Институтов

Глава 7. ГЛАВА ГОСУДАРСТВА

1. Общее и особенное в статусе глав государств

различных форм правления.

2. Президент в парламентских, президентских и

полупрезидентских республиках.

3. Институт президентства в России.

Принцип нейтральности выделяет институт главы государства за рамки триады властей, придавая ему «невластный», «полувластный» или «всевластный» статус. Он как бы стоит над ветвями власти не только в качестве лица, сосредотачивающего в своих руках властные полномочия других высших политических институтов, но и в виде арбитра в отношениях между ними, а также институтами власти и обществом в целом. Принцип нейтральности непосредственно связан со свойством безответственности.

Свойство безответственности предполагает, что глава государства не несет политической (парламентской) ответственности за свои действия. Обосновывается это свойство первого лица государства по-разному, но, как правило, наличием института контрасигнатуры. Смысл этого правила состоит в том, что любой акт: решение, указ, которые исходят от главы государства, приобретают силу, если он подписывается председателем правительства или соответствующим министром. Без такой подписи закон не имеет силы. Поэтому ответственность за подписанный акт несет то должностное лицо, которое его подписало (парламентарные монархии и республики). В абсолютных монархиях политическая власть понимается как олицетворение божественной справедливости, а монарх — как земное воплощение этой справедливости на земле. Но в ряде стран (Россия, США) есть процедура импичмента по отношению к главе государства.

Наконец принцип несменяемости означает, что глава государства призван исполнять свои должностные обязанности в интересах общества на тот срок, который ему определен традицией или легальным установлением (законом): богом, народом или органами представительной власти.

Пост главы государства — индивидуален, но есть исключения, когда функции главы государства осуществляются коллегиальным органом. Регентские советы существуют в монархиях при вакансии престола или до достижения установленного возраста малолетним монархом. В Швейцарии функции главы государства и правительства выполняет Федеральный Совет. Традиционные функции главы государства исполняются и Федеральным Советом, и президентом. Таким образом, в этой стране функции главы государства и правительства сосредоточены в одном институте, который формируется так же, как избирается президент парламентской республики.¹⁵¹

Обычно глава государства рассматривается как носитель исполнительной власти. Но в европейских странах эти функции разделены: в Англии и других монархиях — монарх и премьер-министр, в государствах с республиканской формой правления (Россия, Белоруссия, Украина, Киргизия, Казахстан, Франция, Италия и пр.) — президент и премьер-министр.

Глава государства является также высшим представителем в сфере международных отношений, он «возглавляет» и «представляет» государство. Функции глав государств являются схожими, но в различных странах есть и существенные различия. В реальной политике фактические полномочия главы государства (монарха, президента) в парламентских странах ограничены.

В странах с монархической формой правления главой государства является монарх. В научной литературе порядок престолонаследования делится, как правило, на три системы: кастильская (отдается предпочтение мужской линии — Испания, Великобритания); салическая (наследование престола осуществляется по мужской линии — Япония, Бельгия, Норвегия); австрийская (женщина наследует престол только при полном отсутствии мужских линий).

Известны и другие формы систем наследования трона: шведская система (с 1979 г.) уравняла мужчин и женщин в правах на престол; мусульманская, в условиях этой системы наследника престола определяет семья усопшего монарха при участии улемов — знатоков Корана. Как следствие, престол не всегда передается старшему сыну монарха. Более того, в соответствии с традицией, семья может и досрочно сместить монарха с престола (Саудовская Аравия); племенная — это такая система, когда наследника монарха избирает из числа его сыновей собрание вождей племен (Свазиленд).¹⁵² Некоторыми другими особенностями обладает порядок престолонаследования в современных арабских государствах.

2. Президент в парламентских, президентских и полупрезидентских республиках. В странах с республиканской формой правления главой государства является президент.¹⁵³ В современном значении президент — это единоличный глава государства получающий свои полномочия путем выборов, за исключением тех случаев, когда этот пост занимается в результате государственного переворота, «дворцовых» революций и антиправительственных путчей.

Механизм выборов президента, сроки его полномочий¹⁵⁴ неодинаковы в различных странах. Можно выделить три системы, в зависимости от формы республики и конституционных норм замещения поста президента — прямые, косвенные, многостепенные.

Прямые выборы применятся в президентских, смешанных и некоторых парламентских республиках. В этих странах президент занимает свою должность в соответствие с процедурой, которая не предусматривает участие парламента или особых коллегий в процессе его избрания (Франция, Россия, Белоруссия, Узбекистан, Мексика, Парагвай, Венесуэла, Панама, Южная Корея, Коста-Рика, Финляндия, Австрия, Исландия, Ирландия и др.). В выборах принимает все население. Результаты голосования за выдвинутых кандидатов определяются по мажоритарной избирательной системе относительного или абсолютного большинства. И в этом случае есть свои модификации (Россия, Франция и др.).

В США, в Финляндии (до 1991) и Аргентине президент избирается путем косвенных выборов, то есть эта избирательная система такова, что кандидат на пост президента избирается коллегией выборщиков.

Многостепенные выборы имеют свои разновидности:

1. Президент избирается только общенациональным представительным учреждением — парламентом (Израиль, Турция, Ливан, Греция).

2. Для избрания президента создается специальная коллегия, которая включает депутатов парламента и представителей от местного самоуправления административно-территориальных единиц. Например, в Италии обе палаты парламента (палата депутатов и сенаторы), а также представители от областей (7% выборщиков) на совместном заседании избирают главу государства.

3. В ФРГ для избрания президента также создается коллегия, состоящая из союзного парламента (бундестага) и представителей земель — ландтагов. Земли и бундестаг делегируют равное количество выборщиков главы государства. Подобная система существует в Индии. Но коллегия создается из равного числа выборщиков от обеих палат федерального парламента и нижних палат субъектов федерации — штатов.

При анализе существующих сегодня систем избрания главы государства проявляется тенденция: чем представительнее выборы, чем больше высший представительный орган отстранен от избрания президента, тем самостоятельнее и сильнее он в принятии политических решений, в осуществлении государственного руководства обществом (Финляндия, Ирландия, Франция). В чисто парламентских республиках, в которых глава государства избирается представительными институтами, он является номинальным лицом, по преимуществу, выполняет церемониальные функции и действует с санкции правительства.

Полномочия главы государства. Полномочия главы государства, независимо от его правового положения, и в монархиях и республиках довольно обширны. Главы государств обладают примерно идентичными полномочиями, но в разных странах имеются свои особенности. Последние связаны с «весом» поста главы государства.

В самом общем виде полномочия главы государства можно свести к следующим видам: 1) в области государственного управления (право участия в формировании правительства, право назначения гражданских и военных чиновников и др.); 2) в законодательной области (право законодательной инициативы, право вето и др.); 3) в области внешней политики и военных делах (представитель страны, право объявления войны и заключения мира и др.).

Политическая практика и нормы права ряда стран включают главу государства в качестве непосредственного или опосредованного участника законотворческого процесса. Как правило, юридическим выражением такого подхода выступает факт, что законопроект вступает в силу лишь тогда, когда он санкционируется главой государства. В случае отказа дать санкцию — вето ведет за собой определенные правовые последствия.

Исследователи выделяют три вида вето — абсолютное (резолютивное), относительное (отлагательное), выборочное. Суть абсолютного вето заключается в том, что отказ главы государства подписать или утвердить принятый законопроект является окончательным и преодолеть его невозможно. Такой тип вето допускается в государствах с монархической формой правления (Бельгия, Англия и др.). Относительное вето — это запрет, который налагается главой государства на соответствующий закон и который может быть преодолен парламентом (Россия, США). Наконец при выборочном вето главе государства предоставляется право отклонять только те части (статьи) законопроекта, с которыми он не согласен, одобряя в целом законопроект (Франция). В США таким правом обладают губернаторы некоторых штатов.

Институт президентуры является сравнительно «молодым» политическим институтом. Впервые его правовое закрепление произошло в США (конституция 1787 года). В соответствии с конституцией, которая вступила в силу в 1789 г., первым президентом США был Джордж Вашингтон, хотя фактически он был лишь пятнадцатым. Утверждение института президентства в США стимулировало этот процесс в странах Латинской Америки. В Европе юридическое оформление института президентства произошло в 1848 году во Франции и Швейцарии. В XX веке этот институт получил распространение в Европе, Азии, Африке.¹⁵⁵

Обратим внимание на то, что нет единообразия в системе политики и управления как среди наибольших по площади стран (США, Канада, Бразилия, Австралия, Россия, Китай), так и среди небольших.

Институт «президентства» для своей адекватной интерпретации требует учета следующих обстоятельств: место президента во властных структурах; взаимоотношения президента с законодательной и исполнительной ветвями власти в условиях парламентской и президентской систем;¹⁵⁶ его компетенция, «весомость» самой должности. Помимо вышеперечисленных обстоятельств особенности функционирования президентской власти обусловлены наличием комплекса факторов: социально-исторических, культурно-традиционных, политико-государственных. Кроме того, формула президентства определяется политической зрелостью общества. То есть для института президентуры характерны теоретическое и практическое многообразие.

Все эти факторы обуславливают разнообразие института президентства в государствах, которые возглавляются президентом. В связи с этим можно выделить несколько видов президентской власти: американскую, латиноамериканскую, афро-азиатскую и европейскую модели. Американская (классическая) включает сильную единоличную президентскую власть, которая совмещает в одном лице полномочия главы государства и главы правительства. Но власть президента ограничена сильными высшими институтами — законодательной и судебной властью. Латиноамериканский тип — этот такой вид президентства, который утверждает доминирование данного должностного лица в политических системах названных стран, а полномочия высших представительных органов и суда значительно уже, нежели в США. Еще одной особенностью представленной модели является существенное влияние армии на принятие политических решений, включая решения, принимаемые и утверждаемые президентом. Афро-азиатская форма президентской власти отличается еще большим авторитаризмом, в сравнении с латиноамериканской моделью, и может принимать вид диктатуры. Президентская власть в Европе, как правило, воплощается в двух ее видах — парламентской и смешанной формах правления. То есть президентские полномочия могут ограничиваться как парламентом, так и правительством. Но даже в тех государствах, где сложились институциально схожие модели президентской власти, практика политического управления может существенно отличаться. ¹⁵⁷

Вместе с тем, если и можно найти некоторые синтезирующие характеристики института президентства, то они определяются следующим: 1) президент является выборным главой государства, который может возглавлять исполнительную власть или быть арбитром в системе разделения властей; 2) в организационном аспекте президент никакому органу не подчинен и обладает высокой степенью независимости от других государственных институтов, что не снимает с него обязанности действовать на основе и в исполнение законов; 3) пост президента имеет ярко выраженный политический характер. Ему принадлежит значительная роль в формировании политики и имиджа государства, верховного политического руководства государственными делами.¹⁵⁸

В президентской и смешанной республиках полномочия главы государства более широки («сильные президенты»), чем в парламентской («слабые президенты»). Роль президента в парламентской республике достаточно скромна. Его положение в системе властей обычно описывается такой же формулой, как и парламентарных монархиях: «царствует, но не управляет».¹⁵⁹

В президентской республике взаимоотношения главы государства, парламента и правительства напоминают отношения в дуалистических монархиях, но место монарха занимает избираемый президент. Президент является и главой государства, и главой исполнительной власти.¹⁶⁰ Поэтому президентскую республику порой называют дуалистической республикой.¹⁶¹

Президент США. Президент — высшее должностное лицо в государстве. Особенность положения президента США в том, что он одновременно и глава государства, и глава исполнительной власти, а также главнокомандующий вооруженными силами страны. Такой статус наделяет данный политический институт значительной властью, и поэтому не случайно политическую историю страны делят на периоды правления того или иного президента.

Несмотря на то, что американский президент обладает обширными полномочиями, власть «сама по себе зависит от связи президента с происходящим вокруг него событиями, а также от того, как его позиция соотносится с образом мыслей и целями тех людей, на которых эти события могут отразиться. Именно здесь таится подлинный источник президентской власти».¹⁶² Поэтому в народном сознании американские президенты делятся не на «либералов» и «консерваторов». Они не делятся на «теоретиков» и «практиков», а выступают в виде «сильных» и «слабых» глав американского государства.

Нередко подчеркивается, что в Америке не одна, а две конституции: знаковая форма и неписаная политическая жизнь или практика. В политической системе смысл второй конституции не сводится к ее практическому применению. Президент должен учитывать писаную конституцию и другие факторы общественной жизни: экономическую и социальную структуру общества, религиозные убеждения, национальны чувства и т. д.

При этом центр американской политической жизни исторически менялся и во времени и в лицах. Политическую систему в ранний период существования американской государственности, в рамках «традиционного президентства», называют «правлением Конгресса», в десятилетия «невмешательства» конца ХIХ именуют «правлением законников», сегодня она характеризуется как «президентское правление». В эпоху «джексоновской демократии» (1828–1836 гг.) президент Э. Джексон значительно укрепил собственную власть путем введения практики назначения на высшие должности своих сторонников после победы на выборах, а также посредством широкого использования право вето в отношениях с Конгрессом. Политическая группировка вокруг Джексона, переросла в демократическую партию, которая при нем опиралась на союз мелких фермеров и богатых плантаторов. Во время гражданской войны в США (1861–1865 гг.) полномочия президента А. Линкольна были шире прав, предоставляемых ему Конституцией, и превышали права Конгресса. Ф. Рузвельту как главе государства и исполнительной власти были представлены чрезвычайные полномочия во времена депрессии и Второй мировой войны. Эра «традиционного президентства» при этом главе государства закончилась.¹⁶³

Что касается функций президента как главы государства, то они теперь незначительно отличаются от функций других президентов как глав государств («сильных» или «слабых»). Но вот в отношении президента как главы исполнительной власти можно сказать, что в этой роли он формирует администрацию, назначает высших должностных лиц и определяет их полномочия, назначает судей федеральных судов и генерального прокурора и вообще направляет всю деятельность государственного аппарата.

Президент — единственное должностное лицо федерального правительства, которое избирается всеми избирателями (сроком на 4 года, но не более чем два раза подряд).¹⁶⁴ В данном случае косвенные выборы незначительно отличаются от прямых,¹⁶⁵ так как они также дают возможность главе государства противопоставить себя парламенту, что делает его положение не только престижным, но и независимым. Несмотря на определенный конституционный контроль со стороны законодательной власти, формально президент подотчетен избирателям, как «всенародно избранный».

В законодательной области полномочия президента достаточно обширны. Согласно конституции, президент не наделен в прямом виде правом законодательной инициативы, однако в послевоенный период произошло значительное усиление его законодательной роли. В обязанности президента вошли разработка и внесение проекта федерального бюджета на рассмотрение Конгресса. Таким образом, он обладает правами, позволяющими ему в случае необходимости активно воздействовать на парламент, как через президентские послания, так и через использование института вето. Что касается посланий, то они представляют собой законодательную программу для Конгресса. То есть с точки зрения чисто юридической президентские послания не имеют никакой обязательной силы, но на практике их воздействие на Конгресс достаточно велико.

В области внешнеполитических полномочий, одной из особенностей, которой обладают практически все президенты президентских республик, является то, что право объявления войны фактически осуществляется президентом, хотя по букве Конституции оно входит в сферу исключительных компетенций парламента.¹⁶⁶ С наибольшей очевидностью это проявляется в США, где неоднократно использовались полномочия президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами. Библиотека Конгресса США подсчитала, что США более 200 раз использовали свои вооруженные силы за рубежом, и только в 5 ситуациях войну объявлял Конгресс. Даже тогда, когда подобные действия главы государства приводили к нарушению международного права и прав человека, но обещали или создавали высокую поддержку президенту внутри государства. Президенты США нередко обращались к военным институтам, игнорируя мировое общественное мнение и оправдывая такие действия интересами американского народа.

Президенту США принадлежит право «заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов; с совета и согласия сената назначать послов и полномочных представителей и консулов». Эти полномочия закрепляют за президентом роль главного дипломата страны. Он, наконец, наделен правом, заключать международные договоры в форме исполнительных решений, которые не требуют ратификации сената.

Итак, помимо определенных конституцией и конвенционными соглашениями прав и обязанностей президент обладает и приобретенными в ходе исторического развития экстра конституционными полномочиями. Расширение президентских полномочий путем умножения экстраконституционных прав и обязанностей — характерная черта эволюции данного политического института государственной власти на протяжении всего ХХ начала ХХI столетий.¹⁶⁷

Взаимоотношения президента США с другими политическими институтами, как власти, так и участия, можно представить следующим образом: Президент — глава исполнительной власти. Правительство формируется внепарламентским путем, не несет за свою деятельность ответственности перед парламентом. Де юре, согласно «системе сдержек и противовесов», соблюдается равенство правительства и парламента в системе высших органов власти. Фактически правительство не существует как обособленный орган государственной власти (сугубо совещательный, он как орган никакими самостоятельными полномочиями не обладает).

Средства воздействия президента на парламент — право вето, послания Конгрессу. Он не имеет права роспуска Конгресса. Средства воздействия парламента на президента — верхняя и нижняя палаты Конгресса могут осуществить процедуру импичмента.¹⁶⁸