Институтов

1. Парламент как институт представительной власти.

2. Федеральное собрание — парламент России:

становление и эволюция.

Начальные формы народовластия и представительства нашли свое воплощение в социальной организации и «стратификации» родоплеменных отношений (род — основанная на кровных связях форма общности людей). Для родовых отношений были характерны, обусловленные традициями общая собственность, круговая порука и кровная месть. Это тип человеческого общежития, когда весь народ, «люди», «власть», «община» обладали правом на участие в родовой и племенной собственности, представляли вооруженное силу, принимали непосредственное участие в системе власти и управления. То есть народ, власть и вооруженная сила не разделялись в сознании людей.

Однако и в таком состоянии социума не существовало полного равенства, так как статус части людей, составляющих общину, определялся рядом обстоятельств. Более высокое положение было связано c личными заслугами (удачей, богатством) или возрастом (хранителями традиций), происхождением от знатных предков. Кроме того, неравенство проистекало из естественного соотношения между членами общины — родоначальники, старейшины, остальные мужчины, мужчины, женщины и дети.

С появлением публичных институтов власти в ряде обществ, например, в древнегреческих полисах, в Риме и других начальных государственных образованиях «народовластие» претерпело видоизменения. В это время появляются новые факторы общей жизни людей: стратификационные процессы в различных сферах жизни общества в форме господства и подчинения, назначения на политические должности, знаковая (формальная) регламентация, связывающая отношения между людьми. Институт геронтократии в период становления государственности постепенно утрачивает свое главенствующее положение. В это же время институт ранней патриархальности становится господствующим.¹¹²

С начала становления государственности в различных странах «парламенты» представляли собой сочетание традиционных форм организации власти и собственно публичных ее отношений, которые складывались в общественной системе. Они могли воспроизводиться в виде периодически созываемых съездов для решения общих вопросов. Но это были «советы» родственников «князя» и аристократии, союзов князей и аристократии, которые объединяли в единое государственное образование автономные территориальные образования. На отдельных территориях (автономиях) «единого государства» официальная власть и свободное население организовывались в виде собраний. Но Совет господ и народное собрание не были параллельными государственными учреждениями и не являлись различными правительственными образованиями, а представляли собой две различные политические силы. Они отличались не столько правительственными функциями, сколько социально-политическими интересами (В.О. Ключевский). Иначе говоря, часть прежней аристократии теряла в структуре публичных отношений свою власть. Как следствие, эта аристократия выступала посредником между институтами публичной власти и народом.

В средние века в Европе сословно-представительные органы государства выполняли функции «ограничения» власти монарха и поиска согласия между сословиями. Современный парламент как общенациональное представительное учреждение с законодательными, контрольными и другими функциями — сравнительно новый институт. Начало его становления связывается с практикой функционирования представительных собраний ряда европейских стран и теоретическим осмыслением природы этих собраний различными научными школами.

В политической системе любого государства было и имеет место разделение труда или разделение функций между различными уровнями и институтами власти. ¹¹³ Но идея необходимости самостоятельности и независимости, отдельных друг от друга ветвей государственной власти в политической теории наиболее последовательно сформулирована в конце XVII — начале XVIII в. (Т. Гоббс в середине XVII считал, что деление власти приводит к ее разрушению). Один из сторонников идеи разделения властей был Ш.Л. Монтескье. Монтескье обосновывал необходимость независимости трех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) в виде трех элементов государства, отношения между которыми образует единую систему.¹¹⁴

Основные принципы современных либеральных политических систем можно свести к следующим признакам: личная свобода, правовое равенство, народное представительство, осуществляемое с помощью «свободных» выборов (согласие управляемых); иерархия юридически-правовых норм, основанная на принципах законности; разделение власти, обеспечивающее контроль правительства парламентом и др.

Личная свобода понималась классиками либерализма в негативном смысле. Предполагалось, что не должно быть произвольного вмешательства в частную жизнь индивида со стороны государственных институтов, социальных групп и других индивидов. Вместе с тем свобода не отождествлялась анархией и вседозволенностью. Она определяется возможностью делать все, что не запрещено законом и не нарушает свободу других индивидов.

Правовое равенство производно от свободы отдельной личности и предполагает равенство с другими индивидами в обладании правами перед законом и судом. Правое равенство не означает равенства имущественного и социального.

Государство, ограниченное правом и законом означает, что функции государства связываются правом. Они должны состоять, прежде всего, в защите жизни, свободы и собственности индивида, как и защиты от внешнего нападения и др. Как следствие институты государства ограничиваются правом и законом, его организационная структура строится на основе разделения властей. Институты власти, структурирующие государство, находят свой источник в народе, то есть в согласии «управляемых». Принцип согласия управляемых предполагает то, что система институтов, составляющих государство, легитимна в том случае, если она основывается на поддержке народа.¹¹⁵

Теория и практика классической либеральной «демократии» не означала, что власть должна принадлежать непосредственно народу. Народное «представительство» подвергалось сомнению. Например, английский парламент первым, по мнению ряда ученых, приобретает значение государственного собрания. Вместе с тем становление и эволюция английского парламента включала несколько этапов.

Первый шаг¹¹⁶ в создании «неписанной конституции» в Англии в современном значении нередко определяется 1215 г., когда, Иоанн Безземельный подписал «Великую хартию вольностей», в которой определялись права дворянства и части состоятельных граждан. Под давлением баронов король принял на себя и наследников престола некоторые обязательства, ограничивающие его власть. А именно: не устанавливать налоги без согласия коллегиального органа, который представлял аристократическое сословие — королевской курии. Это собрание «аристократии» с 1265 г. стало называться парламентом.

В конце XIII века «народное собрание» выступало в виде постоянно действующего института государства, а в конце XIV в. английский парламент добился законодательной инициативы. Устойчивость данного института укрепилась в XV в., когда был обеспечен иммунитет (неприкосновенность) в форме сословной принадлежности и бюрократических должностей его членов. Билль о правах (1689 г.) окончательно признал парламент в качестве периодически созываемого органа власти. Это правовой институт указал от имени представительного правления главе государства, что он не имеет права только своими решениями приостанавливать действие законов, вводить налогообложение, осуществлять изъятия из существующих законов, угрожать представительному органу силой, вмешиваться в выборный процесс и нарушать свободу дискуссий в парламенте. То есть именно в это время парламент превратился в высший законодательный орган страны.

Политическая система Англии в XVIII — начале XIX вв., со времени, когда эта система стала считаться моделью классического парламентаризма, отличается от субстанционального понимания современной парламентской власти, как в Англии, так и других странах. Она (политическая система) была связана и ограничена цензовым избирательным правом. Право голоса в начале XIX имели более двух процентов подданных монарха Великобритании, остальные граждане были лишены этих возможностей влиять на политику государства. Принципы включения народа в политическую жизнь в форме расширения избирательного права в этой стране осознавались, входили или прививались более 150 лет. «В 1832 г. Акт о реформе ограничил и стандартизировал имущественный ценз; в 1867/1868, а затем в 1884/1885 гг. новыми законами этот ценз был снижен еще больше; в 1918 было введено всеобщее и почти равное избирательное для мужчин старше 21 года и женщин старше 30 лет; в 1948 г. — ликвидированы университетские места и некоторые другие аномалии, и только в 1968 г. возрастной ценз снижен до 18 лет для мужчин и женщин».¹¹⁷

Сегодня, в большинстве стран мира понятие «парламент» понимается и принимается. То есть, оно стало универсальным понятием, как и другие термины, характеризующие институты государства: «глава государства», «правительство», «глава правительства», «судебная власть» и др. В современных государствах название, а главное статус этого института, может быть различным. Компетенция и функции парламента определяются писаной и неписаной конституцией, конституционными традициями, конституционными соглашениями или конституционными практиками.

Наряду с понятием «парламент» в современной политической науке используется термин «парламентаризм». Парламент и парламентаризм являются взаимосвязанными, но не равнозначными понятиями. Парламентаризм не существует без выборной верховной представительной власти. Основой парламентаризма является сильный и полновластный парламент.¹¹⁸

Под парламентаризмом следует понимать такую взаимосвязь между государственными институтами и народом, при которой парламент играет существенную политическую роль и при которой он выступает в качестве субъекта и объекта политической борьбы, в виде органа государственной власти, способного принимать те или иные политические решения. В государствах, в которых парламент не имеет такого веса в системе власти, используется другое понятие — «ограниченный парламентаризм». Таким образом, парламентаризм — это не столько форма власти парламента, сколько содержание его деятельности, а также способ или метод реализации государственной власти, режим взаимозависимости и взаимной ответственности законодательной власти и правительства в системе представительной демократии.

Парламент как представительный институт государственной власти, наряду с другими властями, призван способствовать целостному процессу формирования и функционирования суверенной народной власти. Институт представительства — это, во-первых, делегирование полномочий; во-вторых, — типичность, обладание средними характеристиками некой группы лиц. В-третьих, представительство является символом государства (А. Бирч).¹¹⁹

Представительная власть в своем предназначении должна воплощать данные три аспекта, смысла или содержания нормативной деятельности этого органа политической власти. Парламент в целом является представителем народа (действующего по его поручению), делегированного народом (избирателями — обществом, он нация в миниатюре), он, одновременно, символизирует источник, поддержку власти и способность народа оказывать влияние на «разработку и принятие» политических решений в интересах общества и его защиту.¹²⁰

В отличие от принципа представительства (делегирования) полномочий, когда избранные депутаты становятся независимыми от своего электората, людей, которые их избирали, имеет место принцип повелительного императивного мандата. Реализация этого принципа предполагает, что каждый избиратель является держателем свой доли суверенитета и только эта доля передается избранному депутату. В согласии с такой постановкой проблемы передоверительного суверенитета зависимость депутатов от избирателей предопределяет смысл и значение наказов и самой идеи императивного мандата. Депутат, сохраняя зависимость от избравших его граждан, должен строить свою работу в соответствии с пожеланиями и волей своего электората.¹²¹

В большинстве современных государств реальная политическая жизнь обусловила не всегда содержательно, но, по крайней мере, формально принцип представительного мандата как наиболее рационального с позиции социально-политической эффективности. Считается, что депутат должен представлять не своих избирателей, а все общество.

Последнее не означает отсутствие взаимодействия депутатов с избирательным корпусом. Предлагаются несколько моделей взаимосвязей депутатов парламента и их избирателей:

• 
  в виде «слуг избирателей» или «службы округу» (США);
  
• 
  в форме «опекунов народа» (Великобритания, Франция);
  
• 
  качестве «проводников воли партии» (тоталитарные режимы и общества по советскому образцу);
  
• 
  как «зеркала общества» (идеально-типическая модель, не достигнутая ни одной из современных стран).¹²²
  

В большинстве стран современного мира роль выразителя «народного суверенитета» отводится избирательному корпусу (народу). Но позитивное значение в этом процессе играет не только и не столько полное участие масс, электората в принятии решений (и без политики у народа достаточно проблем), сколько то, что выборы могут способствовать открытой конкуренции политических элит с целью завоевания тех или иных правительственных постов. Это может являться, по сути, одним из действенных (формальных) рычагов контроля над функционированием административной власти. Организуется этот контроль преимущественно партийными элитами в процессе борьбы за власть, а также их участием в государственных структурах — представительной и исполнительной власти.

Полномочия парламента складывались исторически. Они видоизменялись в ходе реальной исторической практики. В обобщенном виде функции парламента можно свести к некоторым характеристикам. Парламент: 1) формирует правительство партией (или коалицией партий) большинства, одержавшей победу на всеобщих выборах, утверждает главу и членов правительства; 2) оказывает поддержку политике правительства посредством принятия законов, предлагаемых правительством; 3) реализует право распоряжаться финансами (бюджетное право — от английского — сумка, содержимое) и контроля за его исполнением правительством; 4) ратифицирует важнейшие международные договора и соглашения; 5) осуществляет контроль над текущей деятельностью правительства в целом и отдельными министрами, обладает правом вынесения вотума недоверия правительству (требование отставки); 6) имеет право оппозиции (партий меньшинства) контролировать и критиковать деятельность правительства, предлагать альтернативы политическому курсу правительства; 7) осуществляет законодательную деятельность, т. е. разрабатывает, вносит, обсуждает и принимает законы; 8) предлагает внесение изменений и дополнений в конституцию квалифицированным большинством, в случае если законом не предусмотрен другой порядок.¹²³

Все названные полномочия или функции представительной власти могут иметь различные вариации, которые определяются различными конституционными и иными соглашениями, обычаями или конвенционными нормами. Например, президент США формирует правительство из представителей своей партии, независимо от того, какой партии принадлежит большинство в Конгрессе, а президент России формирует и утверждает правительство независимо от расклада партийных сил в Федеральном Собрании РФ и своей партийной принадлежности.

Начальным и конечным результатом деятельности представительного органа является создание той или иной правовой нормы. Законодательные полномочия парламента — это одна из важнейших его функций. Парламент, как правило, признается основным или единственным законодательным органом страны.¹²⁴ Благодаря различным источникам права, в рамках особой процедуры принятия закона, соответствующей определенным требованиям, рождаются те правовые нормы, которые призваны реализовывать функции регулирования отношений между индивидами, социально-политическими институтами и т. д. Именно осуществление законодательной функции позволяет парламенту оказывать влияние на социальный и политический процессы.

Законодательные функции представительное собрание осуществляет в соответствии с процедурой, которая предусмотрена регламентом парламента или регламентами палат. Одной из стадий законодательного процесса является внесение законопроекта. Парламент обязан принять к рассмотрению законопроект только при условии, если он внесен в соответствии с установленными правилами лицом или органом, обладающим правом законодательной инициативы. Сообразно субъектам такого права различают: во-первых, народную инициативу; во-вторых, парламентскую инициативу; в-третьих, правительственную инициативу; в-четвертых, специальную инициативу — это тот случай, когда законопроект может вноситься лицом или органом, который указан в основном законе.¹²⁵ Наибольшую эффективность имеет правительственная инициатива и инициатива «сильных» глав государств.

Принятый к рассмотрению законопроект проходит несколько стадий обсуждения и доработки (вносятся поправки и изменения) специальными комиссиями и парламентом в целом. В двухпалатном парламенте законопроект рассматривается обеими палатами. Процесс перехода законопроекта их одной палаты в другую палату и обратно характеризуется понятием «челнок». Во избежание этой процедуры члены обеих палат создают согласительную комиссию и вырабатывают проект, устраивающий обе стороны.

В период обсуждения законопроекта партийные фракции могут использовать различные приемы, защищая свои политические позиции. Например, используется прием «флибустьерство» — затягивание прений или принцип «суварикоми» — это тот случай работы парламента, когда часть депутатов преграждает вход в зал заседаний другим депутатам. Бойкот основывается на отказе части депутатов парламента участвовать в его заседаниях или отказе от мандатов. В Англии применяется прием «гильотины». Он предполагает прекращение прений на основе графика.¹²⁶

Порядок работы парламента, полномочия и условия его деятельности регламентируются конституцией и специальными законами. Законы, как правило, устанавливают: 1) порядок созыва высшего представительного органа; 2) порядок роспуска высшего представительного органа; 3) порядок продолжения срока полномочий отдельного созыва парламента; 4) порядок согласования решений палат высшего представительного органа; 5) кворум, при наличии которого парламент осуществляет свои полномочия; 6) требуемое большинство, при наличии которого решения высшего представительного органа принимаются; 7) виды заседаний, на которых парламент осуществляет свои полномочия.¹²⁷

Важной структурной особенностью европейских парламентов является деление их состава на партийные фракции (группы), имеющие ту или иную политическую ориентацию. Позиция партийной фракции, как правило, определяется лидерами соответствующей партии. На практике члены партийной фракции обладают значительной автономностью. Проблема партийной лояльности и дисциплины возникает тогда, когда этого требует обстановка в парламенте. В условиях текущей работы парламента депутаты действуют самостоятельно.

Состояние партийной дисциплины членов парламентских фракций в различных странах отличается. Но необходимо иметь в виду, что в большинстве европейских партий есть свои левые, центристы и правые. Последнее не может не отражаться и на составе парламентских фракций, где может быть «внутренняя оппозиция» («заднескамеечники»).¹²⁸ Соответственно имеют место случаи, когда заднескамеечники оппозиционных партий голосуют вместе с правящим большинством. Может быть противоположная ситуация, когда недовольные проводимым политическим курсом своего правительства члены фракции голосуют вместе с оппозицией. Но такие отклонения допускаются обычно лишь при голосовании по частным вопросам политики и отдельным законопроектам. В то же время, если перед парламентом ставятся важные вопросы, включая вопрос о вынесении вотума доверия правительству, то лидеры фракции требуют от парламентариев строгого соблюдения партийной дисциплины, вплоть до угрозы исключения отступников из рядов своей партии.¹²⁹

Парламенты различных стран отличаются и своей структурой. В Западной Европе в средние века сословно-представительные собрания включали представительство трех основных сословий — духовенство, дворянство и «третье сословие». Трехпалатная структура представительного средневекового органа утвердилась во Франции, в королевствах Пиренейского полуострова, в большинстве княжеств западной части Германии. В швабском крайстаге было пять палат (в буквальном переводе — «скамей») — князья Церкви, прелаты, светские князья, графы и бароны, города.¹³⁰ Смысл многопалатного парламента (двух, трех и т. д.) состоял в том, что каждое из сословий как части народа имеет своих представителей в государственном органе.

Парламент Англии в это же время сложился как двухпалатный, который состоял из «монарха и палат». Верхняя палата являлась более консервативной, обеспечивая защиту традиций, нижняя палата более демократичной. В целом они составляли баланс интересов, обеспечивали компромисс между ведущими социальными группами средневековья. Двухпалатная структура представительства в разных вариациях существовала в Богемии, Польше, Венгрии, Скандинавии. В России Земской собор также мог делиться на две палаты (например, собор 1648 г). В первой заседали духовная власть и боярская дума, состоящая из бояр, окольничих (окольничий занимал второй чин после боярина) и думных людей, во второй — «ответной палате» собирались все выборные люди, дворяне и посадские.¹³¹ К концу XVI — середине ХVII вв. с усилением королевской и царской бюрократии сословные представительные учреждения прекратили свое существование в большинстве стран Европы. Возрождение представительных институтов в новых условиях происходило в Европе в конце XVIII — начале XIX вв.

Современные парламенты состоят из одной¹³² или двух палат (монокамеральная и бикамеральная системы), но истории известны случаи большего числа палат. По конституции СФРЮ 1963 (в редакции 1968 г.) число палат равнялось шести. В ЮАР, в период «апартеида», раздельного существования рас был трехпалатный парламент, палаты которого формировались по расовой принадлежности.

Исторически под воздействием динамики соотношения социальных и политических сил структура парламентов в разных странах видоизменялась или даже менялась. Согласно конституции США 1787 г. однопалатный конгресс конфедерации был заменен двухпалатным конгрессом федеративного государства. Во Франции в различные периоды ее истории, начиная с 1789 г. осуществлялись неоднократные попытки парламентского конструирования в сторону «единого собрания» или «двухпалатного собрания». Двухпалатный парламент в полном объеме при доминировании Национального собрания, но с полновластным сенатом возродился в V республике. Подобные изменения в структуре парламента происходили и в других странах Европы.

Однопалатные парламенты функционируют в большинстве государств современного мира: в Греции, Исландии, Люксембурге, Норвегии, Португалии, Финляндии, Дании, Швеции, Венгрии, Украине, Китае, Турции, Индонезии, Южной Корее, Пакистане и др. Своеобразна структура парламентов Исландии и Норвегии. Парламенты этих стран однопалатные, но состоят из двух частей (секций). Из общего числа депутатов 1/4 — в норвежском, и 1/3 — в исландском парламентах выделяются в отдельную палату. Обе палаты рассматривают и решают одни и те же вопросы, но в случае разногласий проводят общие рабочие заседания, тем самым реализуя принцип двойного контроля над принимаемыми решениями.

Двухпалатные парламенты существуют во всех современных федерациях (Россия, Индия, США, ФРГ, Бразилия, Нигерия, Австралия, Бельгия, Швейцария, Австрия, Босния и Герцеговина и др.). Двухпалатные парламенты действуют и во многих унитарных образованиях — это Франция, Италия, Польша, Румыния, Чехия, Испания, Хорватия, Нидерланды, Словения, Италия, Белоруссия и др.

В современных условиях одна из тенденций эволюции парламентов идет в направлении от монокамеральной к бикамеральной системе функционирования высших представительных институтов. Известны примеры уменьшения палат (Швеция, Дания),¹³³ но общая тенденция развития парламентаризма идет в направлении увеличения числа палат высшего представительного органа (двухпалатности).

При формировании парламентов европейских государств в разных вариантах и сочетаниях используются прямые выборы по следующим системам: пропорциональная система, простого большинства и большинства в два тура; непрямые выборы; назначение региональными органами власти или главой государства; наконец кооптация. В ряде стран, разделенных на этнические группы, практикуется этническое квотирование. Практика формирования вторых палат в Европе показывает, что невозможно создать более или менее общезначимые теоретические идеально-типические модели, воспроизводящие порядок формирования этих палат.

Доминирующая черта порядка формирования вторых палат парламентов европейских стран — это территориальный принцип представительства. Данный принцип определяет составы большинства этих палат, избираемых прямыми выборами (Италия, Швейцария, Хорватия, Польша) и формируемых на основе непрямых (Франция, Нидерланды, Словения) или смешанных (Испания) выборов. Территориальный принцип представительства определяет составы палат, члены которых «назначаются» (Германия, Россия). При этом указанный подход практикуется в федерациях (Россия,¹³⁴ Германия, Босния и Герцеговина, Австрия) и в унитарных государствах (Франция, Польша, Хорватия, Италия, Словения).¹³⁵

Отметим, что в унитарных государствах вторая палата является не только данью традициям, для выражения интересов административно-территориальных образований, а естественным требованием времени, когда исторические и административные регионы получают возможность оказывать влияние на процесс принятия общегосударственных политических решений.

При этом политико-правовой статус палат, полномочия палат, сроки полномочий депутатов палат, порядок обновления палат могут быть различными и в унитарных государствах, и в федерациях. Например, в Бельгии, Италии и Швейцарии полномочия первой и второй палат аналогичны. Они формируют правительство и осуществляют законотворчество. В ряде государств вторая палата представляет региональные интересы. Такие палаты имеют место в Австрии, Ирландии, Нидерландах, Франции, ФРГ и др.

Смысл двухпалатного парламента заключается в том, чтобы обеспечить максимальное представительство интересов общества как целого (интересов территорий, социальных групп) и демонополизировать законодательную деятельность, свести к минимуму опасность парламентского диктата, утверждение диспропорций между ветвями разделенной государственной власти и тем самым предотвратить угрозу принципам парламентаризма.

Двухпалатность парламента обеспечивает достижение компромисса по поводу закона в ходе самого законодательного процесса, а не в столкновениях высшего представительного органа и правительства на стадии реализации принятого парламентом закона. Двухпалатная организация парламента означает не только размежевание процедур формирования парламентов, она не является видом формально-юридического учреждения, декларирующего наличие двух коллегий в составе депутатского корпуса, но предполагает функционирование палат этих представительных органов по преимуществу в режиме раздельных заседаний. Законодательный процесс в таких парламентах осуществляется исключительно по палатам.¹³⁶

Классификация парламентов. С позиций объема и характера, закрепленных конституцией писаных и неписаных законодательных полномочий высшие представительные органы можно подразделить на несколько видов. Различают парламенты с абсолютно неограниченной (абсолютно неопределенной) компетенцией. К данной группе относятся парламенты, которые обладают правом принимать законы о любых вопросах. То есть ни в конституции, ни других предписаниях не дается перечня вопросов, которые должны рассматриваться парламентом и воплощаться в принимаемых им правовых актах (Англия, Япония, Италия, Ирландия, Греция). В этой связи о парламенте Англии говорят, что «он может сделать все, не может только женщину превратить в мужчину и наоборот». К таким парламентам по формальным признакам относились высшие представительные институты стран мировой социалистической системы (СССР, страны народной демократии), а так же относятся современные социалистические государства.

Другой тип парламентов — парламенты с абсолютно ограниченной (абсолютно определенной) компетенцией. В виде примера такой модели специалисты ссылаются на Конституцию Франции 1958 г. Ее особенность состоит в том, что в ней «жестко» ограничен перечень вопросов, которые включены в компетенцию парламента, но одновременно предусматривается, что этот перечень парламентских полномочий может быть уточнен и дополнен органическим законом.

Еще одна модель парламентов — парламенты с относительно ограниченной (относительно определенной) компетенцией. В научных исследованиях нет единых подходов к проблеме критериев отнесения высших представительных органов к третьей форме, как следствие к совокупности государств, которые имеют такие парламенты. Одни считают, что такая компетенция характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств. Так как в этих государствах властные возможности центральных институтов ограничены правами субъектов федераций или территориальными образованиями. Как следствие центральный парламент может функционировать только в этих рамках (США, Испания и др.). Можно встретить и иную позицию. Это тот случай, когда рамки ограниченной законодательной компетенции парламентов являются подвижными (федерации — ФРГ, Индия Малайзия), т. е. в тех странах, где имеется совместная компетенция союза и субъектов его составляющих.

Поэтому выделяется и четвертая форма организации парламентов — это парламенты с относительно определенной компетенцией. В этой ситуации определяется специфика отражения способа увеличения или уменьшения объема полномочий и характера законодательной компетенции и предполагается необходимость различать понятия «относительно ограниченная компетенция» и «относительно определенная компетенция». Последнее качество парламента учитывает не только разницу объемов компетенции парламентов, но и связывается с идеей подвижных ситуаций деятельности и во временных границах компетенции высшего представительного органа. Как следствие одно и тоже государство способно попадать в разные классификационные группы. ¹³⁷

Наряду с воспроизведенными моделями парламентов могут предлагаться и другие виды, в основе которых находятся особенности взаимоотношений и взаимодействий между верховной представительной властью и правительством. В соответствии с этими критериями выделяются: 1) доминирующие парламенты; 2) автономные парламенты; 3) ограниченно автономные парламенты; 4) подчиненные парламенты; 5) полностью подчиненные парламенты.

Доминирующие парламенты. — Модель парламентов, при которой ведущую роль в политической жизни играют высшие представительные органы. Они формируют и «жестко» контролируют правительство. Доминирующие парламенты существуют в условиях «крайнего и поляризованного плюрализма» (Франция времени Четвертой республики 1946–1958 гг., современная Италия).

Автономные парламенты. Этот вид парламентов, которые контролирует законодательный процесс, но не имеют конституционных рычагов воздействия на правительство (формирование, отставка). Примерами такого рода парламентов служат (Конгресс США, парламенты скандинавских стран).

Ограниченно автономные парламенты. Названная модель парламентов существует в условиях острого соперничества правительства и оппозиции в высшем представительном собрании (палата общин в Великобритании).

Подчиненные парламенты. Такая форма парламента возникает в странах, когда все или значительная часть верховных полномочий парламента концентрируются в руках главы государства (парламенты Боливии, Узбекистана, Белоруссии, национальное собрание Франции до второй половины 1980-х гг.).

Полностью подчиненные парламенты. Подобные парламенты функционируют в тех странах, где реальным центром приятия важнейших государственных решений являются не парламенты, а партия и партийные комитеты. Кроме этого режим работы общенациональных представительных органов не обеспечивает его полновластие в структуре представительства, так как они не являются постоянно действующими учреждениями (Верховные Советы в СССР, РСФСР и др.).¹³⁸

2. Федеральное собрание — парламент России: становление и эволюция.

В отличие от ряда государств, становление и развитие представительных начал в России происходило в специфических формах и в другие сроки. Но это не означает, что утверждались представительные институты в полном отрыве от общих исторических процессов. Вместе с тем в нашей стране первое представительное собрание парламентского типа, в современном понимании этого термина, было образовано в 1906 году. Данное собрание получило имя — Государственная дума. Дважды она распускалась и просуществовала около 12 лет, до времени падения самодержавной власти. Государственное собрание имело четыре созыва — первая, вторая, третья и четвертая Государственные думы.

После революционных событий Октября 1917 г. В России отрицались «буржуазные формы организации государства» — теория разделения властей, парламентаризм, президентство и др. Этим видам формирования и осуществления публичной власти была противопоставлена республика Советов. С 1924 г. в СССР, в состав которого входила РСФСР, законодательная и представительная функции де юре принадлежали Съезду Советов. Для текущей работы Съезд образовывал две палаты — Союзный Совет, в котором союзные республики были представлены пропорционально населению каждой из них, и Совет Национальностей, который комплектовался по другому принципу: от каждой союзной республики (независимо от количества населения) — по пять человек, от каждой автономной области или республики — по одному депутату. (Подобная двухэтажная и двухпалатная структура представительного органа была воспроизведена в горбачевскую эпоху в 1989 г. — Съезд народных депутатов СССР.) Президиумы обеих палат входили в состав президиума Центрального исполнительного комитета Съезда Советов. Конституция 1936 года заменила двухступенчатые выборы палат прямыми, но сам принцип двухпалатности сохранила. Был предусмотрен механизм согласительных процедур при расхождении между палатами. Формально ималась возможность роспуска обеих палат в случае недостижения согласия.¹³⁹

В советский период наблюдалась эволюция взглядов на парламент как институт власти: от его отрицания до попыток обоснования в 70-е годы ХХ века в виде теории «социализации» парламентов и разработки мирных способов перерастания капитализма в социализм через завоевания трудовым народом большинства мандатов в парламентах.¹⁴⁰

Начало горбачевского этапа «ускорения» (1985), а затем «перестройки» было вызвано потребностью закрепления произошедшей в 70-е годы «прагматизации» отношений власти и управления. «Новое политическое мышление», которое провозгласило высшее политическое руководство, было призвано преобразовать политическую «надстройку». Как и узаконить разбухшие «теневую» экономику, «теневое» распределение и «теневую» политику и др.¹⁴¹ Но в основе «нового политического мышления» была положена методологически неверная посылка о том, что «экономические реформы не осуществляются из-за отсутствия реформ политических». «На самом деле экономические реформы пробуксовывали потому, что не было четкой концепции этих реформ и, следовательно, не было сколько-нибудь осознанной программы социально-экономических преобразований. Очевидно, существовал и дефицит политической воли и решительности у высшего партийного руководства, боявшегося взять на себя ответственность за непопулярные меры».¹⁴² В последующем и в России постсоветская модернизация «могла развертываться с учетом таких, апробированных в ХХ в. сценариев, как «китайский», «восточноевропейский» или на худой конец «прибалтийский». Но под влиянием зарубежных консультантов (Андерс Ослунд, Джефри Сакс и др.) был выбран так называемый младореформаторский проект, идеологами которого стали страстные поклонники Чикагской неомонетаристской школы Милтона Фридмана Егор Гайдар, Анатолий Чубайс, Сергей Кириенко и др.¹⁴³

Первые непродуманные политические решения высшего руководства по реформированию экономики привели к деградации потребительского рынка и как следствие к политической неустойчивости в государстве. К 1988-1989 гг. социально-политическая ситуация в обществе выходила из под контроля государства и центральной политической элиты. Прежде соединяющие в единое целое общество силы — КПСС, Правительство и бюрократический аппарат — утратили целостность и стали распадаться на соперничающие группировки. Одно ведомство выступало против другого, одна республика против другой и все вместе против центрального правительства и партийного аппарата непоследовательно, но пытавшегося навести порядок в условиях социального кризиса.¹⁴⁴

В этих обстоятельствах часть политического руководства пришла к выводу, что назрела необходимость найти новые политические формы и институты, которые соответствуют требованиям времени и способны восстановить легитимность политического режима, не меняя его природы. Решение о проведении альтернативных выборов и введении «парламента» в качестве самостоятельного института власти в советской политической системе было принято XIX партийной конференцией КПСС летом 1988 г. Юридическую основу правовой и политической реформ составили два конституционных документа, принятых в этом же году: Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР и Закон «О выборах народных депутатов СССР».

В согласии с данными юридическими актами вместо Верховного Совета образца 1936 г. Был создан новый орган высшей государственной власти — общесоюзный парламент (Съезд народных депутатов СССР), который должен был созываться не реже одного раза в год. В период между собраниями народных депутатов высшим органом государственной власти оставался Верховный Совет СССР, который состоял из двух палат и избирался съездом из своего состава в качестве постоянно функционирующего института государственной власти.

Но такая организация центральной законодательной власти не отвечала на вопрос о месте Верховного Совета в структуре органов власти СССР. То есть, наряду со съездом он является высшим институтом государственной власти или выступает в виде «рабочего», исполняющего органа Съезда. Одновременно Верховный Совет из своего состава избирал еще один орган — Президиум, третью ступень иерархии. При такой многоступенчатой структуре представительных органов, становилось неясным, какой из органов этой власти принимает «окончательное» политическое решение. Понятно, что непрофессиональное «широкое народное собрание» не способно было принимать конкретные решения и эта функция, по представлению реформаторов, должна на практике закрепиться за Верховным Советом и его Президиумом.

Вместе с названными представительными институтами в системе высшей власти была введена еще одна выборная должность — Председатель Верховного Совета СССР. В политико-юридическом отношении статус Председателя был не менее противоречивым. Председатель Верховного Совета СССР, его положение, с одной стороны, соответствовало парламентской форме организации политической власти, так как Верховный Совет стал постоянно действующим институтом власти (парламентом). Соответственно этот институт нуждался в постоянном председателе. С другой — Председатель Верховного Совета СССР соединял в своей должности элементы президентства, так как он являлся высшим должностным лицом в государстве и представлял СССР внутри страны и в международных отношениях. Он избирался Съездом народных депутатов СССР, что способствовало усилению его власти. Положение Председателя, его статус, как и статус Верховного Совета по порядку избрания стали «равновеликими».

«Конституция 1977 г., с учетом поправок внесенных в период с 1989 по 1993 г., содержала существенные противоречия. Среди них — полновластие Советов и разделение властей, отсутствие правового механизма политического плюрализма, примат власти над законом. Противоречия и неясности Основного закона на протяжении всего исследуемого периода служили основанием, легитимацией совершено взаимоисключающих действий, и это вполне осознавалось многими». ¹⁴⁵

Подобная политико-правовая ситуация в организации верховной власти сложилась в РСФСР и других республиках бывшего СССР. Весной 1990 г. в результате альтернативных выборов появился высший орган государственной власти РСФСР — Съезд народных депутатов с двухпалатным Верховным Советом. На небольшой период Россия стала «парламентской Республикой».

Общесоюзный Съезд и высшие представительные собрания субъектов СССР, задуманные в качестве инструментов адаптации коммунистической формы политики и управления к меняющейся реальности, сыграли противоречивую роль в дальнейшем изменении политической ситуации в стране. Альтернативные выборы, а затем начало работы представительных органов власти не только не стабилизировало обстановку в государстве, а напротив, усилило политический кризис, который охватил всю политическую систему в бывшем СССР.

Например, 12 июня 1990 г. Съезд Народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете Республики, провозгласив в ней приоритет российских законов над общесоюзными. В декабре 1991 г. Верховный Совет России большинством голосов (против голосовало шесть депутатов) ратифицировал беловежские соглашения. В первом случае Россия способствовала распаду СССР, а во втором она, наряду с другими республиками в лице «Советов», поставила «последнюю точку» в окончательном разрушении Союзного государства.

Распад СССР не способствовал укреплению экономической и политической систем отдельных республик, но породил новые проблемы этнического и иного характера. Положение усугублялось тем, что быстрая ломка «старых» институтов и форм осуществлялась, как правило, без предварительной разработки и оценки возможных последствий. Следствием этого явилось усиление дестабилизации обществ и обострение социальной напряженности в бывших советских республиках, включая Россию.

В 1990 г. начался, а 1993 г. завершился демонтаж социально-политической системы СССР и России, основанный на власти Советов. Распад КПСС как связующего звена между другими властями привел к пересечению представительной и исполнительной ветвей власти. Политический «кризис двоевластия» или «многовластия» 1992–1993 гг. в России на уровне Федерации был разрешен насильственным путем в октябре 1993 г., который культивировал нестабильность в обществе и политической элите.

После того как Верховный Совет РФ прекратил свое существование, были сформированы Государственная Дума и Совет Федерации — две палаты российского парламента. Выборы пятой Государственной Думы происходили на основе Указа Президента России (1993 г.).¹⁴⁶

Новая российская Конституция (от 12 декабря 1993 г.) изменила правовую природу высшего народного собрания. Парламент лишился распорядительных функций и является высшим представительным и законодательным органом Российской Федерации, возможности которого манипулировать исполнительными институтами уменьшились в сравнении со Съездом народных депутатов и Верховным Советом. Вследствие перемен, произошедших за три месяца после роспуска Верховного Совета, Россия эволюционировала в сторону президентской (полупрезидентской) республики.

Итак, высшим законодательным и представительным органом нашей страны является Федеральное Собрание — парламент РФ. Этому органу в Конституции РФ посвящена 5-я глава, включающая в себя 16 статей. Высшие органы законодательной власти в России принимают федеральные законы, формируют государственные органы (утверждают должностных лиц) и решают другие задачи общегосударственного значения. Федеральное собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации первого созыва, как и Государственная Дума первого созыва, в переходный период избирались на 2 года путем прямых выборов. Депутаты верхней палаты парламента могли работать на непостоянной основе. В последующем был принят другой порядок формирования второй палаты российского Федерального Собрания. 5 декабря 1995 г. был принят Закон о порядке формирования Совета Федерации. В соответствии законом в Совет Федерации делегировали по два от каждого (из 89 субъектов РФ) по должностному принципу из глав субъектов РФ и председателей представительных (законодательных) органов субъектов РФ.¹⁴⁷

С избранием второго президента Российской Федерации В.В. Путина система формирования верхней палаты российского парламента в очередной раз видоизменилась. Закон, предусматривающий иной порядок формирования состава Совета Федерации, вступил в силу 5 августа 2000 г.¹⁴⁸ Сегодня в Совет Федерации, как и прежде, входят по два представителя от каждого субъекта, составляющих Федерацию. То есть один член от представительного органа (избирается законодательным органом региона), другой — назначается главой субъекта РФ. Оба представителя работают на постоянной основе и могут быть отозваны в том же порядке, в котором утверждались. Кроме этого в России происходят изменения в составе субъектов Федерации в сторону укрупнения регионов и, соответственно, их уменьшения.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются на 4 года из граждан, имеющих право участвовать в выборах и достигших 21 года по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе. Новый избирательный закон предусматривает только пропорциональную систему.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью. Функционирование палат строится раздельно, могут проводиться и совместные заседания, которые являются открытыми, но при необходимости могут быть закрытыми. Для организации работы палат избираются председатели и их заместители. В составе палат образуются комитеты и комиссии, каждая из палат принимает свой регламент.

Совет Федерации назначает (утверждает): Генерального прокурора РФ: судей Конституционного Суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда; заместителя председателя Счетной палаты РФ и половину ее аудиторов. Компетенция Совета Федерации предусматривает: утверждение границ между субъектами Федерации, утверждение Указов президента о введении военного или чрезвычайного положения; возможность использования Вооруженных Сил государства за пределами собственных границ; назначение выборов президента Российской Федерации, отрешение его от должности. Верхняя Палата РФ имеет право законодательной инициативы. Совет Федерации рассматривает законы, принятые Государственной Думой по вопросам: федерального бюджета, налогов, сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, статуса и защиты государственных границ, вопросов войны и мира. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членной палаты. Совет Федерации по вопросам своей компетенции принимает постановления.

Государственная Дума назначает (утверждает) председателя правительства Российской Федерации, председателя Центрального банка РФ; председателя счетной палаты РФ и половину ее аудиторов; Уполномоченного по правам человека. Государственная Дума решает и другие задачи: объявляет амнистию; выдвигает обвинения против Президента для отрешения его от должности. Депутаты Государственной Думы имеют право законодательной инициативы. Законопроекты вносятся в Государственную Думу, принимаются большинством голосов, если иное не предусмотрено Конституцией. Отклоненный Советом Федерации закон считается принятым, если за его при повторном голосовании подано не менее двух третей голосов депутатов. Отклоненный Президентом закон, одобренный в ранее принятой редакции двумя третями состава палат Федерального Собрания, считаются принятыми и подлежат подписанию Президентом.¹⁴⁹

В заключение отметим, что реальная политическая практика как российского парламента, так и других стран не всегда соответствует конституции. Так как в политической жизни любого государства имеет место пробел между теорией и практикой, формой и содержанием, когда она (практика) основывается на «конституционном согласии» или «конституционном обычае».