Кафедра европейского права московского государственного института

Любопытно, что исторически Европейский союз был образован вскоре после распада в конце 1991 г. другого союза - Союза ССР.

Союз был учрежден на базе европейских сообществ, дополненных сотрудничеством в сфере внешней политики, безопасности, а также юстиции и внутренних дел. В соответствии с Маастрихтским договором возникает система общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), заменившая действовавший с начала 1970-х гг. механизм Европейского политического сотрудничества - ЕПС. ОВПБ распространяется на всю сферу международных отношений. Она предполагает не только взаимные консультации, как это было в ЕПС, но и выработку "общих позиций" государств-членов, которые потом реализуются через "совместные действия (или общие акции)", а также "коллективные (общие) стратегии" ЕС в отношении третьих стран и регионов.

От своих предшественников-сообществ Союз отличает прежде всего расширенный характер его компетенции. С образованием Европейского союза она теперь не только распространяется на экономические и связанные с ними отношения, но и стремится охватить такие важные области, как внешняя политика и вопросы борьбы с преступностью.

Таким образом, с созданием Союза в интеграционном сотрудничестве государств-членов появились новые области взаимодействия, имевшие межгосударственный характер. Они заметно отличались от коммунитарного (наднационального) характера сотрудничества, сложившегося ранее в рамках сообществ. В этой связи можно утверждать, что система европейского права получила дальнейшее развитие, в том числе в направлении межгосударственного сотрудничества.

Важно подчеркнуть, что создание и эволюция Европейского союза образца 1992 г. не означали исчезновение или поглощение европейских сообществ, как это порой ошибочно отмечается в некоторых отечественных источниках. Все три (позднее два) европейских сообщества до относительно недавнего времени продолжали существовать как субъекты права и юридически самостоятельные

интеграционные объединения, одновременно участвующие в Европейском союзе.

Отметим, что в специальной литературе используется также термин "Европейское сообщество" - раньше иногда в отношении ЕЭС, а порой и в отношении всех трех прежних сообществ. Следует уточнить, что лишь с момента принятия Маастрихтского договора 1992 г. ЕЭС было формально переименовано в Европейское сообщество, как бы утеряв центральный термин - "экономическое". Так произошло, поскольку компетенция Сообщества в 1992 г. была расширена с 11 до 20 пунктов (ст. 3 Договора об учреждении Европейского сообщества). В частности, были добавлены девять новых направлений: реализация европейского гражданства, визовая политика, образование, культура, здравоохранение, защита прав потребителей, создание трансъевропейских сетей в области транспорта, телекоммуникаций и энергетики, промышленность и сотрудничество в целях содействия развитию.

Два других сообщества - ЕОУС и Евратом - сохранили свои названия.

Уместно напомнить, что Римские договоры заключались на неограниченный срок. Лишь Договор о ЕОУС 1951 г. был заключен на 50 лет. После истечения его срока в 2002 г. сообщество ЕОУС было ликвидировано, а его компетенция, а также имущество и активы перешли к Европейскому сообществу. Остались два сообщества: собственно Европейское сообщество и Евратом, для обозначения которых используется как термин "Европейское сообщество" (менее точно), так и словосочетание "Европейские сообщества".

Традиционно в специальных работах по тематике Европейского союза проводится мысль о том, что единственным реальным сплачивающим началом бывших трех опор ЕС является единая институциональная структура, которая должна обеспечивать согласованность деятельности Союза с опорой на достигнутый уровень интеграции. То есть, исходя из сказанного, представляется, что в рамках каждой из опор решения должны были приниматься одними и теми же институтами - Советом, Комиссией, Европейским парламентом, Судом, Счетной палатой в соответствии с их компетенцией. Однако это не так. Если в пределах первой опоры были задействованы все институты, то в двух других областях решения в основном принимались Советом. Комиссия играла вспомогательную роль, а Парламент и суд в этом процессе почти не участвовали.

Справедливости ради надо сказать, что Европарламент, участвуя в соответствующих консультациях, мог оказывать моральное и политическое воздействие на вторую и третью опоры. Более того, некоторые решения, принимавшиеся в рамках второй опоры - ОВПБ, могли осуществляться организацией, не входящей в состав Европейского союза, а именно - Западно-европейским союзом, который считается европейской опорой НАТО и опирается на натовские оперативные, военные и материальные возможности.

Эти глубокие внутренние противоречия не случайны, поскольку при выработке Маастрихтского договора, как и на заре интеграции, столкнулись два качественно различных и во многом противоположных принципа - принцип наднационального интеграционного строительства и принцип межправительственного сотрудничества суверенных государств.

Так, например, порядок принятия решений в рамках ОВПБ и СПСО отличался от коммунитарного порядка. В данных областях суверенитет государств-членов был ограничен в гораздо меньшей степени, чем это имело место в рамках сообществ. Эти две опоры в основном характеризовались как межправительственные.

Сотрудничество европейских государств в сфере внешней политики, безопасности и обороны занимает особое место в рамках европейского интеграционного процесса. Перед Европейским союзом встала серьезная задача создания адекватной институциональной структуры как базы эффективной общей внешней политики и политики безопасности - ОВПБ. Считается, что ОВПБ, или вторая опора ЕС, была относительно отстающим направлением интеграции. ОВПБ не обеспечивала реального единства государств-членов во всем комплексе проблем внешней политики и безопасности, была фрагментарной и недостаточно эффективной. Развитие сотрудничества в сфере ОВПБ требовало более высокой степени единства европейских стран при выработке внешнеполитических позиций, чего порой было трудно достичь. Традиционно в литературе ссылаются на известные разногласия среди государств-членов в 2003 г. по поводу войны с Ираком.

Различными оставались позиции в отношении действий и степени участия в международных коалиционных силах в Афганистане. Очевидно, что даже сегодня рано говорить о быстром продвижении ЕС к совместной, а тем более единой политике в вопросах безопасности и обороны. Не следует забывать, что военно-политическое сотрудничество Запада сконцентрировано в НАТО, в которой лидирующие позиции занимают США. Это сужает возможности развития европейской интеграции и в оборонной сфере.

Каким же образом Европейский союз образца 1992 г. планировал достичь существенной самостоятельной роли в системе европейской безопасности?

Прежде всего эта возможность могла реализоваться в случае интеграции Европейского союза и Западноевропейского союза (ЗЕС). Европейский союз находился в поиске правовых и политических условий для использования ЗЕС в рамках ОВПБ, с тем чтобы создать сильный голос тандема ЕС/ЗЕС в

международной политике и европейской безопасности и достичь цели создания совместной европейской оборонной политики и совместной обороны. Поиск правовых условий имел цель - создание юридической и институциональной базы, которая позволила бы Европейскому союзу опираться на военный потенциал ЗЕС.

Поскольку указанные и иные планы и процессы должны быть облечены в строгие правовые рамки, очевидными были крупные задачи, стоявшие перед европейским правом.

Маастрихтским договором были устранены юридические препятствия к распространению ОВПБ на "все области внешней политики и политики безопасности Союза", включая вопросы "формирования в конечном счете совместной оборонной политики, которая могла бы быть преобразована со временем в совместную оборону". Отсутствие собственных инструментов военно-политического сотрудничества побудило ЕС использовать возросший потенциал ЗЕС. Военно-политическая интеграция была включена в контекст маастрихтского процесса, а ЗЕС документально был признан составной частью развития Европейского союза. Сам ЗЕС в Декларации к Договору о ЕС идентифицировал себя в качестве "оборонительного компонента Европейского Союза", формально сохраняя статус независимой организации. Однако юридический механизм, предусматривающий обращение Европейского союза к ЗЕС с целью осуществления действий Евросоюза, имеющих оборонное значение, конкретизирован не был.

В конце 1990-х гг. началась военно-политическая интеграция Европейского союза. В частности, в 1999 г. Европейским советом было принято решение о развитии общей европейской политики в сфере безопасности и обороны (ОЕПБО).

Включение в Договор о Европейском союзе положений, относящихся к сотрудничеству в сфере правосудия и внутренних дел (третья опора), оправдывалось обострением проблем, связанных с иммиграцией лиц из третьих государств в страны Союза, нелегальной перевозкой наркотиков и распространением терроризма. Логика создания единого рынка с отменой внутренних границ и одновременным укреплением внешних рубежей требовала координации соответствующей политики стран - членов Сообщества.

В ходе подготовки к подписанию Маастрихтского договора Комиссия европейских сообществ проанализировала основные тенденции современных миграционных потоков, изменение сущности иммиграции, главные направления политики западно-европейских стран в данной области. Подробно была обоснована необходимость совместных инициатив в рамках ЕС для решения проблем регулирования иммиграции и интеграции легально проживающих в странах Сообщества иммигрантов. В заявлениях Комиссии было неоднократно выражено требование разработки общих для ЕС правил политики иммиграции. Комиссия работала над данной проблемой в тесной связи с Европейским парламентом. В октябре 1992 г. парламентский Комитет по гражданским свободам, правосудию и внутренней политике представил доклад, посвященный гармонизации в рамках европейских сообществ законодательства по вопросам иммиграции.

Пожелания Европарламента и Комиссии были учтены в ходе Межправительственной конференции, посвященной подготовке Договора о Европейском союзе. В результате Договор о Европейском союзе 1992 г. выделил внутренние дела и правосудие в третью опору. Под правовым сотрудничеством в Договоре подразумевалось взаимодействие судебных систем стран Союза, а также взаимное признание решений судов.

Следует также отметить, что лишь с введением Маастрихтским договором института европейского гражданства миграция населения в рамках ЕС превратилась в действительно свободное передвижение лиц. Гражданин какой-либо из стран Союза, проживающий в другой стране, перестал называться мигрантом, а стал гражданином Европейского союза. Этот статус, кроме возможности безвизового

передвижения по территории ЕС и проживания с правом работы в любом из государств Союза, дал также право голоса на выборах в местные органы власти и в Европейский парламент, но не предполагал участия в выборах в национальные парламенты.

Маастрихтский договор, учитывая, что Европейское экономическое сообщество переросло рамки чисто экономического сотрудничества и превратилось в более широкое по своим задачам объединение, изменил его наименование. Как уже отмечалось, оно стало называться просто Европейским сообществом. Стоит напомнить, что с этого момента Европейский союз стал включать два сообщества: Европейское сообщество и Евратом.

• 
  
  создание экономического и валютного союзов <1>;
  

• 
  формирование общей социальной политики;
  
• 
  преобразование Европейского экономического сообщества в Европейское сообщество с расширением круга его компетенции;
  
• 
  дополнение наднационального экономического интеграционного строительства сотрудничеством в области внешней политики и безопасности (вторая опора), а также в области юстиции и внутренних дел (третья опора);
  
• 
  объединение всех трех опор в рамках Европейского союза.
  

6. 
   Пятый этап: Амстердамский договор 1997 г.
   

Заключенный вслед за Маастрихтским Амстердамский договор, именуемый некоторыми исследователями как "ревизованный" или "новый вариант Договора о Европейском союзе", предусматривал ряд дополнительных мер, направленных на достижение целей Маастрихтского договора, в первую очередь - демократизацию Европейского союза и приближение его институтов к рядовым гражданам. Этот новый Договор был подписан 2 октября 1997 г. в Амстердаме и вступил в силу 1 мая 1999 г. По месту своего подписания он получил наименование Амстердамского договора.

Амстердамский договор установил неоспоримую обязанность всех государств-членов строго соблюдать и охранять основные права человека. Институты Союза согласно Договору были обязаны вести борьбу с подобными нарушениями. Пострадавшие от них граждане имели право на юридическую защиту со стороны Суда ЕС.

15 - 16 октября 1999 г. в городе Тампере (Финляндия) состоялся внеочередной саммит Европейского союза. Целью саммита было достижение соглашения о путях реализации Амстердамского договора.

В частности, при обсуждении идеи создания "европейского пространства свободы, безопасности и правосудия" (далее - ПСБП) участники саммита признали необходимость постепенной конвергенции, т.е. сглаживания различий, гармонизации, слияния в будущем правоохранительных систем государств - членов Союза. Одна из основных целей данного положения состояла в том, чтобы население стран ЕС имело возможность обращаться в суд в любом государстве Союза на тех же условиях, что и в своей стране, а преступники потеряли бы возможность пользоваться различиями и противоречиями в национальных системах правосудия.

Первым конкретным шагом на пути к созданию ПСБП явилась разработка принципов взаимного признания государствами - членами ЕС решений национальных судов в матримониальной области (относящейся к браку, супружеству, т.е. к семейному праву), а также в сфере защиты евро и финансовых интересов Союза в целом.

Амстердамский договор уточнил принципы субсидиарности и транспарентности (прозрачности), заложенные в предшествующих актах. Каждый гражданин Европейского союза был наделен правом получать любую информацию от его институтов.

Новшеством, по Договору, явилось учреждение поста Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности. Он, в частности, должен был оказывать содействие Совету в формулировании, подготовке и реализации политических решений. По полномочию

председательствующего в Союзе он должен был участвовать "в политическом диалоге с третьей стороной". С 1999 по 2009 г. этот пост занимал бывший Генеральный секретарь НАТО Хавьер Солана.

Маастрихтский и Амстердамский договоры впитали в себя все достижения европейской интеграции за четыре предшествующих десятилетия и создали юридическую базу ее нового этапа. Если вторая половина XX в. прошла в Западной Европе под знаком реализации Римского договора, то начало XXI в. - это эпоха Маастрихтского и Амстердамского договоров.

Амстердамским договором была расширена сфера действия права ЕС за счет коммунитаризации (т.е. включения в право сообществ, означающего передачу в ведение сообществ и распространение на них юрисдикции Суда ЕС) ряда областей, которые в прошлом не входили в ведение сообществ, следовательно, не регулировались нормами коммунитарного права. Наиболее ярким примером коммунитаризации можно считать передачу в ведение Европейского сообщества большей части норм шенгенского права.

Логика изложения требует размещения далее материала о шенгенских соглашениях.

7. 
   Шенгенские соглашения <1>
   

В то же время через шенгенскую систему к этой части механизма первой опоры присоединились в качестве ассоциированных членов Норвегия и Исландия, не являющиеся членами ЕС, т.е. в эти страны - не члены ЕС можно тем не менее въехать по шенгенской визе.