Эволюция статуса и функций

В целом деловое и мажорное выступление Анатолия Чубайса, а также ход обсуждения его доклада верхней палатой (не очень много критики, всего лишь выяснение тех или иных позиций) оказались «смазанными» в самом конце, когда Совет Федерации отказался поддержать обращение к Президенту России с просьбой жестко контролировать все процессы ре­формирования энергетики. То же самое (отказ поддержать) случилось и с парламентским запросом Совета Федерации Председателю Правитель­ства Российской Федерации о мерах Правительства по изменению та­рифной политики для гидроэлектростанций. Протокольно было поручено Председателю Комитета Совета Федерации по промышленной политике В.Завадникову (представителю в Совете Федерации от Саратовской об­ластной Думы, автору указанных выше двух документов) и двум другим профильным комитетам подготовить единый текст документа.

Уже в ходе 88-го заседания Совета Федерации состоялось бурное об­суждение упомянутого выше парламентского запроса. В чем его суть?

По словам В.Завадникова, Правительство в конце 2001 года в не­сколько раз увеличило так называемый водный налог — плату за пользо­вание водными ресурсами. Была также произведена переоценка основных фондов гидроэлектростанций, что привело к сильному росту налога на имущество. Вместе с тем, приняв решение об увеличении налогов, Пра­вительство не приняло решения о формировании источника, откуда эти налоги будут выплачены. Если бы это был рыночный бизнес, то эти стан­ции просто увеличили бы сами стоимость своих услуг и таким образом получили бы источник выплат.

В связи с этим Завадников считает ситуацию ненормальной. И речь идет не столько о самой судьбе этих станций, сколько о странном госу­дарственном подходе. Одной рукой повышаются платежи государству, а другой не дается источник для этих платежей.

Однако столь резкая оценка действий Правительства не нашла под­держки у большинства сенаторов.

Л. Рокецкий (представитель в Совете Федерации от Думы Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа) сказал, что, по его мнению, данный вопрос должен рассматривать Комитет по энергетике, а не по про­мышленной политике.

С.Орлова (представитель в Совете Федерации от Совета народных депутатов Кемеровской области) отметила, что плата за пользование вод­ными объектами не индексировалась с 1997 года, поэтому Совету Феде­рации необходимо готовить поправку в закон, а не принимать обращение к премьер-министру.

Н. Кондратенко (представитель в Совете Федерации от администрации Краснодарского края) прямо обвинил авторов запроса в элементарном лоббировании интересов Чубайса.

5.5. Иные формы рлботы Совета Федерации 749

По мнению В.Сударенкова (представитель в Совете Федерации от пра­вительства Калужской области), Совет Федерации не должен выступать в качестве тарифного стартера и, соответственно, разгонять тарифные ставки.

В.Новиков (представитель в Совете Федерации от Законодательного Собрания Красноярского края) совершенно справедливо заметил, что в случае отмены «водного налога» пострадают все сверстанные бюджеты субъектов Федерации.

В результате голосования, как уже отмечалось, парламентский запрос не был принят.

Не раз и не два писалось и говорилось о том, что новый состав верхней палаты — не более чем лоббистский орган. Может быть, и так. Но вот обсуждение рассматриваемого нами парламентского запроса показало, что большинство членов нового Совета Федерации демонстрируют госу­дарственный подход, беспокоясь о бюджетах своих регионов.

О реализации иных форм деятельности. К «иным» формам дея­тельности Совета Федерации можно отнести прежде всего парламентские слушания, а также проведение «круглых столов», конференций, семина­ров, пресс-конференций, рабочих групп и экспертных советов.

В качестве примера этого можно привести ряд мероприятий комите­тов, комиссий.

Так, 14 февраля 2002 года Комитет по правовым и судебным вопросам провел «круглый стол» на тему: «Судебная реформа: состояние и перс­пективы законодательного регулирования вопросов государственной за­щиты потерпевших, свидетелей и других участников процесса в уголовном судопроизводстве».

3 апреля 2002 года Комитет по бюджету провел «круглый стол» на тему: «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии».

15 апреля 2002 года Комитет по вопросам местного самоуправления провел научно-практическую конференцию «Муниципальные образования в новой системе политических и социально-экономических координат».

25 апреля 2002 года Комитетом по правовым и судебным вопросам был проведен «круглый стол» на тему: «Проблемы реализации Федераль­ного закона "О мировых судьях в Российской Федерации" и возможные пути их решения».

28 июня 2002 года Комитет по конституционному законодательству провел «круглый стол» на тему: «Конституционные (уставные) суды субъ­ектов Федерации».

Хотелось бы остановиться на последнем «круглом столе» поподроб­нее. Выбор названной темы обусловлен прежде всего тем, что до сих пор у субъектов Российской Федерации возникает вопрос о целесообразности формирования конституционных (уставных) судов субъектов России.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Россий­ской Федерации» предоставляет право субъектам Российской Федерации самим решать вопрос об организации конституционного (уставного) суда. При этом указанный Закон определил лишь цель создания названных су­дов — рассмотрение вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления кон­ституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также толкование конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

К ряду других проблем, побудивших организовать это мероприятие, относятся прежде всего такие, как: функционирование уже созданных кон­ституционных (уставных) судов; установление единой системы конститу­ционного правосудия в России; финансовые проблемы субъектов Россий­ской Федерации в организации и деятельности данных судов; кадровые проблемы и т.п.

В работе «круглого стола» приняли участие члены Совета Федерации, ведущие правоведы Российской Федерации, председатели и судьи консти­туционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, предста­вители Генеральной прокуратуры Российской Федерации, представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Председатель Комитета Совета Федерации по конституционному за­конодательству Ю.Шарандин, открывая заседание «круглого стола», в своем вступительном слове обозначил вопросы, заслуживающие обсуж­дения. По мнению полномочного представителя Президента в Конститу­ционном Суде М. Митюкова, главный вопрос о целесообразности созда­ния в субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) су­дов решен давно. 6 мая 1991 года на третьей сессии Верховного Совета РСФСР при обсуждении проекта закона о Конституционном Суде РСФСР было заявлено, что в республиках должны быть свои конституционные суды, решающие вопрос о защите конституционного строя. М. Митюков подчеркнул, что это не проблема федеральной Конституции, это пробле­ма конституций и уставов субъектов Российской Федерации — иметь им конституционные (уставные) суды или нет. Противники создания консти­туционных (уставных) судов нередко ссылаются на то, что нет необходи­мости создавать такие суды, поскольку суды общей юрисдикции справятся с такими проблемами. При этом никто не учитывает характера дела кон­ституционного (уставного) суда. Решение суда общей юрисдикции касается двух сторон, которые спорят между собой, а решение конституционного (уставного) суда решает такую проблему, какую решают тысячи судов об­щей юрисдикции.

Суть конституционного правосудия — это все-таки научно-аналитиче­ская деятельность, а не деятельность простого приложения применения права, которым занимаются суды общей юрисдикции.

Многие выступающие затрагивали проблему финансирования таких судов. Так, Председатель Уставного суда Свердловской области В. Задиора отметил, что это одна из ключевых проблем, решение которой — в регу­лировании этого вопроса на федеральном уровне.

Многие из названных проблем конституционного (уставного) правосу­дия могли бы быть решены в федеральном законе, регулирующем основы формирования и деятельности таких судов. Однако, по сугубо личному теоретическому воззрению М. Митюкова, такого закона не должно быть, иначе это противоречило бы и федеральной Конституции, и юридической сущности субъектов Российской Федерации, и идее нового федерализма.

Следует отметить, что подавляющее большинство участников «круг­лого стола», особенно те из них, кто осуществляет практическую деятель­ность в сфере конституционного (уставного) правосудия, высказались в пользу разработки и принятия федерального закона о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации.

Особое внимание в ходе проведения «круглого стола» уделялось про­блеме полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Россий­ской Федерации. Так, в своем выступлении Председатель Конституцион­ного суда Республики Коми Ю.Гаврюсов отметил, что конституционные (уставные) суды могли бы решать вопросы предварительного нормокон-троля. Особенно важно отнести к компетенции таких судов рассмотрение дел о конституционности вопросов, выносимых на референдум субъекта Российской Федерации либо на местный референдум.

Эту же проблему затронула в своем выступлении и Ж. Овсепян, за­ведующая кафедрой государственного (конституционного) права Ростов­ского государственного университета. По ее мнению, конституционные (уставные) суды в отношении актов органов и должностных лиц законода­тельной, исполнительной власти субъектов Российской Федерации прежде всего должны осуществлять преимущественный предварительный консти­туционный контроль проектов нормативных актов органов законодатель­ной и исполнительной власти, то есть быть помощниками этих властей. Что же касается последующего конституционного контроля, то он должен осуществляться в ограниченном объеме в отличие от предварительного конституционного контроля.

Участники были единодушны в том, что необходимость создания и дея­тельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Фе­дерации не вызывает сомнения. А такие проблемы, как финансирование этих судов, их компетенция, условия осуществления их деятельности, могут быть решены путем принятия федерального закона.

Большую роль в деятельности Совета Федерации играют и парламент­ские слушания. Вот лишь некоторые из них.

16 октября 2001 года Комитет по делам Федерации, Федеративному до­говору и региональной политике провел парламентские слушания на тему:

Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации

«О проекте концепции правового обеспечения развития федеративных отношений в Российской Федерации»

Инициатором проведения слушаний явился Комитет по делам Федера­ции, Федеративному договору и региональной политике. В парламентских слушаниях приняли участие 86 человек — депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, специалисты в этой области.

Участниками слушаний были рассмотрены материалы по концепции правового обеспечения развития федеративных отношений в Российской Федерации.

По итогам работы участниками слушаний было решено:

1. 
   поддержать предложение о разработке концепции правового обес­
   печения развития федеративных отношений в Российской Федерации,
   считая, что принятие концепции позволит в полной мере использовать в
   нормотворческой деятельности федеративный потенциал российской Кон­
   ституции;
   
2. 
   рекомендовать Правительству разработать совместно с палатами
   Федерального Собрания концепцию развития федеративных отношений в
   Российской Федерации и представить ее для утверждения Президенту;
   
3. 
   предложить субъектам права законодательной инициативы активи­
   зировать работу по подготовке проектов федеральных законов, регулирую­
   щих федеративные отношения.
   

15 ноября 2001 года Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам провел парламентские слушания на тему: «Развитие парламентского права Российской Федерации в свете совер­шенствования законодательной деятельности Федерального Собрания».

28 марта 2002 года Комитет по правовым и судебным вопросам про­вел парламентские слушания на тему: «Уголовный кодекс Российской Фе­дерации — пять лет спустя: проблемы и перспективы совершенствования норм уголовного законодательства».

Принятые по их итогам рекомендации направлены в адрес Президента, Правительства, министерств и ведомств, органов законодательной и ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, члены Совета Федерации принимали участие в парламент­ских слушаниях и других мероприятиях, проводимых в Государственной Думе.

Порядок подготовки и принятия парламентского запроса Совета Федерации. Совет Федерации вправе направить парламент­ский запрос Председателю и членам Правительства, Генеральному про­курору, Председателю Центрального банка, Председателю Центральной избирательной комиссии, председателям других избирательных комиссий,

5.5. Иные формы рлботы Совета Федерации

председателям комиссий референдума, Председателю Счетной палаты, руководителям федеральных органов государственной власти, органов го­сударственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Пенсионного фонда, Фонда социального страхования.

Предложение о парламентском запросе может вноситься на рассмот­рение палаты Председателем, первым заместителем, заместителем Пред­седателя Совета Федерации, комитетом, комиссией Совета Федерации по вопросам их ведения, двумя членами Совета Федерации, представляющими один субъект Российской Федерации, или группой членов Совета Федера­ции численностью не менее пяти человек.

Проект постановления Совета Федерации о парламентском запросе направляется инициаторами запроса Председателю для включения во­проса в повестку дня очередного заседания Совета Федерации.

К проекту постановления палаты прилагаются проект парламентского запроса Совета Федерации, подготовленный в соответствии с требова­ниями, установленными Регламентом палаты, а также иные документы и материалы. В проекте парламентского запроса Совета Федерации могут содержаться предложения о предпочтительной форме ответа на запрос: устной или письменной.

Ответ на парламентский запрос Совета Федерации. Устный ответ на парламентский запрос должностное лицо дает на ближайшем за­седании Совета Федерации или в установленный палатой срок.

Письменный ответ на парламентский запрос должностное лицо направ­ляет в Совет Федерации не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса.

Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председатель­ствующим на заседании Совета Федерации. Копии письменного ответа направляются всем членам Совета Федерации в течение пяти дней после его получения.

В ходе весенней сессии 2002 года палата направила парламентский запрос Председателю Правительства М. Касьянову о решении проблемы энергетической самообеспеченности Калининградской области.

учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты Российской Федерации.

В целях улучшения взаимодействия Совета Федерации с федеральными органами государственной власти по вопросам совершенствования зако­нодательного процесса распоряжениями Председателя палаты назначены представители Совета Федерации в органах власти.

Председатель Совета Федерации, Совет палаты, комитет, комиссия вправе создавать экспертные советы на общественных началах, привле­кать к работе специалистов в качестве экспертов, а также назначать не­зависимую экспертизу законопроектов.

Данная норма Регламента в полной мере была реализована Советом Федерации 21 мая 2002 года, когда по инициативе палаты был создан Со­вет законодателей при Совете Федерации.

Что побудило Совет Федерации выступить с подобной инициативой? Причин здесь, на наш взгляд, несколько.

Первая, лежащая на поверхности, — недостаточная загруженность Совета Федерации «путинского» призыва элементарной законотворческой работой. Постоянно действующая верхняя палата парламента с профес­сиональными законодателями — это, конечно, хорошо, и Конституция Рос­сии (да и множество законов) в принципе обеспечивает «загрузку» Совета Федерации повседневной работой. Но вот использовать все полномочия умения пока явно не хватает. Вторая причина — понижение статуса руко­водителей законодательных органов. Не секрет, что после того, как «ста­рые» сенаторы оставили свои кабинеты на Большой Дмитровке, у них возникли серьезные проблемы даже с правом прохода в федеральные уч­реждения.

«Право прохода» в конце концов дает возможность «решать вопросы», а от этого во многом зависит авторитет того или иного руководителя в своем регионе. (Присутствовавший на встрече Президент В.Путин сето­вания по поводу «права прохода» принял близко к сердцу и пообещал вопрос этот решить положительно.)

5.5. Иные формы рлботы Совета Федерации

Но главная причина создания Совета законодателей — это, безусловно, обеспокоенность регионов сложившейся практикой принятия федераль­ных законов без учета мнения субъектов Федерации и процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным.

С.Миронов, Председатель Совета Федерации, в своем выступлении при создании Совета законодателей остановился на следующем.

1. 
   Стихийное законотворчество должно уступить место осмысленной,
   поставленной на плановую основу, хорошо скоординированной совмест­
   ной работе.
   
2. 
   Необходимо формирование единой по целям правовой системы, а
   значит, приоритетным является решение о координации работы законода­
   телей федерального и регионального уровней.
   
3. 
   Обеспечение эффективного участия субъектов Федерации в феде­
   ральном законодательном процессе невозможно без создания соответ­
   ствующего органа — Совета законодателей.
   
4. 
   Предпринятые в настоящее время меры по приведению региональ­
   ного законодательства в соответствие с федеральным — это вынужденные
   меры антикризисного управления. Формирование же единого правового
   поля — это процесс двусторонних усилий равноправных партнеров, стре­
   мящихся к достижению общей цели.
   
5. 
   Главным импульсом к планированию законопроектной работы яв­
   ляется концептуальная проработка потребностей в совершенствовании
   законодательства исходя из целей государственной политики.
   

И теперь дело за «малым» — нужна политическая воля Совета Феде­рации, включающая в себя и огромную организационную работу.

дерации могут проводиться Дни Совета Федерации. Порядок их проведе­ния устанавливается Председателем Совета Федерации по согласованию с Советом палаты и законодательным (представительным) и исполнитель­ным органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в сентябре 2002 года прошли Дни Совета Федерации в Республике Саха (Якутия). В рамках данного мероприятия комитетами и комиссиями была проведена научно-практическая конференция и четыре заседания «круглых столов».

Рассмотренные в настоящей главе нормы Регламента Совета Федера­ции и практика их применения позволяют судить о тех очень непростых условиях, в которых происходит развитие нового российского парламен­таризма. Сам по себе Регламент, а вернее, те изменения и дополнения, ко­торые в него вносились, а также наличие, по сути, уже третьей редакции этого документа свидетельствуют о постоянном поиске палатой своих места и роли в современной российской действительности.

Регламент изменялся неоднократно. Так, Регламент Совета Федерации первого созыва подвергался корректировке на основе постановлений па­латы от 6 апреля 1994 года, от 14 июля 1994 года, от 28 июля 1994 года.

В Регламент Совета Федерации второго созыва были внесены измене­ния постановлениями палаты от 6 февраля, 7 февраля, 10 апреля, 26 июня, 26 декабря 1996 года, от 23 января, 24 декабря 1997 года, от 13 марта, 10 июня 1998 года, от 27 января, 9 июня, 11 ноября 1999 года, от 19 апре­ля, 17 мая, 17 июня, 25 октября 2000 года, от 4 апреля, 6 июня 2001 года и в Регламент Совета Федерации третьего созыва только за весеннюю сессию 2002 года вносились изменения постановлениями от 30 января, 29 марта, 29 мая.

На наш взгляд, это хорошая тенденция. Регламент меняется вместе с палатой, палата — вместе со страной.

Конечно, сохранение преемственности Регламента палаты разных со­зывов — вещь необходимая, но, например, в ФРГ действующий регламент парламента утрачивает свою юридическую силу с окончанием срока пол­номочий самого парламента.

Но базовые принципы Регламента, заложенные палатой 2 февраля 1994 года, сохраняются. Они сохраняются как результат исторического (пусть очень короткого) процесса. То же самое можно сказать о процедур­ных принципах.

Принцип размещения членов палаты в зале заседания, который был описан выше, превратился в традицию. Так же по традиции занимают свои места члены английского парламента (нижняя палата): в давние времена он заседал в длинном и узком здании, в результате чего места для заседа­ний оказались размещены в параллельных рядах напротив друг друга и перпендикулярно к тому месту, где сидит спикер. Налицо использование прецедента, а не принципа сложившейся в дальнейшем двухпартийности.

Интересно, что спикера английского парламента постоянно сопро­вождает специальный чиновник в униформе, дабы спикер не мог (!) об­щаться со своими коллегами и тем самым оставался беспристрастным — факт совершенно немыслимый в России!

В Палате общин закон сначала рассматривается пленумом палаты, а затем передается на проработку в комиссии, то есть процедура диамет­рально противоположна российской.

Отечественная парламентская традиция более близка к немецкой. На­пример, заседания комиссий Бундестага, как правило, проводятся в за­крытом режиме, чем очень любят грешить и наши законодатели. Выше уже отмечалось, что заседания органов Совета Федерации вроде бы откры­тые, но в силу пропускной системы в самом здании говорить об открытости можно только условно.

Совет Федерации, как и все Федеральное Собрание, без сомнения, будет и в дальнейшем опираться в основном на свой собственный опыт, который появляется у палаты в ходе ее собственной деятельности.