едины в своих пред­ложениях по данному вопросу. Так, одни предлагают осуществить немед­ленную и решительную отмену права отзыва со стороны регионов и пере­дачу этого права самой палате, следствием чего должна стать большая политическая независимость последней в решении стратегических госу­дарственных вопросов. Обоснованием этого служит тезис о необходимости конституционной защиты федерализма и верхней палаты от эгоистиче­ских посягательств региональных элит. Другие, не настаивая на немедлен­нос^ти этой акции, считают разумным ограничение данной практики в бу­дущем, в частности предлагают законодательно установить блокирование отзыва члена Совета Федерации в течение первого года работы, если нет чрезвычайных обстоятельств, которые должны быть в свою очередь де­тально оговорены в законе. Они связывают этот процесс с общей логикой реформирования российского федерализма и верхней палаты. Третьи были бы удовлетворены введением особой процедуры согласования существую­щей системы отзыва (по инициативе субъекта Федерации) с палатой в целом. Институт отзыва члена верхней палаты в России отнюдь не должен быть зеркальным отражением противоположного института — выборов (как это имеет место сейчас), напротив, он должен иметь иной, более слож­ный механизм реализации. Этот механизм должен быть устроен таким образом, что его приведение в действие возможно было бы лишь при нали-

См.: Госдума хочет усилить контроль регионов над сенаторами // Независимая газета. 2002. 22 апреля. № 81. С. 2.

чии чрезвычайно серьезных и доказанных в судебном порядке оснований (должностное преступление), установленного квалифицированного боль­шинства голосов в избравшем представителя законодательном органе, а также процедуры согласования с верхней палатой. Главная причина неэф­фективности существующей верхней палаты, как полагают сторонники этой второй позиции (Плотников, Бурбулис), коренится в несамостоя­тельности и зависимости состава верхней палаты от регионов. Этот недо­статок должен быть устранен путем введения нового элемента в систему сдержек и противовесов, а именно, предоставления возможности самой палате вершить судьбу своих членов (то есть решать вопрос об их отзыве в последней инстанции).

Сторонники третьей (компромиссной) позиции рассматривают две предыдущие как очевидные крайности и проявление болезней роста. Одна крайность — это существующий и законодательно закрепленный порядок прекращения полномочий члена Совета Федерации в любое время, часто без объяснения причин, причем одновременно с назначением нового члена Совета Федерации. Другая крайность, напротив, выражается в требова­ниях ввести новый порядок освобождения члена Совета Федерации только с согласия палаты. Первая крайность ведет к определенной нестабильно­сти работы верхней палаты, вторая совершенно упраздняет возможность всякого влияния законодательных и представительных органов власти ре­гиона на своего представителя.

Отметим, что в современной полемике по вопросу о зависимости сена­тора речь идет о нескольких направлениях зависимости. С одной стороны, отмечается безусловная зависимость сенатора от регионального органа власти, причем особенно подробно дебатировался вопрос о зависимости представителя от губернатора. Эта сторона дела у всех на виду, и именно она становится главным объектом критики. С другой стороны, есть теоре­тическая и практическая возможность обратной зависимости, которая но­сит неформальный характер и возникает в результате появления в нынеш­нем составе палаты могущественных финансовых олигархов. Достаточно значительный процент членов верхней палаты (по некоторым данным — до трети всего состава) представляют мощные финансово-промышленные группировки, заинтересованные в конвертации экономического могуще­ства в политическое. Механизм сращивания экономической и политиче­ской власти выражается в обмене финансирования избирательной кампа­нии губернатора на последующее назначение соответствующего предста­вителя в верхнюю палату (или неназначение, если это финансирование было недостаточным, как выяснилось в одном скандальном случае). Ука­зывались и другие механизмы конвертации экономической или админи­стративной власти в политическую, региональной — в федеральную, пре­вращающие процесс назначения представителя региона в самоназначение (что подтверждается также тем обстоятельством, что значительный про-

цент сенаторов не имеют никакого отношения к регионам, которые они представляют). Феномен взаимной конвертации экономической и полити­ческой власти, в том числе на уровне верхних палат, был показан в литера­туре об элитах от Г. Моски до Р. Миллза. Сходные процессы имеют место в сенатах многих стран, однако в России они еще не стали предметом спе­циального изучения (в частности, из-за отражающих эту ситуацию данных социологических обследований).

В качестве компромисса между двумя крайними позициями по вопросу о формировании Совета Федерации предлагается временное ограничение права отзыва регионом своего представителя путем установления мини­мальных сроков для исполнения обязанностей (допустимость решать во­прос об изменении представителя в Совете Федерации один раз в шесть месяцев). В сущности, была (хотя и не вполне последовательно) сформули­рована идея ротации членов верхней палаты и необходимости ее законо­дательного закрепления. Данное предложение имеет аналоги в практике ротации верхних палат других стран.

В ходе этих дискуссий выяснилось, что в российском праве вопросы формирования представительных учреждений разработаны крайне недо­статочно. Примером является неоднозначное отношение к проблеме им­перативного мандата. Императивный мандат, по существу, принадлежит истории представительства. Он был характерен для начальной стадии евро­пейского парламентаризма и в целом соответствовал его сословной орга­низации. Императивный мандат широко использовался в советской си­стеме, легитимировавшей его как особо демократическую форму мандата на основании того, что он предполагает право отзыва депутата избирате­лями (за невыполнение так называемого наказа избирателей). Нет ничего удивительного, что при переходе к реальному парламентаризму большин­ство экспертов выступили за свободный мандат и полное изживание импе­ративности. Один из важнейших аргументов в пользу выборности состава Совета Федерации в том и состоит, что это позволит внедрить в сознание концепцию свободного мандата вместо императивного. Соответственно, сторонники делегирования или назначения более чувствительны к аргу­ментам сторонников императивности (которые видят в ней известный спо­соб защиты интересов регионов от поглощения). Тем более странной ка­жется дискуссия о том, является ли член Совета Федерации делегатом или представителем населения, имеет он императивный или свободный мандат, голосует по инструкции или по совести.

Проведенный анализ основных подходов к методологии формирования верхней палаты позволяет лучше представить спектр мнений о месте этого института в механизме разделения властей, о его оптимальной конструк­ции в будущем. Он показал, что вопросы формирования Совета Федера­ции не могут рассматриваться независимо от проблематики российского федерализма и предлагаемых моделей бикамерализма. Иначе говоря, это

6.2. Совет Федерации как институт разрешения политико-правовых конфликтов 787

не чисто техническая проблема, которая может быть решена простой ре­цепцией одной из известных формул. Место верхней палаты в российской системе разделения властей определяется как общей конституционной структурой, так и спецификой функционирования, отражающей поиск дан­ным институтом эффективной стратегии самореализации.

Вторым условием успешного функционирования всякой верхней палаты является, как мы видели, ее способность заставить правительство пере­осмыслить свою позицию по проблемам законодательства. Институцио­нальный аспект анализа феномена Совета Федерации должен быть допол­нен исследованием функциональных аспектов его деятельности. Отличие функционального подхода состоит в том, что основное внимание обращает­ся на динамику процессов. В рассматриваемый период верхняя палата не оставалась статичной. Изменился ее состав, регламент деятельности и по­рядок реального функционирования. Как осуществилось это изменение в столь короткий срок, какие внешние и внутренние факторы способствова­ли этому, наконец, каковы реальные функциональные альтернативы для верхней палаты? Иначе говоря, данный процесс следует признать факто­ром развития эффективного федерализма и его рационализации или, на­против, элементом дисфункции, ведущим к сбоям и неопределенности в отношении этих задач? Изучение этих вопросов возможно при обращении к ключевым законодательным инициативам Совета Федерации, к числу которых принадлежат Земельный кодекс, законы о политических партиях и о чрезвычайном положении. Анализ каждого из обсуждений этих зако­нов позволяет выявить новые параметры механизма власти и принятия решений в Совете Федерации, новые фазы в развитии самого данного ин­ститута.

Проанализируем типологию конфликтов по трем составляющим: эко­номической, политической и институциональной.

Экономическая составляющая конфликтов. Земельный кодекс. Центр и региональная фронда

Рассмотрим направление конфликта — между федеральным центром и ре­гионами (субъектами Федерации) — по вопросам содержания Земельного кодекса и процедурам его принятия. В ходе этого этапа политической борь­бы, концентрировавшейся формально на процедурной проблеме согласи­тельной комиссии, четко проявился конфликт интересов региональных (и национальных) элит и федерального центра по вопросу о частной соб­ственности на землю, обратной стороной которого являлась проблема

сохранения контроля региональных элит над распределением земельных ресурсов. На этом этапе консолидировался оппозиционный блок, пред­ставленный не только левыми в Думе, но и значительной частью регио­нальных законодательных собраний и их представителей в верхней палате.

Данная стадия конфликта сделала его фактором публичной политики и оказала решающее влияние на судьбу Кодекса. Она получила институ­циональное выражение в диаметрально противоположной юридической квалификации Кодекса и процедуры его принятия двумя палатами парла­мента — Думой и Советом Федерации. Не имея возможности решить во­прос голосованием большинства, оппозиция прибегла к тактике переве­дения содержательной дискуссии в процедурную плоскость. Когда проект Земельного кодекса был внесен Правительством в Государственную Думу (25 апреля 2001 года), ее Совет 15 мая 2001 года принял решение о на­правлении проекта в законодательные (представительные) органы госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки за­мечаний и предложений и направления их в Комитет Государственной Думы по собственности до 15 июня 2001 года (выписка из протокола № 74).

Данное решение вытекало из положений Конституции Российской Федерации, относящей вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. «в» ч. 1 ст. 72), а также земельное законодательство (п. «к» ч. 1 ст. 72) к совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Оно соответ­ствовало Федеральному закону от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О при­нципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами го­сударственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения») (п. 2 ст. 13), по которому проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в соот­ветствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в органы государственной власти субъектов Фе­дерации для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. В том случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов Федерации выскажутся против проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная ко­миссия с участием депутатов Думы и представителей органов государ­ственной власти заинтересованных субъектов Федерации (в соответствии с п. 3 ст. 13 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения»).

Именно этот механизм оппозиция стремилась использовать для блоки­рования Кодекса. Согласно мнению оппонентов Кодекса, решения о несо­гласии с внесенным правительством проектом Земельного кодекса были приняты законодательными (представительными) органами государствен­ной власти 34 субъектов Федерации (к справке по этому вопросу прилага-

6.2. Совет Федерации как институт разрешения политико-правовых конфликтов 789

лись сводная таблица этих решений и их ксерокопии, которые раздавались депутатам Государственной Думы). В решениях законодательных ассамб­лей более трети субъектов действительно доминировало предложение от­клонить Кодекс и создать согласительную комиссию, причем в ряде со­проводительных писем эта позиция выражалась предельно резко.

В обращениях законодательных ассамблей субъектов Федерации в Со­вет Федерации выражены в целом негативные позиции: «Мы возмущены передачей судьбы Земельного кодекса Комитету Госдумы по собственно­сти и выражаем в связи с этим свою крайнюю озабоченность»; «Люди, которые хотят, чтобы земля продавалась и покупалась, как это предлагает правительственный вариант Земельного кодекса, явно не желают сохране­ния целостности России», гражданам России «навязывается антинародный и антироссийский закон. В случае принятия указанного Кодекса в таком варианте без сомнения Россия будет обречена», необходимо остановить очередной виток «ваучеризации всенародной собственности» (Обраще­ние Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики к депутатам Государственной Думы).

Свою «крайнюю обеспокоенность и глубокую озабоченность ситуа­цией» выразили в своем обращении депутаты Законодательного Собрания Краснодарского края, отметившие, что «в очередной раз Правительство наглядно продемонстрировало неуважение к носителю суверенитета и единственному источнику власти — народу». Принятие Кодекса поведет к «дальнейшему обострению кризисных явлений во всех сферах государ­ственной деятельности». «Поощряемые извне «реформы» и политический авантюризм их инициаторов способствуют беспримерному росту кор­рупции, терроризма, экономической и уголовной преступности». «В угоду зарубежным инвесторам и отечественным «олигархам» на продажу вы­ставляются последние ценности государства — земля и сам народ, ее на­селяющий». Депутаты видят следствие введения свободного рынка земли в «окончательном разрушении аграрного сектора страны и потере ею продовольственной безопасности», в росте стоимости жизни. «В конеч­ном итоге самоустранение государства от экономического регулирования купли-продажи и аренды земельных участков приведет к изощренной ко­лонизации одной восьмой части суши планеты». Наряду с расчленением единого энергетического комплекса страны принятие Кодекса станет «последним рубежом, за которым грядет национальная катастрофа, ста­вящая под вопрос само право существования Российской Федерации как суверенного государства». «Приобретение права собственности на землю выходцами из стран ближнего зарубежья, в частности Закавказья и Сред­ней Азии, не может не привести к росту социального напряжения в нашем регионе и обострению межнациональных отношений».

В замечаниях и предложениях Кировской областной Думы отмечается, что реализация права иностранцев и лиц без гражданства на приобрете-

790 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

ние и продажу земель «в условиях крайне низких доходов населения Рос­сии может привести к массовой скупке российских земель иностранными гражданами и фирмами». В обращении депутатов Законодательного Со­брания Оренбургской области говорится, что «о безусловных преимущест­вах государственной собственности на землю при оптимальном сочетании личного и коллективного ее использования свидетельствует опыт многих ведущих стран мира», которые «развивают свою экономику не за счет свободной купли-продажи земли, а благодаря увеличению промышленно­го потенциала, внедрению наукоемких производств и современных техно­логий, оказанию реальной и всесторонней помощи производителям сель­скохозяйственной продукции». В пример приводится Оренбургская об­ласть, где разрозненные крестьянские хозяйства вновь объединяются в коллективные, поскольку огромные сельскохозяйственные угодья «под силу эффективно использовать и обрабатывать лишь крупным коллек­тивным хозяйствам, которые, являясь собственниками земли, проявляют к ней внимание и подлинную заботу». Напротив, непродуманные решения аграрного вопроса правительством, проводящиеся «в угоду требованиям финансово-олигархических групп», могут привести к утере общенацио­нального достояния и «тяжелым и трагическим последствиям».

Орловский областной Совет народных депутатов постановил, в част­ности, «считать недопустимым проявляющуюся в последнее время по­спешность в рассмотрении и принятии основополагающих для жизни и дея­тельности населения России федеральных законов» и счел необходимым обратить внимание Конституционного Суда «на нарушение конституцион­ных прав субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения».

В постановлении Рязанской областной Думы констатировалось, что принятие Кодекса, и в частности разрешение свободной продажи земли иностранцам, «может привести к полной потере продовольственной неза­висимости страны». В послании Думы Ханты-Мансийского автономного округа необходимость снятия Кодекса с рассмотрения связывалась с тре­мя обстоятельствами: в случае его принятия «наибольшим объемом пол­номочий будут обладать федеральные органы государственной власти»; «органы государственной власти автономного округа будут вынуждены кардинально изменить земельное законодательство автономного округа, что негативно повлияет на земельные процессы», уже происходящие в нем; наконец, права коренных малочисленных народов будут значительно ущемлены.

Изучив полученные материалы, Комитет Государственной Думы по государственному строительству пришел к выводу о необходимости рас­смотрения вопроса о создании согласительной комиссии в соответствии с требованиями упомянутого Федерального закона (заключение от 6 июля 2001 года № 3.3-802). Данный вопрос, будучи поставлен перед комитета-