Место и роль Европейского парламента в ЕС
Согласно первоначальным договорам, учреждавшим европейские сообщества, Европейский парламент (ЕП) был задуман как совещательная ассамблея консультативного характера, состоящая из представителей национальных парламентов государств-членов. В Договоре об учреждении ЕЭС 1957 г. он назывался Ассамблеей. Позднее (с 1962 г.) ее стали называть Европейским парламентом. Впервые юридически термин "Европейский парламент" нашел официальное закрепление с принятием Единого европейского акта 1986 г. Правомерно сказать, что Ассамблея не играла значительной роли в деятельности сообществ.
С 1979 г., когда состоялись первые прямые выборы в ЕП, этот институт эволюционировал, приобретя также функции законодательного, бюджетного и политического характера, которыми обладает и поныне.
Европейский парламент был задуман как представительный орган европейских сообществ и Европейского союза <1>. В соответствии с Договором об учреждении Европейского сообщества он состоит "из представителей народов государств, объединившихся в Сообщество" (ст. 189). Согласно Лиссабонскому договору 2007 г. положения об институциональной структуре были перенесены в Договор о Европейском союзе и по его ст. 14 "Европейский парламент состоит из представителей граждан Союза" (выделено мной. - М.Б.).
<1> В отечественных средствах массовой информации порой путают рассматриваемый нами институт Европейского союза - Европейский парламент с Парламентской ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ) - органом совершенно другой организации. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, т.е. российские парламентарии на полноправной основе участвуют в работе ПАСЕ, поскольку РФ является государством - членом Совета Европы (СЕ). В то же время они не принимают участия в работе Европарламента, так как Россия не член Европейского союза. Термин "европарламентарии" относится обычно к депутатам Европарламента, а не к парламентариям, заседающим в ПАСЕ.
Эти положения существенно отличают институциональную структуру Союза от структур других международных межправительственных организаций. В некоторых работах содержится утверждение, что процедура выборов в Европарламент делает похожим Европейский союз на государство. Однако не будем забывать, что в федеративном государстве парламент, как правило, состоит из двух палат. Нижняя палата представляет народ в целом, в то время как верхняя - субъекты федерации (конкретный пример тому российский парламент - Федеральное Собрание).
Европейский парламент обладает однопалатной структурой, и он не осуществляет представительства народа Европейского союза в целом (эта общность пока не сформировалась), а выполняет функцию представительства народов (граждан) каждого из государств-членов.
При этом депутаты объединены не в национальные делегации, а (согласно Маастрихтскому договору) в политические группы или фракции, создаваемые на основе общих политических интересов.
После выборов в июне 2009 г. в Европарламенте насчитывается около восьми политических групп
<1>: Европейская народная партия (относительное большинство - 267 мест), Европейская социалистическая партия, Европейская партия либеральных демократов и социалистов, "зеленые", Объединенные европейские левые и др. <2>.
<1> Всего в общеевропейских выборах 2009 г. участвовали 17 различных партий.
<2> Количество политических групп в ЕП и точное название партий могут различаться в зависимости от источников и перевода на русский язык.
В 1976 г. государствами-членами было достигнуто соглашение о проведении прямых выборов в Ассамблею на основе применения всеобщего избирательного права. Оно было оформлено решением Совета, принятым в том же году. Полезно повторить, что первые прямые выборы в состав Европейского парламента состоялись в 1979 г.
По своей роли и полномочиям Европейский парламент в течение долгого времени оставался скорее консультативным органом, оказывающим не очень большое реальное воздействие на процессы принятия решений. Таким образом, в системе институтов сообществ и Союза Парламент по своей значимости уступал Совету и Комиссии.
Что касается основной тенденции, то из-за постоянной критики в связи с так называемым демократическим дефицитом, т.е. слабой связью интеграционных институтов с рядовыми гражданами, за прошедшие десятилетия происходит расширение полномочий Парламента и активизация его участия в работе интеграционных объединений.
Используя терминологию конституционного права, можно также сказать, что роль Европарламента в законодательном процессе увеличивается.
Функции и полномочия Европейского парламента Европейский парламент обладает следующими функциями:
законодательной - в соответствии с Маастрихтским договором, и после уточнений, сделанных Амстердамским договором, все шире использовалась процедура совместного (с Советом) принятия решений (проект, подготовленный Комиссией и одобренный Советом, требовал для окончательного принятия одобрения со стороны Парламента); Ниццкий договор усилил совместную с Советом законодательную функцию Парламента;
бюджетной - Парламенту предоставлено право принимать или отклонять проект бюджета Союза в целом; в случае непринятия Комиссия и Совет вносят на утверждение Парламента новый проект бюджета;
политического контроля над деятельностью Комиссии - Совет и Комиссия обязаны предоставлять Европейскому парламенту доклады по итогам своей деятельности, а также итоговый годовой доклад о деятельности Европейского союза. Европейский парламент избирает председателя Комиссии и одобряет ее итоговый состав. Он вправе вынести ЕК вотум недоверия;
внешнеполитическими - Европейский парламент правом вынесения самостоятельных решений не обладает, однако на практике он довольно активно обсуждает различные международные проблемы по инициативе парламентских групп или отдельных депутатов. Дискуссии завершаются принятием деклараций (заявлений), которые не порождают прямых юридических последствий.
Таким образом, наряду с Советом Парламент обладает законодательной и бюджетной функциями, осуществляет политический контроль над деятельностью Комиссии, обсуждает проблемы международного характера, принимая по итогам дебатов декларации, не имеющие юридической силы.
Интересно отметить, что в ходе работы Конвента по выработке Евроконституции обсуждалось предложение ограничить сложившуюся практику Парламента по обсуждению различных международных проблем на том основании, что она поддерживает иллюзию особых его полномочий во внешней и внутренней политике государств-членов - области, в которой на деле Европарламент никакими правами не наделен. Парламенту предлагалось, учитывая укрепление его законодательных возможностей, ограничиваться лишь сферами его прямой компетенции. Однако, как отмечают некоторые западные эксперты, не было гарантии, что Парламент прислушается к указанному разумному призыву, поскольку в этом плане какой-либо контроль над данным институтом отсутствует и к тому же никакой иной институт или орган ЕС не захочет конфликтовать с ним по этому поводу.
Согласно Лиссабонскому договору (ст. 14 ДЕС) Парламент наделен совместно с Советом законодательными и бюджетными функциями, а также функциями политического контроля и консультативными. По предложению Европейского совета он избирает председателя Комиссии. Как и прежде, Парламент сохраняет право утверждения бюджета всей организации. Он также наделен правом большинством в две трети поданных голосов объявлять вотум недоверия всему составу Европейской комиссии, включая входящему в нее Высокому представителю Союза по иностранным делам и политике безопасности, который является одновременно одним из заместителей председателя Комиссии.
С принятием Лиссабонского договора компетенция и роль Европейского парламента в "институционном треугольнике" (ЕК, Совет, ЕП) существенно возрастают. Он вотирует (голосует, принимает голосованием) наравне с Советом все проекты законодательных актов. Совместное решение становится общей законодательной процедурой <1> (см. ст. 294 ДФЕС), процедура сотрудничества упраздняется, совпадающее положительное заключение отныне называется "одобрением", консультативная процедура сохраняется.
<1> Общая (обычная, ординарная) законодательная процедура (ст. 294 ДФЕС) включает голосование квалифицированным большинством в Совете ЕС и совместное решение Совета и Европейского парламента. Наряду с данной процедурой существует специальная законодательная процедура, когда Совет принимает решение на основе единогласия либо квалифицированным
большинством после одобрения Европейским парламентом или консультации с этим институтом.
Лиссабонский договор значительно расширяет сферу применения процедуры совместных решений, отныне называемую "общей" (в некоторых российских источниках - "обычной") законодательной процедурой, которая уравнивает Европейский парламент с Советом. Это расширяет и усиливает полномочия ЕП. В рамках такой процедуры принимаются решения в 27 областях, в частности, по внутреннему рынку, ЭВС, юстиции и внутренним делам, Суду ЕС, бюджету, торговым соглашениям, сельскому хозяйству, спорту, энергетике. Усиливается роль ЕП и в рамках специальной законодательной и консультативной процедур.
Лиссабонский договор усиливает роль Парламента при избрании председателя Комиссии. Так, при подборе и выдвижении кандидатуры на эту должность Европейский совет обязан учитывать результаты выборов в Европейский парламент (п. 7 ст. 17 ДЕС). Председатель ЕК избирается Парламентом.
Если согласно прежнему Договору о ЕС предложения об изменении учредительных договоров могли исходить лишь от правительств государств-членов или Комиссии, то по Лиссабонскому договору Европейский парламент также наделяется этим правом (п. 2 ст. 48 ДЕС).
Парламент наделяется равным с Советом правом одобрения годового бюджета ЕС в рамках специальной законодательной процедуры (ст. 314 ДФЕС).
В целом по новому договору под контроль Парламента подпадают более 40 направлений деятельности ЕС, к которым должна применяться общая законодательная процедура.
Полномочия Парламента усиливаются и в других сферах, к которым не применяется совместное решение.
Порядок формирования и состав Европейского парламента
Право избирать и быть избранными в Европейский парламент имеют граждане Европейского союза. Гражданами ЕС являются все лица, состоящие в гражданстве государств-членов. Гражданство Союза было введено Маастрихтским договором о ЕС. Этому институту также посвящена часть вторая Договора, учреждающего Европейское сообщество 1992 г. Правом избирать и быть избранными на выборах в ЕП граждане Союза наделяются независимо от места их проживания на территории Союза. Это означает, что гражданин Франции, проживающий на территории Италии и состоящий в гражданстве Европейского союза, пользуется правом избирать и быть избранным на тех же основаниях, что и граждане страны его проживания. Выборы проводятся в каждом из государств-членов в соответствии с национальным избирательным законодательством.
Срок депутатского мандата составляет пять лет. Досрочная вакансия депутатского мандата может иметь место в силу смерти депутата, добровольной отставки, лишения депутатского мандата. Решение о лишении мандата выносится большинством голосов списочного состава Парламента. Депутаты обладают привилегиями и иммунитетами, аналогичными тем, которые установлены для национальных парламентариев в государствах - членах ЕС.
Состав ЕП увеличивался с расширением сообществ и Союза. Несмотря на намерение Европейского парламента сдерживать численность депутатов (по Ниццкому договору их число должно равняться 732, по проекту Евроконституции - 750), их число на практике превышало запланированные данные. После вступления в ЕС 1 января 2007 г. Болгарии и Румынии численность депутатов ЕП равнялась 785.
По Лиссабонскому договору (п. 2 ст. 14 ДЕС) их число не превышает 750 плюс Председатель, т.е. 750 плюс 1. На деле сейчас (2012 г.) их число составляет 754, поскольку Германия вместо 96 располагает 99 депутатами <1>.
<1> http://www.europarl.europa.eu/portal/en
До "большого" расширения в 2004 г. каждое государство - член Европейского союза обладало в Европейском парламенте определенным числом мандатов, соответствующим прежде всего численности его населения (резидентов). Число представителей, избираемых в каждом государстве-члене, было определено в ст. 190 Договора о Европейском сообществе. Места распределялись следующим образом: ФРГ - 99 мест, Франция, Италия и Великобритания - по 87, Испания - 64, Нидерланды - 31, Бельгия, Греция и Португалия - по 25, Швеция - 22, Австрия - 21, Дания и Финляндия - по 16, Ирландия - 15, Люксембург - 6 мест. Очевидно, что подобное распределение мест было несовершенным. Приведенные цифры подтверждают: предоставленная квота мест в Европейском парламенте не была вполне адекватной численности населения страны. Например, один депутат, избираемый от четырех, самых населенных государств, представлял приблизительно 800 тыс. своих соотечественников. В странах со средним числом населения (Греция) один депутат избирался от 500 тыс. человек, в Ирландии - от 320 тыс. человек, а в Люксембурге - от 66 тыс. Таким образом, соотношение варьировалось от 1 до 12, а
представительство Великобритании, составлявшее 87 мандатов, оказывалось в 15 раз ниже нормы представительства Люксембурга, располагавшего шестью мандатами.
После вступления в Евросоюз 12 новых государств-членов (положение до июня 2009 г.) также можно было констатировать отклонения от принципа строгого пропорционального представительства в пользу наименее населенных стран и в ущерб крупным государствам ЕС. Так, например, депутат от Люксембурга представлял 72 тыс. граждан, в то время как его германский коллега - 829 тыс., итальянский - 662 тыс., шведский - 402 тыс. Ничего в этом плане принципиально не изменилось и после последних июньских выборов 2009 г.
Подобная ситуация, даже по оценке западноевропейских исследователей, была бы невозможной для национального парламента какого-либо демократического государства.
Следует отметить, что представительство депутатов в смысле соотношения с числом представляемых граждан на протяжении длительного времени сильно не меняется. Крен постоянно делается в сторону большего представительства наименее населенных государств Европы. Состав Парламента был и остается результатом системы убывающей (понижающейся) пропорциональности. Такой подход будет сохранен и в будущем. В п. 2 ст. 14 ДЕС, в частности, записано, что "представительство граждан обеспечивается способом убывающей пропорциональности". Этот принцип означает, что наиболее населенные государства-члены согласны иметь депутатских мандатов меньше, чем могли бы, учитывая численность их населения. Они добровольно идут на это в целях большего представительства наименее населенных стран. При этом под населением понимается число резидентов в каждом государстве-члене. Данные об их количестве ежегодно предоставляются Евростатом (Европейским статистическим агентством).
С тем чтобы исключить непрерывный рост числа мандатов по мере расширения Европейского союза, Амстердамский договор в свое время установил максимальный предел численности Европейского парламента. Независимо от дальнейшего расширения состава Союза согласно Договору общее число мандатов по Договору не должно было превышать 700.
Как выше отмечалось, Ниццкий договор, в свою очередь, установил максимальное число депутатов Европарламента в 732 человека. Данным Договором было предусмотрено также несколько иное распределение мест между государствами-членами и странами-кандидатами начиная со следующих выборов (табл. 3).
Таблица 3
Распределение мест
в Европейском парламенте по Ниццкому договору
┌─────────────────┬───────────────┬────────────────┬───────────────┐
│Государства-члены│Количество мест│Страны-кандидаты│Количество мест│
├─────────────────┼───────────────┼────────────────┼───────────────┤
│Австрия │ 17 │ Болгария │ 17 │
├─────────────────┼───────────────┼────────────────┼───────────────┤
│Бельгия │ 22 │ Венгрия │ 20 │
├─────────────────┼───────────────┼────────────────┼───────────────┤
│Великобритания │ 72 │ Кипр │ 6 │
├─────────────────┼───────────────┼────────────────┼───────────────┤
│Германия │ 99 │ Латвия │ 8 │
├─────────────────┼───────────────┼────────────────┼───────────────┤
│Греция │ 22 │ Литва │ 12 │
├─────────────────┼───────────────┼────────────────┼───────────────┤
│Дания │ 13 │ Мальта │ 5 │
├─────────────────┼───────────────┼────────────────┼───────────────┤
│Ирландия │ 12 │ Польша │ 50 │
├─────────────────┼───────────────┼────────────────┼───────────────┤
│Испания │ 50 │ Румыния │ 33 │
├─────────────────┼───────────────┼────────────────┼───────────────┤
│Италия │ 72 │ Словакия │ 13 │
├─────────────────┼───────────────┼────────────────┼───────────────┤
│Люксембург │ 6 │ Словения │ 7 │
├─────────────────┼───────────────┼────────────────┼───────────────┤
│Нидерланды │ 25 │ Чехия │ 20 │
├─────────────────┼───────────────┼────────────────┼───────────────┤
│Португалия │ 22 │ Эстония │ 6 │
├─────────────────┼───────────────┼────────────────┼───────────────┤
│Финляндия │ 13 │ - │ - │
├─────────────────┼───────────────┼────────────────┼───────────────┤
│Франция │ 72 │ - │ - │
├─────────────────┼───────────────┼────────────────┼───────────────┤
│Швеция │ 18 │ - │ - │
└─────────────────┴───────────────┴────────────────┴───────────────┘
Естественно, что депутаты от новых стран-членов занимали свои места в Европейском парламенте лишь после их официального вступления в Европейский союз.
Интересно отметить, что в ходе работы Конвента по выработке Конституции для Европы его участники выдвигали предложения по уменьшению численного состава Парламента, который колебался между числами 500 и 600 депутатов. Обоснованием этого служила необходимость путем сокращения численности Европарламента повысить эффективность работы данного института. Компромиссом на Конвенте тем не менее стало число, близкое к согласованному в Ниццком договоре. Оно и было зафиксировано в п. 2 ст. I-19 заключительной версии проекта Конституционного договора 2004 г. в виде положения "не более 736".
Однако в ходе Межправительственной конференции, в результате которой 18 июня 2004 г. Конституционный договор был одобрен, в п. 2 ст. I-19 (Европейский парламент) было внесено следующее положение: "Европейский парламент состоит из представителей гражданок и граждан Союза. Их число не превышает 750...". Здесь же определялся минимальный предел количества мест от одного государства-члена - шесть депутатов вместо четырех, как это было ранее, и максимальный предел - 96 депутатов. Таким образом, принятым в июне 2004 г. проектом Конституционного договора максимальный численный состав Парламента устанавливался в 750 депутатов.
Следует заметить, что ранее даже меньшая численность (не более 736) оценивалась западными специалистами как сомнительный компромисс, который может стать препятствием для эффективной работы Парламента.
Предполагаемый численный состав Европейского парламента 2004 г. был отображен в приложенном к Конституционному договору Протоколе о представительстве гражданок и граждан в Европейском парламенте и распределении голосов в Европейском совете и Совете министров. Действие Протокола распространялось на период 2004 - 2009 гг.
Окончательный текст Конституционного договора, подписанного 29 октября 2004 г., в основном повторил вышеприведенные положения и цифры.
Любопытно, что из окончательного текста исчезло слово "гражданки" и в результате в Протоколе данное положение появилось в следующей редакции, которая позже была полностью воспроизведена в Лиссабонском договоре: "Европейский парламент состоит из представителей граждан Союза". По оценкам западных экспертов, это явилось определенным поражением представителей феминистских организаций, участвовавших в выработке Евроконституции.
Евроконституцией была определена процедура изменения состава Парламента решением Европейского совета, принимаемым на основе единогласия по инициативе Европейского парламента и при его одобрении. Задолго до европейских парламентских выборов 2009 г. Европейский совет должен был принять европейское решение, устанавливающее состав Европейского парламента.
В этой связи отметим, что в Европейском союзе решение многих наиболее спорных проблем часто оставляют на усмотрение Европейского совета, межправительственных конференций государств-членов или последующей практики, что позволяет избегать обострений в отношениях государств-членов из-за разницы в позициях. Думается, что в данном контексте откладывание решений на "потом" выглядит вполне оправданным.
Лиссабонский договор воспроизводит положения Евроконституции о минимальной и максимальной численности депутатов от одного государства соответственно 6 и 96. Общий состав Парламента Договором установлен в 750 депутатов плюс его председатель.
Следует отметить, что изначально депутатов, включая председателя, должно было быть 750, как, кстати, это было записано ранее в Конституции, однако Италия потребовала увеличить свое представительство в ЕП на одного депутата. Это требование было удовлетворено Европейским советом, принявшим в октябре 2007 г. "соломоново решение" предоставить Италии еще одно место в Европейском парламенте и исчислять его состав в 750 депутатов, не считая председателя.
После присоединения к ЕС Болгарии и Румынии 1 января 2007 г. до выборов в июне 2009 г.
Европейский парламент насчитывал 785 депутатов. После выборов их стало 736.
Согласно Лиссабонскому договору (ст. 14 ДЕС) решение об изменениях количественного состава Парламента принимает Европейский совет на основе единогласия по инициативе Парламента <1>.
<1> Судя по всему, Европейский совет реализовал это право, поскольку согласно данным
официального сайта Европарламента число депутатов в 2012 г. составило 754 человека в связи с тем, что число депутатов от Германии вопреки соответствующему положению ЛД (п. 2 ст. 14 ДЕС) составляет не 96, а 99 человек.
Представительство государств будет пересматриваться накануне комплектования легислатуры 2014 - 2019 гг. с тем, чтобы учесть возможные демографические изменения и избежать традиционного острого торга о квотах представительства между членами ЕС.
Организация работы, сессии
и пленарные заседания Европарламента
Европейский парламент проводит одну ежегодную сессию, которая предусматривается ежегодным планом его работы. Каждый год она начинается во второй вторник марта. Ежегодная сессия подразделяется на ежемесячные пленарные заседания, которые проводятся в Страсбурге. Таким образом, хотя и считается, что Европарламент находится на сессии в течение года, фактически он заседает раз в месяц в течение недели.
Помимо плановых пленарных заседаний ЕП может проводить дополнительные внеочередные заседания. По Лиссабонскому договору этот порядок сохраняется. Так, согласно ДФЕС (п. 2 ст. 229) Европейский парламент может собираться на внеочередные (или чрезвычайные) заседания по требованию большинства депутатов, по требованию Совета или Комиссии.
Внеочередные заседания ЕП и заседания комиссий Парламента проводятся в Брюсселе. Техническая работа производится секретариатом Европарламента, насчитывающим более 4 тыс. сотрудников, который, как и некоторые другие службы, размещается в Люксембурге. Очередные заседания ЕП, как выше отмечалось, происходят в Страсбурге, где для этой цели было построено специальное здание. Вне заседаний Европарламента, т.е. 307 дней в году, оно в основном пустует, что вызывает критику европейской общественности, требующей более рационального использования пустующих помещений.
Размещение служб в различных европейских городах и ежемесячные заседания Европарламента в Страсбурге - все это приводит к тому, что парламентарии почти непрерывно находятся в разъездах. По этой причине сами члены Парламента в шутку называют себя "бродячим цирком". Расходы, связанные с многочисленными переездами, исчисляются суммой в 200 млн. евро в год (данные 2009 г.) и компенсируются из бюджета Союза.
Жалованье евродепутатов зависело от сумм, получаемых депутатами национальных парламентов соответствующих стран-членов, т.е. сильно различалось <1>. В ходе избирательной кампании 2009 г. СМИ сообщили о решении установить для депутатов ЕП единую сумму жалованья в 7665 евро в месяц без учета уплаты налогов, что за вычетом налогов составляет 5,5 тыс. евро.
<1> Так, депутаты из Болгарии и Румынии получали 7 тыс. евро в месяц, в то время как их коллеги из Италии - 11 тыс. евро.
Следует отметить, что многие европарламентарии с самого начала выступали против переноса пленарных заседаний в Страсбург. В настоящее время в Европарламенте и околопарламентских кругах существует общественное движение "За единую штаб-квартиру Европы". Его сторонники, в том числе многие депутаты ЕП, выступают за концентрацию всей деятельности ЕП, да и некоторых других институтов, в одном месте - либо в Брюсселе, либо в Страсбурге. Заодно предлагается перевести в один из этих городов Суд ЕС из Люксембурга и Европейский центральный банк из Франкфурта.
Пока нет оснований полагать, что подобные призывы и предложения будут реализованы.
Достарыңызбен бөлісу: |
