Кафедра европейского права московского государственного института
жүктеу/скачать 0.53 Mb.
|
| представительство Союза на международной арене (за исключением ОВПБ). Представителями в рамках ОВПБ выступают председатель Европейского совета и Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности.
Полномочия Комиссии в сфере внешних связей. Комиссия и осуществление ОВПБ. Высокий представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности В сфере внешних сношений Комиссия обладает значительными полномочиями. Она представляла прежние сообщества в их отношениях с третьими странами и с международными организациями. Во всех государствах, с которыми сообщества поддерживали дипломатические отношения, аккредитовалось постоянное представительство (делегация) Европейской комиссии, статус которого был близок к статусу национальных посольств. Главы иностранных дипломатических представителей вручали свои верительные грамоты главе государства, председательствующего в Совете, и председателю Комиссии. Комиссия направляет рекомендации Совету по вопросам начала переговоров с третьими государствами и международными организациями, получает на основе своих рекомендаций директивные указания (полномочия или мандат) и сама проводит переговоры в рамках директивных указаний Совета. ЕК управляет кредитами, предназначенными для помощи развитию (развивающимся странам), руководит общей торговой политикой, ведет переговоры о заключении торговых отношений на основании директивных указаний Совета. До вступления в силу Лиссабонского договора в реализации внешней политики Европейского союза участвовали три субъекта: Комиссия, председательствующее государство и Высокий представитель по ОВПБ. Высокий представитель, которого в зарубежной литературе в шутку иногда называли "господин ОВПБ", проводил общую внешнюю политику и политику безопасности от имени Совета. Как выше отмечалось, этот пост был введен Амстердамским договором. С 1999 по 2009 г. данную должность занимал Хавьер Солана, бывший генеральный секретарь НАТО. После него 19 ноября 2009 гг. на саммите ЕС Высоким представителем по иностранным делам и политике безопасности Союза была назначена бывший еврокомиссар по вопросам торговли баронесса Кэтрин Эштон (Великобритания) <1>. <1> Вступила в должность 1 декабря 2009 г. До вступления в силу Лиссабонского договора председательствовавшее в течение шести месяцев государство представляло Союз и выражало его позиции на международных конференциях и в международных организациях. Это государство председательствовало в Европейском совете и Совете, возглавляя формацию Совета по иностранным делам. Председательствующее в Совете государство играет центральную роль в "тройке". До Амстердамского договора "тройка" состояла из председательств - действующего, бывшего и будущего. С Амстердамским договором состав "тройки" изменился и расширился. Она стала состоять из председательств - действующего, будущего, Высокого представителя по ОВПБ и председателя Комиссии. Таким образом, можно сказать, что состав ее усложнился и "тройка" превратилась в "четверку". Указанные моменты, а также то, что председательствование государств в Совете меняется каждые шесть месяцев, препятствуют концентрации усилий и действий Союза на внешнеполитическом фронте. Считается, что эти факторы, в принципе, мешают Евросоюзу трансформировать свою экономическую мощь в мощь политическую. Очевидно, что они также наносят ущерб преемственности внешней политики ЕС. Есть еще один фактор, важный для отношений Союза с внешним миром. Иностранные государства плохо понимают, с кем и с каким институтом надо иметь дело в ЕС. Данная проблема, в частности, отражена в названии монографии известного зарубежного специалиста-международника - "Есть ли у Европы адрес?" <1>. В специальной литературе традиционна также ссылка на Генри Киссинджера, который, иронизируя по поводу отсутствия европейского политического единства, однажды спросил, какой у единой Европы номер телефона. <1> Roechlin J. L'Europe a-telle une adresse? Paris, 2003. 367 p. В ЕС хорошо осознают имеющиеся проблемы. Важным новым моментом в развитии институциональной структуры Союза могло бы быть создание в рамках Комиссии поста министра иностранных дел. Это предложение, принятое Конвентом "Будущее Европы", было зафиксировано в проекте Конституции 2004 г. В ЛД в основном по требованию Великобритании от наименования поста министра иностранных дел отказались. В то же время его зафиксированными в Евроконституции весьма широкими полномочиями Лиссабонский договор наделил Высокого представителя <1> по иностранным делам и политике безопасности. <1> В иностранных текстах - haut representant (фр.), high representative (англ.) В русскоязычной специальной литературе именовался до ЛД Высоким представителем по ОВПБ, который согласно своему статусу должен был лишь "помогать" государству, председательствующему в Совете. Таким образом, прежняя должность Высокого представителя в определенном смысле была лишь дополнением к посту генерального секретаря (руководителя аппарата) Совета. КонсультантПлюс: примечание. Комментарий С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включен в информационный банк. Заметим, что в связи с увеличением объема его полномочий по ЛД и чтобы отличать эту должность от прежней, существующей до вступления ЛД в силу, отечественные ученые предложили в отличие от прежнего Высокого представителя по ОВПБ данное должностное лицо именовать на русском языке Верховным представителем по иностранным делам и политике безопасности (см.: Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2008. С. 159 - 160). Согласно Лиссабонскому договору Высокий (или Верховный) представитель концентрирует в своих руках основные нити подготовки и реализации всех мероприятий Союза на международной арене как в рамках ОВПБ, так и по другим направлениям внешней политики Союза, включая внешнеэкономические связи. До вступления Лиссабонского договора в силу внешняя политика Союза осуществлялась Высоким представителем по ОВПБ, ответственным перед Советом министров, комиссаром по внешним сношениям и главой государства (а также министром иностранных дел), председательствующего в Союзе в течение шести месяцев. Высокий представитель проводил общую внешнюю политику и политику безопасности, представлявшую собой в "эмбриональном" виде общеевропейскую внешнюю политику. Комиссар по внешним сношениям был занят в основном управлением суммами, выделенными на помощь развитию (т.е. развивающимся странам). Председательствующее государство руководило Советом с участием министров иностранных дел и осуществляло контакты с лидерами третьих стран. Как отмечалось выше, какой-либо координации между перечисленными институтами не существовало. Иностранные партнеры Союза в этой связи сталкивались с большими проблемами, плохо разбираясь в сложностях вышеописанной системы внешнеполитических и дипломатических институтов. Это послужило толчком для возникновения идеи объединения внешнеполитических функций в одних руках - по Конституции министра иностранных дел Союза, по Лиссабонскому договору - Высокого (Верховного) представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности - ИДПБ. Назначение Высокого представителя, обладающего широкими полномочиями, - одна из главных новаций ЛД. Он объединяет функции бывшего Высокого представителя по ОВПБ, комиссара ЕК по внешним сношениям и министра иностранных дел председательствующего государства в "формации" Совета по иностранным делам. Иными словами, по ЛД Высокий представитель занимает "три кресла" - вице-председателя ЕК, председателя формации Совета по иностранным делам <1> и уполномоченного Совета по ОВПБ. Считается, что это должно способствовать более сплоченной общей внешней политике Союза и что наряду с введением по ЛД поста постоянного председателя Европейского совета наконец у объединенной Европы появятся, образно говоря, "единый адрес и телефон". <1> Ранее им был министр иностранных дел председательствующего государства. Согласно ЛД Высокий представитель назначается Европейским советом на основе квалифицированного большинства голосов с согласия председателя Комиссии (ст. 18 ДЕС). Он ответствен перед Европейским советом, который наделен правом сместить его с соблюдением той же процедуры, что требуется для назначения. Одновременно Высокий представитель - полноправный член Комиссии в ранге вице-председателя (заместителя председателя Комиссии). В составе Комиссии он проходит процедуру утверждения Европарламентом и вместе со всеми членами Комиссии уходит в отставку в случае выражения Парламентом вотума недоверия. Согласно ст. 6 упоминавшегося выше Протокола о переходных положениях полномочия Генерального секретаря Совета - прежнего (до ЛД) Высокого представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, а также заместителя генерального секретаря Совета завершились с вступлением в силу Лиссабонского договора. Все эти посты заменены одним постом - Высокого представителя Союза по ИДПБ. Таким образом, Высокий представитель, с одной стороны, - член Комиссии и один из заместителей ее председателя. Члены Комиссии после вступления в силу Лиссабонского договора остаются на своих постах до истечения срока своих полномочий. В то же время со дня назначения Высокого представителя полномочия комиссара, имеющего одинаковое с Высоким представителем гражданство (или подданство), прекращаются. Именно Высокий представитель и будет членом Комиссии от "своего" государства <1>. <1> Так, Кэтрин Эштон, назначенная в Еврокомиссию от Великобритании, вступив в должность Высокого представителя по ИДПБ, перестала исполнять обязанности еврокомиссара по вопросам торговли. С другой стороны, согласно ЛД, Высокий представитель стал председателем "формации" Совета, ответственной за выработку внешней политики ЕС - Совета по иностранным делам. Таким образом, данное должностное лицо принадлежит к руководству сразу двух политических институтов - Комиссии и Совета. Согласно ст. 27 ДЕС Высокий представитель своими предложениями вносит вклад в разработку ОВПБ и обеспечивает реализацию решений Европейского совета и Совета. Он наделяется правом наряду с каждым из государств-членов от своего лица (единолично) вносить на рассмотрение Совета любой вопрос, относящийся к ОВПБ, а также представлять Совету инициативы и предложения (ст. 30 ДЕС). При этом Высокий представитель действует независимо от Комиссии или при ее поддержке. В случаях, требующих быстрого решения, он по собственной инициативе либо по запросу государства-члена созывает внеочередное заседание Совета по иностранным делам в течение 48 часов или, в случае абсолютной необходимости, - в более короткий срок. При осуществлении своих полномочий Высокий представитель имеет в своем распоряжении "европейскую службу внешнеполитической деятельности". Еще в ходе работы Конвента по выработке проекта Евроконституции была принята Декларация о создании европейской службы внешнеполитической деятельности, положения которой почти дословно воспроизводит п. 3 ст. 27 ДЕС. Данная служба действует в сотрудничестве с дипломатическими службами государств-членов и состоит из чиновников Комиссии, генерального секретариата Совета министров и персонала, откомандированного национальными дипломатическими службами. Организация и функционирование Европейской службы устанавливаются решением Совета, которое принимается по предложению Высокого представителя после консультации с Европейским парламентом и одобрения Комиссии. Согласно одной из деклараций, принятых по итогам Межправительственной конференции государств ЕС 2007 г., Высокому представителю по ОВПБ, Комиссии и государствам-членам предписывалось начать подготовку к созданию Европейской службы внешнеполитической деятельности в период после подписания Лиссабонского договора. Можно предположить, что такая работа активно ведется. В завершение главы о Европейской комиссии можно сделать следующие выводы. Наиболее населенные страны ЕС, которые были представлены в данном институте двумя своими комиссарами, еще в Ницце (при подготовке Ниццкого договора) согласились на формирование Комиссии, исходя из принципа "от каждой страны - по одному комиссару". Казалось бы, государства-члены согласились на более демократичный способ формирования данного института. Однако если исходить из существующих ныне 27 государств - членов Союза, то получается, что шесть комиссаров происходят из наиболее крупных государств, составляющих 70% населения Союза, 10 членов Комиссии представляют страны, насчитывающие 23% населения, и 11 комиссаров - выходцы из государств, составляющих менее 7% граждан Союза. Отметим также, что представители шести стран - основателей сообществ составляют лишь менее четверти состава Комиссии, тогда как комиссары 12 новых членов составляют около половины, т.е. 44% данного института. Приведенные данные позволяют предположить, что крупные государства - члены ЕС имеют основания быть недовольными уменьшением их влияния в Комиссии. Возникает вопрос о справедливости представительства в Комиссии населения крупных стран, стало быть, о легитимности данного института. Неизвестно, какова будет реакция общественного мнения таких крупных стран, как Германия, Франция и Великобритания, в отношении спорных решений, которые будут приниматься Комиссией подобного состава. Наконец, при представительстве "один комиссар - от каждого государства" пока остается нерешенной задача повышения эффективности и управляемости Комиссией, которая была поставлена еще накануне принятия Ниццкого договора. При сокращении в будущем состава данного института до двух третей от числа членов, как это еще недавно предполагалось, также существовала бы проблема легитимности Комиссии и справедливого представительства государств в этом институте.
жүктеу/скачать 0.53 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|