Государственная региональная экономическая политика

Рассматривая третий критерий депрессивности – безработицу – по регионам РФ, видим, что этот показатель имеет во многом территориальную окраску. Максимальный уровень безработицы в Южном федеральном округе, и прежде всего в северокавказских республиках (Чеченская, Ингушетия, Дагестан, Адыгея, Кабардино-Балкария, Северная Осетия – Алания). Также выше среднероссийской безработица в Сибирском федеральном округе, и за счет Сибири существенно расширяется список деградирующих территорий.

В результате обобщения критериев к ярко выраженным депрессивным территориям следует отнести, на наш взгляд, кроме Кировской, Ульяновской, Воронежской, Кировской, Курской, Саратовской областей, Приморского края, также Ставропольский край, Брянскую область, Курганскую и Ивановскую области.

Если в целом в стране в 2000–2008 гг. наблюдался довольно устойчивый экономический рост, то в ряде территорий преодолеть кризис не удалось. К сожалению, там период нестабильного политического и экономического существования слишком затянулся, и ряд депрессивных территорий уже следует причислять к отсталым субъектам РФ. Последние имеют минимальный уровень производства на душу населения, свыше 70% консолидированного бюджета формируются за счет дотаций Центра, и доля региона в производстве ВВР страны постоянно уменьшается.

Положение ряда депрессивных регионов будет улучшаться в случае восстановления и укрепления позиций России на мировых рынках вооружений, аэрокосмической техники, атомной промышленности и других высокотехнологичных отраслей. Для ряда депрессивных регионов выход на траекторию устойчивого роста экономики может быть обеспечен собственными силами путем осуществления диверсификации, модернизации производства, стимулирования развития малого бизнеса, улучшения местного инвестиционного климата, поиска новых рынков сбыта и т.д. Однако ряд регионов с особо глубокой степенью депрессии должны стать объектами целевой государственной поддержки.

В 1991–1998 гг., когда особенно последовательно проводилась планово-распределительная политика в рамках рыночной экономики (при одновременном формировании высокодоходного страта населения), удельный вес сырьевых отраслей в объеме производства увеличился, а удельный вес обрабатывающих отраслей упал. С 2009 г. в условиях кризиса удельный вес топливных и сырьевых отраслей должен снижаться, а удельный вес обрабатывающих отраслей (при адекватной экономической политике) в ВВП медленно, но увеличиваться.

1. Возврат к советской модели развития. Восстановление промышленного потенциала региона, существовавшего до 1992 г. или до 2009 г.

2. Эволюционная модель. Открытая модель экономики субъекта Федерации с подчинением хозяйства интересам предпринимательских структур из финансово богатых территорий.

3. Закрытая модель экономики территории. Надежда на бюджетные инвестиции, ввод ограничений на вывоз производимых товаров, жесткий контроль государственных структур за рынками зерна, мяса, конкурентоспособных товаров, размещение в регионе новых тяжелых, вредных, но доходных производств и т.п.

4. Аграрная модель. Развитие агропромышленного комплекса, предприятий, занятых производством пищевых продуктов, включая напитки. Более глубокая переработка сельскохозяйственной продукции и ее сетевая реализация, но при стабильном преодолении в стране диспаритета цен на аграрную продукцию и средства ее производства.

5. Развитие добычи полезных ископаемых и увеличение доходности бюджета.

6. Восстановление и развитие оборонно-промышленного комплекса на основе государственного заказа и экспортных договоров, а также машиностроительных (или сборочных) производств.

7. Государственное инвестирование в развитие инфраструктуры, в первую очередь дорожной и транспортной, для торговли со странами СНГ, пограничного Севера, Китаем, Монголией, Южной Кореей, странами Азии.

8. Туристско-рекреационная и курортная модель. Развитие туризма, лечебных зон и других отраслей отдыха как основа занятости значительной части населения региона в будущем (в Российской Федерации, по оценкам местных властей, таких территорий больше 60).

9. Инновационная модель. Развитие инновационной сферы в определенных субзонах или городах.

Экономическое будущее многих депрессивных и отсталых территорий Российской Федерации невозможно без решения проблемы электроэнергетики. Необходимо сооружение ТЭЦ на газе, угле, новых ГЭС. До 2030 г. в России должно быть создано 25 крупных атомных реакторов, в том числе впервые в истории страны за Уралом для снабжения городов и гражданской экономики.

До кризиса 2008 г. направлением выхода из современной ситуации с занятостью на рынке труда был завоз иностранных работников. По оценочным данным, в России в 2008 г. использовалось до 10–12 млн иностранных работников, в основном из стран СНГ. Прежде всего, они работали в Москве, Московской области, Санкт-Петербурге и на Севере, но и в слабо развитых территориях их число превышало 2 млн человек. Необходимо кардинально изменить политику в сфере занятости и оплате труда, чтобы местное население шло работать на самые разные профессии, а не отдавать такие вакансии гастарбайтерам.

Фактором, ограничивающим возможности осуществлять радикальное реформирование экономики региона, является низкая доля государственного сектора в отгрузке (производстве) товаров собственного производства.

Следует активизировать местную (муниципальную) политику, проводить работы по укрупнению муниципальных образований. Необходимо принятие программ по укрупнению муниципальных образований внутри районов, поскольку в ближайшие десятилетия нет и не будет финансовых ресурсов, чтобы содержать в каждом муниципальном образовании необходимые кадры специалистов.

После 2000 г. стали формироваться новые подходы к разрешению проблемы малой заселенности сельской местности, а значит, и малых доходов населения регионов. При интеграции в укрупненных районах будет больше аграрных предприятий, что положительно скажется на развитии экономики, а бюджет сможет оптимально решать проблемы социальной сферы. Такая реформа сложна и требует от исполнительной власти большой политической воли и продуманности в реализации, чтобы не вызвать бегство населения из сельской местности.

Важнейшим региональным ресурсом аграрных территорий является земля. Проведение по всей России государственной кадастровой оценки земель и утверждение ее результатов позволяет выйти на новый этап налогообложения за пользование землей в зависимости от ее кадастровой стоимости.

Эффективность решения проблемы социальной напряженности в депрессивных регионах должна состоять в сглаживании диспропорций платежеспособного спроса различных слоев общества, поддержке граждан с наименьшими доходами, но при этом объем получаемых средств необходимо ставить в прямую зависимость от семейных доходов, накоплений и трудоспособности. Все должно быть направлено на поощрение социальной и экономической активности населения. Наиболее перспективным представляется опыт финансирования обеспечения граждан жильем, предполагающий сочетание различных источников средств: безвозмездных субсидий за счет регионального и местных бюджетов, собственных средств граждан, ипотечных кредитов банков, муниципальных и региональных жилищных займов.

Многие социальные вопросы в современных условиях практически не решаются. Так, ежегодно в Алтайском крае в среднем регистрируется более 18 тыс. новых семей, для удовлетворения жилищных потребностей которых по социальным нормам требуется более 750 тыс. кв. м жилья. Можно утверждать, что это есть минимум его ввода, и только при достижении такого объема через

При переходе от планово-распределительной экономики к рыночному хозяйству, в условиях кризиса многие нестоличные города, районы обречены на закрытие отдельных своих производств. Избежать этого можно путем разработки и реализации государственных программ по диверсификации, которые бы способствовали созданию новых рабочих мест, переквалификации кадров, но при наличии госзаказа и спроса на вновь осваиваемую продукцию. Пока такая программа в России в 2008 г. была только в Республике Саха (Якутия).

Приход в АПК отдельных предпринимателей из торговли и промышленности также, на наш взгляд, оказывает не всегда позитивное воздействие. Они приносят денежные средства, при этом совершенно не понимают специфики сельского хозяйства. По нашему мнению, в депрессивных территориях малый бизнес распространен несколько больше по сравнению с сырьевыми территориями, поскольку слишком большой группе населения некуда идти работать, кроме как в данный сектор. В любом случае при рассмотрении трудового баланса субъекта РФ выявляются слишком большие группы незанятого трудоспособного населения. По всей видимости, они занимаются «теневым» малым бизнесом, не платя никаких налогов. Перед органами управления с каждым годом будет нарастать задача по легализации неформального сектора экономики как важного инструмента в увеличении сборов в доходы бюджета.

Идет процесс натурализации экономики, прежде всего в тех селах, где нет аграрных организаций, и в городах, где закрылись большие и средние предприятия. В среднем в рядовом регионе РФ 6–8 малых предприятий в расчете на 1000 чел. населения (2008 г.), для сравнения: в Петербурге – 25 малых предприятий.

Для увеличения занятости деревенского населения органы управления должны предлагать альтернативные места приложения труда в сельских регионах. В любом случае в них не сохранится прежнее количество сельского населения, значит, надо создавать рабочие места в сфере услуг, способствовать размещению в селах и малых городах небольших производственных структур. Так, китайские предприниматели открывают на Дальнем Востоке, в Восточной Сибири предприятия легкой промышленности, производства по изготовлению упаковочных товаров, а отечественные власти, как правило, не идут дальше восстановления старых предприятий с соответствующими методами управления.

Перед властями территорий должен стоять важнейший вопрос: какие законодательные и управленческие решения надо принимать, чтобы российский капитал от добычи полезных ископаемых, торговый капитал осуществляли долгосрочные вложения в модернизацию промышленности и АПК региона? Однако для большинства властных структур, формирующих территориальную инвестиционно-промыш­ленную политику, данная проблема не «созрела».

Поступательное развитие городов и сел в значительной степени зависит от деятельности органов исполнительной власти региона. Только стратегическое взаимодействие властей и бизнеса в состоянии обеспечить основные расходы для развития электроэнергетики, коммунального хозяйства, транспорта, логистики, строительства муниципального жилья, рыночной инфраструктуры.
Вопросы для самоконтроля

1. 
   Назовите критерии отнесения территории к категории депрессивных.
   
2. 
   Какие критерии депрессивности предлагаются в проекте Федерального закона «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий РФ»?
   
3. 
   Назовите возможные причины экономической депрессии.
   
4. 
   Может ли быть целый субъект РФ отнесен к депрессивной территории? Перечислите необходимые условия.
   
5. 
   Каковы основные причины депрессивности регионов?
   
6. 
   Назовите главные индикаторы, используемые при определении степени депрессивности регионов РФ.
   
7. 
   Какими показателями характеризуется динамика производства региона?
   
8. 
   Какие существуют варианты (модели) развития экономики депрессивного региона?
   
9. 
   Каким образом проблемы электроэнергетики связаны с экономическим будущим многих депрессивных и отсталых территорий РФ?
   

8.1. Понятие, задачи создания и виды особых экономических зон

8.2. Система органов управления особыми экономическими зонами

8.3. Особые экономические зоны в Алтайском крае

В соответствии с Приложением VII к Киотской конвенции ГАТТ, принятой в 1973 г., под свободной экономической зоной (СЭЗ) понимается часть территории страны, на которой ввезенные товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами национальной таможенной территории по отношению к праву импорта и поэтому не подвергающиеся обычному таможенному контролю и налогообложению. Иными словами, СЭЗ – это часть территории страны с особым действующим режимом. Законодательство, которое регулирует деятельность субъектов в СЭЗ в большинстве стран мира, включает в себя таможенное регулирование экспортно-импортных операций, налогообложение, лицензирование, визовое оформление, банковскую и страховую деятельность, имущественные и залоговые отношения, трудовые и социальные связи, управление зоной, а также другие вопросы, имеющие специфическое отношение к деятельности СЭЗ.

Среди характерных черт СЭЗ выделяют:

а) применение различных видов льгот и стимулов. К ним относятся:

- внешнеторговые льготы – снижение или отмена экспортных и импортных пошлин, упрощенный порядок осуществления внешнеторговых операций;

- фискальные стимулы, связанные с налоговым стимулированием конкретных видов деятельности. Льготы могут затрагивать налоговую базу, отдельные ее компоненты, уровень налоговых ставок, вопросы постоянного или временного освобождения от налогообложения;

- финансовые методы, включающие различные формы субсидий, предоставляемых как в прямом виде – за счет бюджетных средств и государственных кредитов, так и косвенно – в виде установления низких цен на коммунальные услуги, снижения арендной платы за пользование земельными участками и т.п.;

- административные меры, упрощающие процедуры регистрации предприятий, режима въезда-выезда иностранных граждан;

б) наличие локальной, относительно обособленной системы управления зоной, наделенной правом принимать самостоятельные решения в широком экономическом спектре;

в) всесторонняя поддержка со стороны центральной государственной власти.

Создание особых (свободных) экономических зон – действенное направление развития экономики отдельных территорий и регионов, ориентированное на решение приоритетных экономических задач, реализацию стратегических программ и проектов.

Исходя из задач, поставленных при формировании той или иной зоны, предъявляются соответствующие требования к ее размещению:

- благоприятное транспортно-географическое положение по отношению к внешнему и внутреннему рынкам, наличие развитых транспортных коммуникаций;

- развитый производственный потенциал, наличие производственной и социальной инфраструктуры;

- существенный по запасам и ценности природно-ресурсный потенциал (запасы углеводородного сырья, цветных металлов, лесных ресурсов и т.д.).

Таким образом, территории, наиболее благоприятные для размещения особых (свободных) зон, имеют приграничное положение по отношению к зарубежным странам, располагают морскими торговыми путями и магистральной транспортной сетью, сложившимися промышленными, научными и культурными центрами, районами концентрации ценных природных ресурсов.

Иногда создание СЭЗ оказывается целесообразным в районах нового хозяйственного освоения, не располагающих развитой промышленностью, производственной и социальной инфраструктурой, но позволяющих решать важные долгосрочные общегосударственные программы. СЭЗ, расположенные в странах с благоприятным инвестиционным климатом, основной упор делают не на разнообразие льгот, а на привлекательность и прибыль вложений. Страны с высоким уровнем инвестиционного риска (как Россия) делают ставку на широкий диапазон и масштабность льгот.

В Российской Федерации долгое время не существовало унифицированных правил, определяющих правовой режим экономических зон. Законодательство было представлено несколькими нормативными актами создания экономических зон в конкретном регионе, не были разработаны основные цели и принципы функционирования данных зон, система управления и контроля, что фактически превратило все созданные СЭЗ в нерегулируемые территории, на которых применялись схемы ухода от уплаты таможенных пошлин и налоговых платежей.

Федеральный закон, принятый в 2005 г.⁹³, внес кардинальные изменения в отечественное законодательство. В соответствии с ним особая экономическая зона (ОЭЗ) – определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.

ОЭЗ создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы.

На территории Российской Федерации могут создаваться особые экономические зоны следующих типов:

1) промышленно-производственные;

2) технико-внедренческие;

3) туристско-рекреационные;

4) портовые.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» на территории Российской Федерации могут создаваться и функционировать игорные зоны. С июля 2009 г. было намечено начало функционирования четырех игорных зон.

Промышленно-производственные ОЭЗ создаются на участках территории, которые имеют общую границу и площадь которых составляет не более чем двадцать квадратных километров. Технико-внедренческие ОЭЗ создаются не более чем на двух участках территории, общая площадь которых составляет не более чем три квадратных километра. Туристско-рекреационные особые экономические зоны создаются на одном или нескольких участках территории, определяемых Правительством РФ. Портовые зоны могут создаваться на территориях морских, речных портов, аэропортов, выполняющих международные воздушные перевозки, а также на территориях, предназначенных для их строительства, реконструкции и эксплуатации.

ОЭЗ (за исключением туристско-рекреационной особой экономической зоны) не может располагаться на территориях нескольких муниципальных образований, не должна включать в себя полностью территорию какого-либо административно-территори­ального образования, в ней не допускается размещение объектов жилищного фонда.

На территории особой экономической зоны не допускается:

• 
  разработка месторождений полезных ископаемых, их добыча, за исключением разработки месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добычи и металлургическое производство;
  
• 
  переработка полезных ископаемых, за исключением промышленного розлива минеральных вод, иного использования природных лечебных ресурсов, и переработка лома цветных и черных металлов;
  
• 
  производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов).
  

1. ОЭЗ могут создаваться только на земельных участках, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности.

2. На момент создания промышленно-производственной и технико-внедренческой ОЭЗ земельные участки, образующие ее территорию, не должны находиться во владении и в пользовании граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые предоставлены для размещения и использования объектов инженерной инфраструктуры и на которых размещены такие объекты. Земельные участки, образующие туристско-рекреационную зону, могут находиться во владении и в пользовании граждан или юридических лиц, а также относиться к землям особо охраняемых территорий.

Для резидентов ОЭЗ действуют особый таможенный режим и режим налогообложения. Порядок налогообложения определяется налоговым законодательством. Причем если изменения законодательства о налогах и сборах ухудшают положение резидента ОЭЗ, то они не применяются к данным налогоплательщикам. К началу 2010 г. Налоговый кодекс РФ предусматривает для резидентов ОЭЗ пониженную ставку ЕСН (14%), право применять в отношении собственных средств к основной норме амортизации специальный коэффициент, но не более 2, а также освобождение от налога на имущество организаций (в течение 5 лет с момента постановки имущества на учет) и земельного налога (в течение 5 лет с момента возникновения права собственности на земельный участок).

На территории ОЭЗ действует таможенный режим, при котором иностранные товары размещаются и используются на территории экономической зоны без уплаты таможенных пошлин и НДС.

Земельные участки в особых экономических зонах предоставляются только в аренду, однако арендатор, построивший на арендуемом земельном участке объект недвижимости, имеет право выкупа земельного участка, расположенного под построенным объектом.

Особая экономическая зона создается на 20 лет и продлению не подлежит. Предполагается, что создание и функционирование таких территорий привлечет иностранные и отечественные инвестиции в целях развития экспортопроизводящих отраслей промышленности путем установления льготного режима осуществления предпринимательской деятельности. В Федеральном законе от 6 июля 2006 г. детально прописана работа фирмы-резидента от вхождения в зону до выхода из нее, и такая регламентация должна свести возможные злоупотребления к минимуму. Кроме этого, изменен подход к налоговым и таможенным льготам. Теперь они направлены на стимулирование ввоза сырья и оборудования в ОЭЗ.

На 1.10.2009 г. в России образовано 13 ОЭЗ трех типов:

ОЭЗ технико-внедренческого типа создаются в четырех регионах: Москва (Зеленоград), Московская область (Дубна), Санкт-Петербург и Томск. ОЭЗ промышленно-производственного типа формируются в двух субъектах РФ: Липецкая область и Республика Татарстан (Елабуга) (табл. 8.1).

и промышленно-производственного типа