Институтов
жүктеу/скачать 2.21 Mb.
|
| Глава 4. ФОРМАЛЬНОЕ И НЕФОРМАЛЬНОЕ ПРАВО
В СТРУКТУРЕ ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА 1. Право, закон и государство. 2. Формальные и неформальные отношения в политико-управленческих структурах и обществе. 3. Политический статус неформальных субъектов власти в России.
Исторически сложились различные концепции происхождения права: теория естественного права (Г. Гроций, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, А.Н. Радищев). Историческая теория, сложившаяся в конце XVIII – начале XIX вв. (Г. Гуго, Г.Ф. Пухта, Ф.К. Савиньи). Психологическая теория сформировалась в первой половине ХХ в. (Л.И. Петражицкий, Г. Тард и др). Нормативистская школа права появилась в первой трети ХХ века (Х. Кельзен, Ф. Штаммер, П.И. Новгородцев). Вне зависимости от теоретических схем, объясняющих вопрос происхождения права, проблему соотношения права, закона и политических институтов, прежде всего в лице государства в политико-социологической версии можно представить в виде трех моделей этой связи. А именно: «этатизма» (волевой трактовке права), юридизированного (инструментального, формального) и субстанциональнального или сущностного (либерально-правового) подходов.55 В рамках первой версии (волевой подход) право и закон отождествляются. Закон — это такая форма взаимоотношения между людьми, которая санкционируется государством и выражает его волю. Единственным источником позитивного права в этом случае выступает одно из состояний общества, политической жизни и политической системы — публичные институты в виде государства. Такое понимание взаимосвязи государства и права имеет давние исторические источники. Их можно обнаружить в понимании места и роли государств-полисов древнегреческими философами. Наиболее последовательно это отношение к праву и государству проявилось в исследованиях классиков юридического позитивизма XIX века. Оно нашло свое выражение в концепциях государственного суверенитета. Суверенность отделялась от народа, и государство понималось в буквальном значении как независимое и правомочное образование. Воля суверена (государства) одновременно выступала и источником, и критерием права и закона. Так, в соответствии с одним из классиков позитивизма, английского обществоведа Дж. Остина, любая норма поведения, исходящая от государства и обеспеченная его принуждением, становится правовой. Правопонимание в данном смысле предполагает то, что по признаку наличия в государстве законов, направленных на регулирование отношений между гражданами и социальными группами и т. д., является правовым. Юридизированное (инструментальное, формальное) отношение к праву мы также способны найти в древности (Римское право или греческая философия права). Но логико-системное отношение к праву, закону и государству было обосновано немецкими юристами XIX века. Немецкие юристы и ввели понятие «правовое государство». Они считали, что право лежит в основе общества и государства, представив теорию государства как теорию конституционного права, где государство выступает основным юридическим лицом, конструирующим право, независимым от других акторов политики. Как в «этатистском» понимании права, так и в «формальном» прослеживается идея тождества права и закона. При этом в формально-системных концепциях правового государства выдвигается ряд требований к государственным институтам. Это требования относятся к необходимости верховенства закона и правовой связанности государства — отсюда требования отделения законотворческих функций от исполнительных структур, независимость суда, законодательное установление прав и обязанностей граждан, правовое закрепление административных отношений и т. п. Кроме того, чтобы выполнять свою регулирующую функцию, нормы права предполагают качественные характеристики. Не каждая норма, исходящая от государства может считаться правовой. Правовым законом становится такой закон государства, который отвечает ряду формально-юридических требований. А именно: 1) законы государства должны быть обнародованы; 2) они должны быть понятны и ясно изложенными; 3) обязывающий закон не должен иметь обратной силы; 4) закон должен быть относительно стабильным; 5) закон должен носить абстрактный, или всеобщий характер. Предполагается, что если законы соответствуют указанным качествам, требования их соблюдения и использования как регулятора поведения людей становятся практически исполнимыми и гражданами данного общества, и политическими институтами. Исследователи отмечают недостатки названного подхода, указывают, что авторы этой концепции сосредотачивают внимание на формальных свойствах закона, но оставляют в стороне его содержательные характеристики, т. е. анализ государства и политической системы в целом не является объектам их внимания. Субстанциональная теория соотношения права, закона и государственных институтов также, как названные концепции, находит свои основы в древности (Древняя Греция, Древний Рим…). В рамках этой концепции проводится различие между законом как властным установлением и правом как особым феноменом, который обладает собственными характеристиками, свойствами или чертами. Проблема соотношения естественного, природного, «негативного» и государственного, правительственного или «позитивного» права прослеживается в рассуждениях античных мыслителей древности. Они считали, что необходимо проводить различие между естественным, независящим от воли людей правом и созданным людьми позитивным правом. Позитивное право не должно противоречить природному праву. Иначе говоря, посредством всеобщих, деперсонифицированных норм, утверждать в обществе равенство, свободу, справедливость и порядок, исключая произвол со стороны властвующих и анархию со стороны подвластных. Люди должны быть равны как субъекты права, независимо от фактических различий между ними. Основой субстанциональной концепции соотношения права, закона и государства (правового государства) является теория прав и свобод индивида, сложившаяся в XVII–XVIII в.в. преимущественно в рамках либеральной традиции правопонимания. Она базируется на ряде теоретических предпосылок. Во-первых, в рамках этой теории проводится различие между правом и законом государства как одним из его формальных источников. Считается, что основные сущностные характеристики право черпает не извне, а они присущи ему как особому феномену и отличают его от моральных, религиозных норм или решений публичных, «официальных» властей. Содержание права обращено к человеку и направленно на защиту жизни, свободы, собственности индивида, справедливости в обществе и др. Во-вторых, государство как относительно автономное образование и средоточие реальной политической власти способно предлагать различные варианты применения формального права. Например, существующие нормы можно интерпретировать применительно к целям самой политической организации. Вспомним, например, закон, запрещающий заведомо клеветнические высказывания в адрес советской власти и советского государства, который в период «застоя» часто использовался для устранения любого рода критики. Законы, разрабатываемые и принимаемые государственными институтами, не должны противоречить принципам правовой свободы и правового равенства и нарушать неотъемлемые права человека, посягать на его жизнь, собственность, справедливость и др. Качественные характеристики права проявляются в законах при условии, если они отвечают формально-юридическим требованиям: закон должен быть обнародован, понятен, включать в правовое поле всех граждан, стабилен, — обязывающий закон не имеет обратной силы. Принятие законов закрепляется только за представительным собранием, избранным народом с соблюдением специальной процедуры его обсуждения и принятия. Законодательный орган как один из институтов государства создается и функционирует в соответствии с конституцией. Правоисполнительные (правительство и аппаратные структуры) институты власти также создаются на основе конституционного закона и функционируют в пределах своей компетенции. Преимущественно реализуют принятые парламентом законы и осуществляют текущую политику. Все решения, которые принимаются исполнительными структурами, не должны противоречить закону. Перераспределение властных полномочий как разделение компетенции между центральными, региональными и местными институтами власти должно осуществляться и по вертикали иерархии.56 Разделение компетенции по вертикали предполагает или означает введение в структурах государственной власти дополнительных ограничителей. Конфликты по вопросу права между отдельными гражданами, гражданами и государством подлежат рассмотрению в институтах судебной власти. Суд в качестве справедливого, беспристрастного, открытого и независимого (от государственных органов и иных образований — представительных, исполнительных, силовых структур различных уровней, бизнесэлит, партийного влияния и т. п.), органа власти должен действовать на основе закона и ставить перед собой цель обеспечения законных интересов субъектов права и их восстановления, когда эти права нарушаются. Один из принципов правосудия: «никто не может быть судьей в своем собственном доме». Суд должен быть дешевым и быстрым для обратившихся в этот институт граждан. Судебная власть проверяет закон, учитывая содержательные и формально-юридические его характеристики. В государстве, в основе которого лежит правовой закон, проблемы между отдельными гражданами, гражданами и государством в лице его основных институтов решаются на основе закона. Последнее предполагает и означает, что гражданин несет ответственность перед «официальными институтами» тогда, когда это прямо предусмотрено законом: «нет преступления без указания на то в законе». Граждане обязаны выполнять те требования административных структур государства, например, правоохранительных органов, которые основаны на законе. Если орган государства или его должностное лицо своими действиями или бездействием причинили вред гражданину, то он должен возмещаться в полном объеме государством, что не зависит от вины конкретного субъекта, причинившего вред. В отношении гражданина действует принцип «разрешено все, что не запрещено законом, но не нарушает право другого».57 Сложность социальных структур современного общества, вовлечение значительной части людей в относительно демократические процессы и необходимость в организационно-посреднической роли государства в лице главы государства, представительной власти, исполнительных властных образований, суда и институтов участия увеличили вероятность достижения общественной стабильности, правомерности действий государственного аппарата и гражданских институтов, соответствия ожиданиям, вызванным процессами формального правотворчества. «Концепция права начинает означать постоянство, предсказуемость и равенство в применении правил и решений. Вне зависимости от политического типа правления принцип верности закону в том или ином виде становится в передовых индустриальных демократиях общенародным требованием».58 Из чего, собственно, вытекает взаимосвязь между правом и государством, политическим режимом, политической системой, правом и другими институтами общества. Однако государственные структуры власти не всегда следуют естественному праву и не всегда опираются на закон, регулирующий и ограничивающий деятельность остальных граждан. Современность не отрицает примеры в функционировании государств, когда внутренне приемлемая обществом формула власти оказывается непрочной и есть возможность, что вместо нее будет утверждено неконституционное, внеправовое правление, установлен бюрократический режим, бюрократическое правление, бюрократическое или политбюрократическое господство. В конце ХХ — начале ХХI вв. многие обществоведы используют именно эти понятия для характеристики особенностей отношений между властными институтами, принимающими решения и институтами, исполняющими принятые решения. Вместе с тем в любой более или менее постоянной группе людей возникает иерархическая структура. Иначе говоря, имеется более или менее четко выраженная индивидуализация и разделение функций. Каждый социальный институт имеет определенную профессиональную стратификацию и своего рода правовую систему — систему формальных и неформальных правил. Ни одну организационную систему нельзя назвать чисто формальной или чисто неформальной. Они представляют собой сочетание обоих типов систем. Можно сказать, что государственные, публичные, правительственные институты более формальны. Они в большей степени структурированы, шаблонны, опираются на стандартные правила и процедуры. Негосударственные институты менее формальны. Эти социальные институты более непосредственны в отношениях между собой. Американский правовед Л. Фридмэн выделяет четыре типа права (отношений): 1) отношения, являющиеся одновременно формальными и публичными (акты и решения парламента; 2) отношения, являющиеся публичными (или правительственными), но не формальными («реальное» правило, например, об ограничении скорости движения по дорогам — незначительное превышение скорости не влечет за собой каких-либо санкций); 3) отношения, которые являются формальными и одновременно частными (процесс рассмотрения исков и жалоб); 4) отношения одновременно частные и неформальные (система правил жизни в семье).59 Формальные правила носят предписывающий и разрешающий характер, как следствие могут приводить, появлению новых, ранее не существовавших форм взаимодействия. 2. Формальные и неформальные отношения в политико-управленческих структурах и обществе. Вследствие отождествления норм с институтами — редуцирование в общественной науке формальных институтов, сводя их к формальным нормам: «институты бывают формальными, то есть закрепленными в писаном виде… В реальной жизни формальными институтами являются конституции, гражданский и другие кодексы, законы, постановления, распоряжения и т. д. Другая группа институтов — неформальные традиции, привычки, стереотипы поведения и другие устойчивые формы взаимодействия между людьми, которые определяются главным образом культурой, психологией и идеологией данного общества».60 В таком же ключе понимания социального института может рассматриваться и проблема происхождения формальных и неформальных институтов (норм, правил, законов, норм, предписаний). В отличие от формальных институтов, возникающих в результате политического торга и обеспечиваемых государственным принуждением, «неформальные институты выступают продуктом спонтанной эволюции общества или свободного выбора институциональных норм участниками сделки. Зачастую они основаны на религиозных, идеологических и эмоциональных факторах… и обеспечиваются внутренними установками человека или неорганизованным контролем со стороны общества… Помимо всего прочего, неформальные институты определяют отношение индивидов к различным вариантам «формальных институтов», предлагаемых государством». 61 Выделяются и три основные модели неформальных институтов: 1) это нормы, определяющие общее отношение к государству как таковому, то есть общий уровень вертикального доверия в экономике и других сферах общественной жизни; 2) существуют нормы, определяющие используемые людьми критерии оценки предлагаемых государством институтов, например, экономическая эффективность, социальная справедливость, свобода, экологическая безопасность и т. д.; 3) нормы, определяющие общественно допустимые ситуации нарушения как формальных предписаний, так и неформальных норм первого и второго значений. «Возникая как средство координации устойчиво повторяющиеся форм человеческого взаимодействия, неформальные правила: (а) детализируют, трансформируют и развивают писаные нормы, которые заведомо не способны учесть все факторы социального процесса; (б) служат социально санкционированными нормами поведения в сферах, не регулируемых формальными правилами; (в) выступают в качестве внутренне обязательных для индивидов моральных принципов и максим».62 В нашем анализе термина «институт» не предполагается отделения формальных и неформальных норм, законов, правил или установлений от формальных институтов в широком понимании последних (см.: Глава 1). «Формальные (по способу установления и контролю) институты всегда включают неформальную составляющую, без учета которой нельзя понять механизмы их функционирования и развития, вектор их возможной трансформации. Не случайно характер соотношения между формальными и неформальными нормами в рамках формальных институтов — одна из задач институционального анализа. Даже такой формальный институт, как армия, невозможно понять без учета неформальной составляющей (дедовщина, избиение солдат офицерами, нелегальная торговля оружием, уклонение от воинской службы, настороженное отношение общества к армии, деятельность солдатских матерей, и др.).63 Формальные и неформальные нормы не тождественны формальным институтам и выступают их частью. Неформальные же правила игры могут существовать внутри и вне формальных институтов. Таким образом, весьма сложным образованием является неформальная часть социальных и политических институтов. Данные институты не остаются без движения, а изменяются и принимают новые формы. Помимо укрепления и расширения официальных процедур и правил действуют правила и неофициальные. Это взаимодействие приводит к изменениям в институтах. В свою очередь, данные изменения могут открывать новые благоприятные перспективы для укрепления их статуса, способствовать эффективности власти и управления. Нередко трансформация совершается в интересах организации и расходится с интересами общества. Конфликт с окружением, в который политики и чиновники вступают вопреки номинальным задачам, обусловлен независимостью их интересов от интересов социальной среды и служит существенным критерием для определения, является ли организация эффективной, и в какой степени. В результате взаимодействия ряда факторов возникают неформальные структуры, действующие внутри и наряду с формальными отношениями.64 Неформальный элемент политико-бюрократических институтов представляет собой, с одной стороны, связующее звено между непредвиденными условиями ее функционирования и формальными принципами — принципами организационной деятельности, с другой — реакцию на формальные правила и процедуры, и на особые обстоятельства, которые не предусмотрены общими правилами, но требуют индивидуального подхода. Организационный эффект (изменения, реакция) может быть вызван исторической средой и социокультурным окружением. Он определяется традициями, ценностями, образом мыслей, присущим общественности. Организационный эффект также зависит от форм социальной стратификации, интересов групп, положения индивида, общественных качеств персонала — степени активности, уровня квалификации; общественных идеалов. Он может быть обусловлен требованиями, связанными с сохранением целостности политического института (противоречащие ему правила либо не выполняются, либо выполняются частично), возникающими внутри элитарных структур и бюрократии разных центров интересов. В контексте рассматриваемой нами проблемы взаимоотношения формальных и неформальных структур государственных институтов важным является такое понятие, как «коридоры власти». С его помощью характеризуют взаимодействие властных структур, посредством которых вырабатываются и принимаются политические решения. Это властное взаимодействие практически не институциализировано и отличается некоторыми чертами. Именно в «коридорах власти» происходит процесс политико-бюрократического манипулирования политическими лидерами. Дж. Гэлбрейт в свое время заметил, что только лишь наивный реформатор или тупоумный консерватор может полагать, что бюрократический аппарат способен проводить какие-либо действия, противоречащие его интересам. В то же время «коридоры власти» являются каналом перемещения политических лидеров («тоннельный эффект» или «эффект ротации» — движение по кругу) при помощи которого одни и те же политики и администраторы не без успеха переходят из одного кресла в другое — из законодательных структур в исполнительные институты и наоборот. Поэтому «коридорам власти» принадлежит значительная роль в создании «политического климата».65 Неформальные отношения публичной системы не только сложное, но и противоречивое явление. В современном обществе не всегда можно заранее проследить, как в общественной жизни будут действовать нормы, представленные на «бумаге». В реальной жизни вполне может устраивать как общество, так и властные органы (полностью или частично) наличие определенного правового пространства между формой и содержанием, теорией и практикой. Например, слово «несун» (мелкий вор в советское время) означало известное явление и было всеми терпимо. Другой пример — проституция, которая в недалеком прошлом была официально (формально) запрещена, да и в настоящем не законна на территории Российской Федерации и других государств. Однако на это «социальное зло» институты контроля над правопорядком «закрывают глаза» при условии, если соблюдаются некоторые условия «закрытости» этой деятельности — отсутствуют связи с криминалом, не происходит вовлечение малолетних в такие отношения и т. д. «Народные суды», «криминальные суды», «трибуналы», «самосуды» представляют собой также частные, неформальные образования, не включенные в официальную правовую систему. Они возникают, как правило, из-за «вакуума» власти и действуют наряду с формальным, правительственным правом, причем не обязательно конфликтуя с законом. Реально действующие законы об азартных играх, фиктивных браках и другие стоят в ряду таких же примеров. Другими словами, это — процессы, формально находящиеся вне закона, но реально сосуществующие с ним. Немало жизненных ситуаций, когда частное, неформальное право вообще не регулируется никакими законами, имея при этом позитивное осуществление — правила жизни в семье, школе, деятельность благотворительных организаций и т. д. Однако есть неформальные отношения и неофициальные «суды», которые стоят вне закона (противозаконны) как для общества, так и для власти. Деятельность и «правосудие» организованной и прочей преступности, надо полагать, никогда не станут официально признанными в нашем государстве и других странах, хотя эта проблема будет существовать всегда. Поэтому многие современные социологи и политологи рассматривают, по существу, различные политические системы как рыночный механизм, функцией которого является примирение или балансировка множества конфликтующих интересов, а процесс принятия решений — это процесс сделок, уступок и компромиссов, то есть политический торг. Равновесие достигается, во-первых, за счет того, что система преобразует множество разнообразных требований в некую совокупность наиболее весомых; во-вторых, благодаря борьбе за голоса избирателей между организованными группами, партиями и отдельными политиками, а также между гражданами за то или иное решение правительственных структур. Наряду с этим российские политические институты и сегодня активно дополняются различного рода неформальными механизмами, присущими, как правило, теневым формам власти в виде политико-административных отношений. Все это позволяет среди многих реальных субъектов выделить аппарат государственной власти (бюрократию), который давно посвятил себя целям получения прибыли от эксплуатации «рабочих» мест, а также групп интересов, считающих этот аппарат главным каналом влияния на принятие и реализацию политических решений. По существу, традиционные принципы «бюрократической тайной политики» в России оказались включенными в «новые технологии власти», способствующие формированию системы «демократии без демократов».66 Частные (неформальные) отношения правительственных структур неоднозначны как по направлению своей деятельности, так и по результативности политических решений. Они могут приводить в действие всю систему политики и управления, организующую общество. Структурирование власти в этом направлении означает наличие, помимо правительственных институтов, которые функционируют публично, относительно открыто для общества, еще и других организаций (например, политического лоббирования), которые действуют скрытно, не афишируя свою деятельность, и находящиеся практически вне какого-либо контроля со стороны общества. Возникновение тайных центров власти непосредственно связано с интересами политических, «бюрократических» и иных элит, нередко опирающихся на них в целях сохранения своего «статус кво» и не полагающихся на эффективность публичных институтов. Неофициальные центры власти появляются в силу различных обстоятельств. Можно выделить три группы факторов, обусловливающих возможность появления тайных организаций, оказывающих влияние на публичную систему официальной власти. В одних случаях создание скрытых структур власти направлено на сохранение существующей системы в ее реакционной модификации, например, организации типа «Бродербонд» в ЮАР, итальянская масонская ложа «Р-2». В других — неправительственные институты создаются для придания стабильности действующим социальным институтам. В таком значении можно рассматривать Бильдербергский клуб, объединяющий представителей элит развитых стран мира в независимости от их идейной ориентации и партийной принадлежности. Наконец, скрытые центры политического влияния образуются для того, чтобы обеспечить эволюционное реформирование общественной системы. Пример — испанская организация «Опус Деи», сыгравшая важную роль в изживании франкизма.67 Деятельность тайных центров власти обычно носит замкнутый характер при разной степени институциализированности. Их действенное влияние обеспечивается наличием сильных сторонников, занимающих высокое (формально-неформальное) положение в публичных структурах власти. Распространенным видом воздействия на процесс принятия политических решений и их осуществление является система лоббирования.68 В «демократиях» она действует главным образом на представительном высшем властном уровне, в парламенте, где отдельные группы законодателей осуществляют роль проводников влияния «сильных мира сего» — военных, хозяйственников, финансистов и т. д., а также зарубежного политического истеблишмента — например, произраильское лобби в США (заметим, что в США существует не только произраильское лобби, но и имело место, например, пакистанско-афганское, результатом которого являются современные экстремистские организации талибов. Осень 2001 года видоизменила позицию США по отношению к талибам, но этому способствовали известные террористические акты, осуществленные лидерами данного движения). Большое значение имеет и лоббирование через средства массовой информации. Группы давления, представляющие групповые, «классовые», «сословные» и корпоративные интересы тайных неправительственных институтов, постоянно пытаются занять соответствующее место в системе информационной власти. Таким образом, лоббизм это не просто представление интересов тех или иных социально-политических групп в институтах власти. Он является процессом приведения формальной власти в соответствие с властью фактической. Лоббированием своих интересов заняты не только официальные институты и множество небольших, малозначимых или маловлиятельных групп. Но давление различных общественных образований на власть — это, в большей степени, периферия лоббизма. Основным стержнем лоббизма является обеспечение принятия решений в интересах ведущих «групп давления» как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпораций. В «естественно развивающихся государствах» лоббистские отношения более или менее однотипны, механизмы принятия решений «прозрачны», так как отрабатывались «столетиями». Различия преимущественно определяются тем, насколько гласно осуществляется лоббирование, насколько оно подконтрольно праву и гражданским институтам, насколько многообразны субъекты и каналы влияния.69 3. Политический статус неформальных субъектов власти в России. В странах постсоциалистических лоббизм имеет свою специфику. Он предполагает значительное влияние не только в представительных органах, но и в наиболее «грубой» форме (коррупция) проник в исполнительные структуры власти. Российский лоббизм осуществляется преимущественно посредством «коридорного воздействия» субъектов исполнительной власти по поводу получения дополнительного финансирования в виде предоставления налоговых льгот, квот, размер которых, а также финансовые выгоды невозможно точно подсчитать. Последнее является особенно неприемлемым в силу того, что именно бюрократия как единственный сохранившийся в «неизменном» виде элемент управленческой системы посткоммунистического общества осуществляет современное вхождение в мир «демократических ценностей». Как она это делает, видно на примере все еще «завершающего этапа» приватизации общенародного достояния, который по существу происходит вне контроля со стороны политических сил общества, а главное со стороны высшей ее части политической бюрократии, которая, скорее всего, вовлечена в этот процесс. Именно это создает благоприятные условия для невиданного до времени «реформ» 90-х годов ХХ и начала XXI вв. размаха коррупции и «сотрудничества» преступных элементов с официальными властными институтами. Подтверждением высокого политического статуса неформальных субъектов власти в России может служить и анализ их роли в процессе принятия политических решений, в частности в законодательном процессе. Общество, называющее себя гражданским, относится к законодательному процессу ответственно. Законодательная деятельность представляет собой проявление государственной власти. Законы — это не что иное, как способ претворения в жизнь той или иной политической линии. Законодательные органы власти не только по определению занимаются принятием тех или иных законов, они представляют собой поле деятельности политиков. Закон — это, прежде всего, форма, и при ее отсутствии можно оказаться в плену произвола. Именно поэтому столь важно ограничить законодателя процедурой. У нас можно выделить несколько наиболее перспективных для лоббирования стадий, как для высшей бюрократии и других центральных институтов, так и для промышленно-финансовых групп. Бюрократия в этом плане, как представляется, находится в более выгодном положении, поскольку лоббировать свои интересы она может практически на всех стадиях: начиная от внесения законопроекта в парламент вплоть до подписания его президентом. Все политические решения в мире малодейственны, если имеющиеся средства для их проведения в жизнь неэффективны или узурпированы корпоративной группой. В связи с этим не менее, а может более важно то, что исполнение закона, претворение его в жизнь — почти полностью прерогатива аппарата. Кроме того, аппарат успешно усвоил «принцип» № 1 М.М. Сперанского: ни одно государственное установление не должно быть прописано так, чтобы его можно было применять без прямого участия чиновника.70 Для групп интересов наиболее перспективными стадиями является само внесение законодательной инициативы и работа с законопроектом в Государственной Думе. На этих этапах согласование проекта закона с требованиями групп интересов имеет реальные шансы на успех. То есть в сфере их пристального внимания должны находиться субъекты законодательной инициативы, эксперты, профильные комитеты. Несмотря на то, что в большинстве демократических стран предпринимаются попытки политическими и общественными способами, если не допустить, то, по крайней мере, ограничить влияние внутриправительственных, неправительственных неформальных институтов власти; в реальной жизни эти действия не всегда приводят к успеху. Сегодня целесообразно говорить о возможности более или менее результативного ослабления их влияния на процессы принятия и осуществления политических решений, что не во всех случаях оправдано. «Ирония ситуации, — как пишет В.М. Рейсмен, — заключается в том, что многие процедуры, основанные на скрытых системах правил, оказываются необходимыми для эффективности правления. Теория демократии подчас вступает в противоречие с запросами и нуждами демократической практики. Иногда законодательная власть вводит нормы, которые являются неприменимыми или неосуществимыми, либо изначально предполагаются таковыми. В иных обстоятельствах тайные методы становятся неотъемлемой частью партийной системы, либо результатом какой-либо неформальной политической сделки».71 Возможны различные варианты взаимодействия и взаимодополнения формальных и неформальных практик, формальных и неформальных институтов (С. Пейович). Это подавление формальными институтами неформальных, конфликт между формальными и неформальными институтами, доминирование неформальных институтов как механизмов регулирования и разрешения споров, подкрепление формальных институтов неформальными нормами и др.72 Различные структуры и институты, при помощи которых выражаются интересы и осуществляется воздействие на публичные сферы, называются заинтересованными группами и группами давления (аномические, ассоциативные, неассоциативные, институциональные, реверсивные группы). Группами давления выступает политически активная и организованная часть групп. Адресатами групп интересов являются как институты власти, так и институты участия. В соответствии с опытом ряда «демократических стран», в составе правового взаимодействия между правительством и группами интересов можно выделить корпоративизм; консультации и соглашения; использование групп интересов в организации и артикуляции своих требований, то есть как средство реализации государственной политики. В то же время рассматривать отношения между данными институтами в управленческом процессе как построенные на правовой основе в нашей стране пока преждевременно. У нас преобладает государственный корпоративизм, клиентелизм, парантелизм.73 Правительство санкционировало монополию отдельных групп интересов на политические решения, используя их как средство социального контроля в ситуациях угрозы для его политики. Признание «законности» тех или иных групп интересов остается монополией правительства. Они формируются, как правило, по властным и иным, но не правовым критериям. Например, российские региональные элитные кланы — это устойчивые группы людей, объединенные общностью политико-экономических интересов, по преимуществу консолидированные вокруг руководителей местной исполнительной власти на отношении личной зависимости. Преданность клану или его патрону — важнейший неформальный механизм внутриэлитной консолидации и рекрутирования властных структур в регионах. «Более того, если в 1990-е годы политический приоритет бюрократии в связке бюрократия-бизнес прослеживался преимущественно на уровне субъектов РФ, тогда как в центре доминировали финансово-сырьевые и политико-информационные империи…, то сегодня высшие эшелоны федеральной политико-административной власти активно участвуют в перераспределении политического влияния между административной вертикалью и крупными ФПГ».74 Причины этого во многом лежат на поверхности, ибо повседневно государственная власть в значительно большей степени зависит от положения групп, обладающих властно значимыми ресурсами (финансовыми, сырьевыми, информационными и пр.). Более того, те, кто контролирует реальные ресурсы, представляют собой просто другую часть правящего класса, которая профессионально не занимается политикой, но использует свое положение для оказания влияния на власть. Хотя события последнего времени (1995–2007 г.г.) свидетельствуют о том, что крупнейшие промышленно-финансовые структуры не только делегируют представительство своих интересов, но и входят в российскую политику непосредственно в качестве политических субъектов. Политика стала исключительно выгодным объектом инвестирования, разновидностью экономической деятельности (А. Хлопонин, Р. Абрамович, С. Дарькин и др.). Американский экономист Пол Хейне утверждал, что большинство общепринятых противопоставлений рыночной системы и государства не оправдывает себя при внимательном рассмотрении и что политик, заявляющий, что всеми его действиями руководит исключительно забота об общем благе, лукавит. На деле речь идет только о его личном представлении, об общем благе, тесно переплетенном с соображениями частного порядка — собственной карьерой, имиджем, материальным благополучием.75 Если сказанное является правильным для Америки, то еще более оно верно для России, где, начиная с удельного периода, считалось нормальным «кормиться» за счет политической и бюрократической деятельности. Участие в политике заинтересованных групп в России приняло далеко не лучшие из возможных форм. Российский капитал активно участвовал в парламентских выборах 1993…, 2003 и 2007 г.г., и Государственная Дума давно представлена функционерами групп интересов, хотя число их представителей во фракциях различно (за исключением «новой» партии власти). С точки зрения общества, главная опасность встраивания групп интересов (прежде всего, промышленно-финансовых) в систему власти и государственное управление в том, что они нередко деформируют, а то и ломают механизмы социального представительства более широких слоев населения. Особенно в тех случаях, когда действия властей из-за влияния олигархических групп начинают резко противоречить массовым социальным интересам. Одновременно экономическая зависимость властей от корпораций стимулирует заинтересованность государства в проведении пропагандистских кампаний, оправдывающих их роль и влияние в обществе. Специфика российских реформ предоставила государственным должностным лицам исключительную роль в формировании коммерческих, общественных и политических объединений, вместе с тем эта роль далеко не всегда является законной и одобряется общественным мнением. При этом интересы этих групп и их связи с государством чаще всего замалчиваются, а их критика общественностью игнорируется.76 Можно сказать, что сегодня лоббизм в России, как правовое и политическое явление, находится в стадии становления. Он характеризуется недостаточно эффективным государственным контролем над деятельностью групп давления, активным участием в процессе лоббирования криминальных и полукриминальных структур, использованием противозаконных средств достижения своих целей; слабым осознанием своих интересов, как со стороны государственных институтов, так и со стороны лоббистов от институтов гражданского общества. Отсюда следует вывод, что лишь целенаправленное и последовательное регулирование правовых основ и способов лоббирования, а также ограничение незаконного воздействия со стороны групп давления на институты общества и государства может способствовать стабилизации всей политической жизни в современном российском обществе.77 Таким образом, функционирование различных институтов власти, в частности, их разновидностей — политической и бюрократической властей — предполагает целую группу неформальных ценностей и норм, неформальную иерархию власти и неформальную борьбу за власть. Они вовлечены в сферу неформальных связей с различными группами интересов, что предполагает область принятия важнейших решений неполитическими способами, в обход политических властных структур и политически активной общественности. Однако мы вправе сказать, что неформальные отношения, как правило, разрешаются в конфликтах, что подтверждает как российский, так и мировой опыт. В условиях конфликтной ситуации между социальными и политическими образованиями современное общество постепенно отказывается от господства неформальных видов взаимоотношений. Они уступают место формальным системам, способным справиться с возникающими проблемами. В результате множества мнений, позиций, отношений прежний, традиционный консенсус, будучи мало формализованным заменяется формальным соглашением, которое со временем наполняется развитой общественно-политической властью в виде политиков, исполнителей политики, судебной властью, силовыми структурами, экспертами-профессионалами, законами, инструкциями и процедурами и др.
Литература
жүктеу/скачать 2.21 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|