Методические рекомендации Курган 2011 Формирование антикоррупционного сознания обучающихся: методические рекомендации

Рассмотрим феномен коррупции в истории Российского государства.

Н.Г.Чернышевский в "Письмах без адреса" писал: "Искони веков, от Рюрика до наших дней, богата была наша Русь взяточниками..." В древнерусских источниках сведения о первых злоупотреблениях должностных лиц сохранились примерно с 12 в. Так, уже Даниил Заточник предостерегал: "Не имей себе двора близ царева двора и не держи села близ княжего села: ибо тиун его - как огонь, на осине разожженный, а рядовичи его - что искры. Если от огня и устережешься, то от искр не сможешь устеречься и одежду прожжешь" (30). Современники Даниила Заточника с сомнением спрашивали, какая судьба ожидает тиуна на том свете, потому что тиун несправедливо судит, взятки берет, людей мучит.

Осуждение обществом этого порока сопровождалось порицанием и на государственном уровне. Правовые памятники этого периода не содержат статей о преступлениях против государственной власти и службы, тем не менее в Пространной редакции "Русской Правды" есть две статьи (ст. 9 и 74), в которых устанавливаются фиксированные размеры натурального и денежного обеспечения общиной государственных чиновников. Государственным чиновникам, собиравшим виры, и судебным чиновникам при взыскании ими продажи полагалась определенная сумма от взысканных штрафов (одна пятая часть), а также обеспечение продуктами питания.

Законодательство 14-15 вв. запрещало "посулы", понимая под ними незаконное вознаграждение за осуществление официальных властных полномочий. Посул - слово, имевшее в русском языке несколько значений: это и обещанная плата, и выкуп, и пошлина, и взятка. В Псковской и Новгородской (сер. 15 в.) судных грамотах понятие "посула" употребляется в смысле взятки: "А тайных посулов не имати ни князю ни посаднику" (ст.4).

Первым, кто в российской истории попытался законом ограничить действия казнокрадов, стал Иван III (1462-1505). В Судебнике 1497 г. предусматривалось ограничение коррцпционных действий и впервые в Русском государстве вводился запрет брать посулы (взятки): "Судити суд бояром и окольничим. А на суде быти у бояр и у околничих диаком. А посулов бояром, и околничим, и диаком от суда и от печалования не имати; також и всякому судие посула от суда не имати никому. А судом не мстити, ни дружити никому" (39, Т.2. С.54.). Однако формальные запрещения были мало эффективны. Преступления должностных лиц все более распространялись, и к 16 веку стало очевидно, что без установления в законодательном порядке санкций борьба со взяточничеством и лихоимством невозможна.

В период царствования Ивана Грозного в Судебнике 1550 г. взяточничество было официально признано тяжким преступлением и устанавливались строгие наказания за нарушение должностными лицами этого запрета. Расширялся круг лиц, подлежащих ответственности за должностное преступление - "боярин, или окольничий, или дворецкий, или дьяк". Устанавливалась ответственность за должностное преступление, совершенное в результате получения взятки:

"3. А который боярин, или дворецкой, или казначей, или дьяк в суде посул возьмет и обвинит не по суду..., и на том боярине, или на дворецком, или на казначеи, или на дьяке взяти исцов иск...

4. А который дьяк список нарядит или дело запишет не по суду, не так, как на суде было, без боярского, или без дворецкого, или без казначеева ведома, а обыщетца то в правду, что он от того посул взял, и на том дьяке взяти перед боярином вполы да вкинута его в тюрьму.

5. А подьячей, которой запишет не по суду для посула без Дьячего приказу, и того подьячего казнити торговою казнью, бити кнутом" (39, Т.2. С.97.).

Впервые в качестве наказания за чрезмерность во взятках была применена смертная казнь: так по царскому приказу поступили с дьяком, который принял в качестве взятки жареного гуся, начиненного монетами: его вывели на торговую площадь, и царь спросил у палачей, кто умеет разрезать гуся. Затем царь приказал отрубить у дьяка ноги, руки, и, наконец, голову.

Германский дипломат Герберштейн заметил, что Иван IV зорко следил за тем, чтобы бояре не богатели без царского на то благословения, чтобы они приучались считать свое богатство царским подарком. Идея, что богатство является наградой за политическую благонадежность, а демонстрация личной преданности есть более надежное средство достижения материального благополучия, чем энергия и деловые качества, укоренялась в сознании подданных. Не случайно при составлении всякого рода прошений просители "припадали к стопам", клялись в вечной преданности и "слезно" просили о милостивом наделении их землями и крепостными. При этом достаточно было оказаться в опале, ссылке, чтобы имущество было конфисковано.

Политический строй Московского государства развивался в сторону централизации, но достаточно оформленного государственного аппарата еще не было. В это время в условиях отсутствия профессиональных управленческих кадров практиковалось назначение служилых людей в город или волость "для расправы людям и всякого устроения землям, себе же для покоя и прокормления". Власть на местах была передана в руки наместников и волостелей, которые получали в управление отдельные территории (уезды, волости) и за выполнение административных и судебных функций местная власть казенного жалованья от московской власти не получала, а получали в свое распоряжение судебные пошлины и часть налогов с населения, собранных сверх установленных податей в казну, тт.е. они "кормились" за счет населения управляемых ими территорий. В дошедших до нас записях земских старост о расходах подробно указывается, сколько денег, мяса, рыбы, свечей, пирогов и других полезных в хозяйстве предметов "несено" воеводе, подьячим и прочим слугам государевым. Такие подношения были делом обыкновенным и непротивозаконным.

Финансовые трудности государства не позволяли регулярно платить даже минимальное жалованье, и практика "кормления от дел" являлась частью государственной системы содержания чиновничества, фактически узаконенным способом личного обогащения чиновника. Система кормлений сыграла крайне негативную роль в разъедании госаппарата коррупцией.

Земской реформой 1555-1556 гг. институт "кормления" был ликвидирован, а сборы на содержание кормленщиков превращались в особый налог в пользу казны. С этого времени можно говорить о развитии коррупции в современном смысле слова. Продолжается стремление правителей противостоять этому злу.

По свидетельству историка С.М.Соловьева, "иностранцы, как и русские, говорят о старании царя Бориса уничтожить взяточничество. Если судья был уличен во взятках, то должен был возвратить взятое, заплатить штраф от 500 до 1000 и 2000 рублей, имение его отбирали в казну. Но взяточничество не уменьшалось, только взяточники поступали осторожнее: для избедания подозрения просители вешали подарок к образу в доме правительственного лица или при христосовании всовывали деньги в руку вместе с красным яйцом" (42., Кн.8. Гл.2. С.61.).

Утверждение династии Романовых после 1613 г. сопровождалось переходом в местном управлении от принципа выборности администрации к назначению ее царем. Создавался определенный порочный круг: внутреннее расстройство жизни в стране после Смуты требовало концентрации средств и ресурсов центральной властью и вызывало рост произвола администрации, затрудняя преодоление последствий кризиса. Слабая информированность правительства о положении дел на местах, особенно в отдаленных окраинах, заставляла идти на предоставление широких полномочий воеводам.

Ярким примером того, к каким последствиям может привести коррупция, является Соляной бунт 1648 г. в Москве. Масштабы коррупции в это время настолько возросли, что послужили одним из поводов к восстанию. Непопулярные меры правительства в налоговой системе усугублялись лихоимством высокопоставленных чиновников. Особенно отличились возглавлявший Земский приказ Леонтий Плещеев, который превратил суд в инструмент беспредельного вымогательства (по ложным обвинениям сажал людей в тюрьму и освобождал только за взятку), а также его шурин, руководитель Пушкарского приказа Петр Трахониотов, который месяцами не выплачивал жалованье стрельцам, оружейникам и иным подчиненным, присваивая деньги служилых людей. Во время бунта участники потребовали выдать упомянутых лихоимцев, и требования москвичей были выполнены. Палач вывел Плещеева на площадь, и толпа буквально растерзала взяточника, а его труп втоптала в грязь. На следующий день печальная участь постигла и Трахониотова. Его водили с колодкой на шее по столице, а затем казнили. Это послужило хорошим уроком для других чиновников, хотя взяточничество не прекратилось. Царю Алексею Михайловичу пришлось в специальном обращении к восставшим обещать, что он сам будет следить за тем, чтобы вновь назначенные судьи чинили расправу "без посулов". Однако данное антикоррупционное выступление народных масс фактически является единственным примером в нашей истории.

Тенденцию борьбы с должностными преступлениями продолжило Соборное уложение 1649 г. Действовавшее в России более двух веков, оно осуждало взяточничество и предусматривало многочисленные наказания за преступления, подпадающие под понятие коррупции: подлог при переписке судного дела, утайка пошлин при регистрации дел и т.д. К нарушителям применяли достаточно суровые меры: от денежного взыскания и запрета на должность до "битья кнутом или батогами (в зависимости от сословия), казни либо отсечения руки, но многие наказания по-прежнему отдавались на усмотрение царя - "что Государь укажет". (39, т.3. С.94, 102-105, 128, 157.).

Анализ норм Уложения царя Алексея Михайловича показывает, что основной законодательный акт 17 века существенно дополнил законодательство по борьбе с лихоимством в сфере судебной деятельности, в ратном деле (за отпуск ратных людей со службы без государева указа, за взятки), но серьезных изменений в правовое регулирование борьбы со взяточничеством в других сферах не внес. Через пять лет после принятия уложения в 1654 г. за "посулы" были биты кнутом князь Алексей Кропоткин и дьяк Иван Семенов, взявшие соответственно 150 и 30 рублей и бочку вина с купцов которых царь Алексей Михайлович собирался переселить в Москву. Купцы предпочли дать взятку, чтобы не переезжать, не подозревая, что решение уже было отменено. Борьба велась, но прежде всего с грубейшим лихоимством, вымогательством и насилием, при попустительстве к менее вопиющим действиям. Принятие подарков воеводами и другими служилыми людьми не наказывалось.

Итак, российское законодательство давно обратило внимание на проблему должностных преступлений. Отправной точкой в зарождении коррупционных отношений можно считать традиции "почести", подношений даров за выполненную работу. В законодательстве "почесть" - официально незапрещенная форма добровольного приношения (до введении запретов при Петре I). В дальнейшем почесть преобразовалась в мздоимство (получение чиновником каких-либо благ за совершение законных действий или бездействия) и лихоимство (получение чиновником каких-либо благ за совершение противоправных действий , бездействия). Последствия системы "кормлений", позаимствованной у Византии, веками проявлялись в российской действительности. Несмотря на многочисленные запрещения, коррупционные действия с ростом управленческого аппарата приобретали всеобъемлющий характер.
3. ПРОБЛЕМА КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
Борьба с коррупционными преступлениями занимала важное место во внутренней политике Петра I (1682-1725). Так, достижением губернской реформы 1708 г. была организация государственной службы за жалованье. Только при Петре I все "слуги государевы" стали получать фиксированную ежемесячную плату, а подношения в любой форме начали считаться преступлением. Большое значение в борьбе Петра I с должностными преступлениями имело введение в 1711 г. института фискалов, с помощью которых Сенат осуществлял контроль над деятельность государственных чиновников. Эта особая категория лиц была призвана тайно выявлять, доносить и обличать в суде должностных лиц, виновных в преступлениях, наносящих вред государству, в том числе во взяточничестве, казнокрадстве и др. (указ 1714 г. "О фискалах и о их должности и действии" (39, т.4. С.280.). Однако порок взяточничества имел место и среди самих фискалов. Например, сам обер-фискал Нестеров был уличен во взятии с провинциал-фискала Попцова деньгами - 300 рублей, а также рожью, скотиной, часами и др. и был подвергнут мучительной казни - колесованию (42. Кн. 9. С.467).

В 1722 г. соответственно с указами Петра I была создана прокуратура как орган для контроля и присмотра за выполнением законов. В обязанности генерал-прокурора входили: защита интересов императора, государства, церкви и граждан, которые не могут сделать это сами. Перед прокуратурой ставилась задача "уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония".

Указ от 22 апреля 1722 г. "О должности генерал-прокурора" устанавливал основные обязанности и полномочия генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры. Прокуроры в любое время могли просматривать любые судебные дела, требовать ведомости об исполнении императорских указов. Если в законах или регламентах обнаруживали недостатки, то генерал-прокурор предлагал Сенату их исправить. Назначался генерал-губернатор самим царем и отчитывался только перед ним. Именно генерал-прокурор мог и должен был доносить государю о злоупотреблениях высокопоставленных лиц.

Один иностранец, посетивший тогда Россию, оставил нелицеприятную запись о царивших в ней нравах: "На чиновников здесь смотрят как на хищных птиц. Они думают, что со вступлением их на должность им предоставлено право высасывать народ до костей". Царь осознавал опасность которую создавала коррупция для проводимых им государственных реформ. Указ от 23 октября 1713 г. "О доношении всяким людям о государственных интересах царскому величеству самому" обещал вознаграждение тем, кто донесет на казнокрадов, и "кто на такого злодея подлинно донесет, ... тому за такую его службу богатство того преступника движимое и недвижимое отдано будет; а буде достоин будет, дастся ему и чин его...".

Следует отметить значение Указа Петра I "О воспрещении взяток и посулов" (опубликован 24 декабря 1714 г.), в котором взяточничество квалифицировалось как преступление, подлежащее строжайшему наказанию. Посулы (взятки) - незаконные поборы с населения, вымышленные подряды - объявлялись вне закона. За взяточничество Петр I установил смертную казнь. В более легких случаях - вечная ссылка с вырыванием ноздрей и конфискация имущества. Отличительной чертой Указа стало введение принципа равной ответственности за взяточничество для всех чиновников, независимо от занимаемой ими должности. В качестве предупредительной меры Указом было предусмотрено обязательное ознакомление всех чиновников с текстом законодательного акта под расписку, чтобы впоследствии неведением никто не отговаривался.

С 1715 г. все чиновники стали получать фиксированную зарплату, но из-за постоянных войн ее задерживали или не выплачивали вовсе. Многие чиновники (а их количество сильно возросло) бедствовали, поэтому для низших классов взятки нередко были единственным способом выживания. Об этом говорит и "финансовая ведомость" одной из московских слобод: из 116 рублей мирских средств 109 рублей за год было израсходовано на взятки.

При Петре I взяточников действительно били батогами, клеймили, ссылали, но государственные мужи даже под страхом казни продолжали использовать свое служебное положение в целях личной наживы. Так, после многолетнего следствия был обвинен в противозаконных действиях и повешен при всем честном народе сибирский губернатор Матвей Гагарин (а через три года четвертовали фискала Нестерова, который изобличил Гагарина). В подрядных махинациях были уличены высокопоставленные вельможи, пользующиеся доверием царя, - адмирал Ф.М.Апраксин (трижды привлекался к судебной ответственности, но и при доказанности вины были "учтены" его заслуги перед государством и он не был сурово наказан, ограничились лишь большим денежным штрафом), канцлер Г.И.Головкин, один из соратников Петра еще с конца 17 века, первый обер-комиссар Канцелярии городовых дел У.А.Синявин (ведал застройкой Петербурга). Царские сановники с помощью других служивых людей в течение четырех лет заключали подряды на поставку провианта по завышенным ценам. А для того, чтобы замаскировать свою причастность к контрактам, они заключали их на подставных лиц. По некоторым сведениям, начет на князя Меншикова (руководителя группы) составил 1 581 519 руб.

По примеру высших чинов возможность нажить капитал за счет государства не упускали и заводчики, и купцы, и другие подданные. По рассказам современников, однажды в Сенате Петр пригрозил издать указ, по которому всякий, кто украдет у казны сумму, на которую можно купить веревку, будет повешен. Известно замечание по этому поводу генерал-прокурора Ягужинского: «Неужели Вы хотите остаться императором без служителей и подданных? Мы все воруем с тем только различием, что один больше и приметнее, чем другой». И императору пришлось смириться.

Если в первой четверти столетия наблюдалось усиление борьбы со злоупотреблениями в сфере государственной службы вплоть до применения к виновным высшей меры наказания – «казнить смертью», то с изданием в 1726 г. Указа Екатерины I эта борьба становится формальной (39, Т.4. С.175, 176.). Лихоимством стало считаться только «чрезмерное» взяточничество. Жалованье чиновникам отменили, и «кормление от дел» вновь стало для госслужащих единственным способом не умереть с голоду.

Царский двор оставался средоточием коррупции. Способствовал ее развитию получивший широкое распространение фаворитизм, в полной мере расцветший в эпоху всесильного Бирона, при Анне Иоанновне, когда придворные беззастенчиво грабили национальные богатства.

«Ненасытная жажда корысти, - укоряла взяточников императрица Елизавета Петровна, - дошла до того, что некоторые места, учреждаемые для правосудия, сделались торжищем, лихоимство и пристрастие – предводительством судей, а потворство и опущение – одобрением беззаконникам». Однако причинам взяточничества правительство не уделяло должного внимания, а без их установления и искоренения уничтожить эти негативные явления невозможно.

Такое направление государственной политики в области борьбы с должностными преступлениями просуществовало до Екатерины II, которой досталось тяжкое наследство в виде практически полностью коррумпированного двора.

Однако в отличие от своих предшественников императрица не ограничилась нравоучениями и показательной расправой над взяточником. Императрица, узнав, что в Новгородской губернии необходимо было дать взятку для того, чтобы быть допущенным к присяге новой императрице, писала: «Сердце Наше содрогнулось, когда Мы услышали… что какой-то регистратор Яков Ренберг, приводя ныне к присяге Нам в верности бедных людей, брал и за это с каждого себе деньги, кто присягал. Этого Ренберга Мы и повелели сослать на вечное житие в Сибирь на каторгу и поступили так только из милосердия, поскольку он за такое ужасное… преступление по справедливости должен быть лишен жизни». Результатом стало появление в 1762 г. Указа Екатерины II «Об держании судей и чиновников от лихоимства».

Указ устанавливал жалованье чинам и грозил смертной казнью. Единственным законодательным актом, которым Екатерина II дарила частичное прощение лицам, виновным в преступлениях по должности, был Манифест по случаю ее коронования от 22 сентября 1762 г. Так, например, лишение чина было заменено вычетом годового жалованья, смертная казнь или вечная ссылка дворянам и чиновным людям заменялись отнятием чинов и оставлением без наказания, с тем, чтобы впредь ни к каким делам не определять. Упущения до 500 рублей прощались полностью.

15 декабря 1763 г. Екатерина издала манифест о назначении фиксированного жалованья чиновникам. Этот манифест стал крупным шагом вперед в деле упорядочения внутреннего управления России. Годовой оклад служащего средней руки составлял 30 рублей в уездных, 60 рублей в губернских и 100-150 рублей в центральных и высших учреждениях, при этом пуд зерна стоил 10-15 копеек. Но одним назначением жалованья нельзя было ограничиться, и за 35 лет службы была назначена пенсия. Предполагалось, что жалование и пенсия, назначаемая за беспорочную службу, должны были остановить взяточничество государственных служащих.

Только после пугачевского бунта, выявившего многие проблемы управления, Екатерина II окончательно решает вопрос о ежемесячном и несколько увеличенном жаловании чиновникам, но расхождения в размерах оплаты нижних, средних и высших чинов сохранялись и были огромными.

В целом 18 век характеризовался противоречивым отношением со стороны правителей к лихоимству. В этой ситуации честному чиновнику было просто неоткуда взяться, ведь отличить «кормление» от взятки, даваемой на решение проблемы в обход закона, часто было невозможно. Да и верховная власть, издавая грозные указы, боролась со взятками скорее для порядка, чем в расчете на победу.

Показательные наказания коррумпированных чиновников обычно не давали серьезного результата, потому что на место разжалованных и казненных появлялись новые. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля над деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления (44). Тем не менее, поиск системы сдержек лихоимства и взяточничества продолжался. Существовали социально-политические противоречия в государственном управлении – с одной стороны, власть стремилась ограничить незаконное обогащение чиновников, вводила законодательные меры борьбы с проявлениями коррупции, с другой - низкие оклады большинства чиновников вынуждали прибегать к вымогательству, коррупционным действиям. Причина этого явления - в несовершенстве системы управления, непоследовательности реформ, в традиционализме феодальной системы отношений, нерешительности обновления российского чиновничества. Борьба с коррупцией оставалась явлением государственного значения.

В конце 18 века Павел I издал ряд указов о борьбе с хищениями в армии и на флоте. С 1798 по 1800 г. было проведено 56 судебных процессов над офицерами, чиновниками. 35 из подсудимых наказали: конфисковали имущество, уволили, отправили в ссылку или на каторгу (29, С.84.).

Проведенные государственные реформы в начале правления Александра I (1801-1825) лишь способствовали укреплению бюрократии. Указ Александра I от 18 ноября 1802 г. подтверждал, что лихоимство, взятки в Российской империи распространяются между теми должностными лицами, которые должны бы были их пресекать, искоренять (в качестве положительного примера можно вспомнить деятельность военного министра того времени А.А.Аракчеева, который достаточно много сделал по наведению порядка в армейской финансово-хозяйственной отчетности). 10 марта 1812 г. последовал Указ о запрещении приносить подарки начальникам губерний и другим губернским служащим.

На деле взятка чаще всего оставалась неуловимой. Взяткодатели же считали вполне уместным и естественным умеренные «подношения» чиновнику за малооплачиваемый труд. Взятка во многих случаях выплачивалась не за нарушение закона, а за следование закону и ускорение дела. Разлагающее влияние взятки на госаппарат и все российское общество и тогда было огромным. Связь между злоупотреблениями и материальной необеспеченностью российских чиновников отмечали посещавшие Россию иностранцы. «Отнимите у наших немецких должностных людей три части их оклада… не дав им никакого рода вознаграждения, и увидите, что они будут делать», - писал один из них. А директор Царскосельского лицея В.Ф.Малиновский огорчался, что власти искушают честность, оставляя ее в бедности. Правители же по-прежнему издавали указы, не решавшие проблему, а в частных беседах сетовали на поголовное воровство и взяточничество. «Непостижимо, что происходит, говорил Александр I своему воспитателю, швейцарцу по рождению и республиканцу по убеждению, Ф.Лагарпу. – Все грабят, почти не встретишь честного человека. Это ужасно!»

Но взяточничество оставалось негласной статьей доходов чиновников всех рангов. Расширялся круг коррупционных правонарушений – к взяткам приравнивались незаконные поборы с населения при сборе податей, принесении присяги, оформлении документов, вымогательство. Особая борьба была против казнокрадства, растраты казенных денег; своеобразным составом преступления против казны считалась расточительность, появился новый вид лихоимства – подлог. Фактически взятки превратились в механизм государственного управления.

В середине 19 века управляющие пытались выдавать взятки за акты благотворительности, поэтому их отчеты стали называться «ведомостями о презентах чиновникам». В этих ведомостях перечислялись фамилии чиновников и сколько денег, муки, сена, овса и другого они получили. Указывались и услуги, например, «за расположение при разыскании межи», «за полезное решение по нашей аппеляционной жалобе», «за полезное составление справки» При этом суммы подкупа мелких чиновников редко превышали 150 рублей в год (44, с. 52).

Один из современников в письме от 28 декабря 1825 г. императору Николаю I сообщал, что «лихоимство заседает в судилищах, где защищается не жизнь, честь и достояние гражданина; но продаются пристрастные решения за золото и другие выгоды». В августе 1827 г. императору Николаю I была направлена «Записка Высочайше учрежденного Комитета для соображения законов о лихоимстве и положения предварительного заключения о мерах к истреблению сего преступления». В ней рассматривались причины распространения коррупционных отношений в государственном аппарате. В частности, среди основных причин названы такие, как невысокий уровень нравственности, «редкость людей истинно правосудных», «склонность к любостяжанию, самим устройством жизни непрестанно раздражаемая и никакими действительными препонами не стесняемая»; низкий материальный уровень достатка чиновников, которые «…не преподают никаких средств к приличному себя содержанию… не дают ни малейшей возможности за удовлетворением ежедневных жизненных потребностей уделить что-то на воспитание детей, на первое вспомоществование при определении их на службу, или хотя на малое награждение дочерей при выдаче в замужество»; несоразмерность наказания и преступления, что способствует тому, что служащий употребляет вверенную ему власть «в пользу корыстных видов…».

В утвержденном императором 15 августа 1845 г. «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» предусматривалось два вида взяткополучательства: лихоимство и мздоимство. Статья 372 Уложения под лихоимстовм понимала принятие чиновником подарков лично или через посредников без нарушений обязанностей по службе. В статьях 373-376 Уложения предусматривалась ответственность за мздоимство, то есть за «получение материального подарка для совершения противоправного обязанностям службы деяния» (39, Т.6. С.174-408). В целом же при Николае I коррупция замалчивалась.

В 19 в. коррупционные преступления проникли во все звенья государственного аппарата. В личном дневнике, охватывающем 1873-1899 гг., один из бывших высших чиновников империи, военный министр Д.А.Милютин с негодованием вспоминал факты неприкрытого хищничества: один из великих князей присвоил казенный завод; другой, несмотря на героическое противоборство тому министра финансов М.Х.Рейтерна, получил несколько миллионов золотом «для заграничных расходов»; княгиня Долгорукова (сестра Екатерины, любовницы Александра III) незаконно продавала казенные концессии на железные дороги (Милютин Д.А. Дневник. М.: Изд.библиотеки им. В.И.Ленина. Отдел рукописей. 1997. Т.1, 1949. Т.2. Цит. По: Голосенко И.А. Феномен «русской взятки»: очерк истории отечественной социологии чиновничества // Журнал социологии и социальной антропологии. 1999. Т.2. Вып.3.) Более того, сам Александр II не препятствовал тому, чтобы при распределении концессий на железнодорожное строительство выигрывали прежде всего его фавориты.

На основании высочайшего повеления, данного 22 апреля 1881 г. Александром III, был учрежден Комитет для выработки проекта Уголовного уложения. В 1893 г. редакционный комитет Санкт-Петербургского юридического общества представил замечания на данный проект. Одним из дискуссионных был вопрос об ответственности за взяточничество (лихоимство). В проекте Редакционной комиссии ответственность за принятие взятки, данной с целью побуждения к совершению преступного деяния посредством злоупотребления служебными полномочиями или к учинению служебной провинности, устанавливалась равной ответственности за принятие взятки, если она уже была дана, - заключение в тюрьму на срок не ниже шести месяцев. Кроме того, важно отметить, что устанавливалась ответственность за взятку, полученную не только от частного лица, но и полученную в результате служебного притеснения от другого служащего.

22 марта 1903 г. Николай II утвердил проект Уголовного уложения. Наказывался служащий, «на ком лежала обязанность наблюдения за имущественными или иного имущественного договора предприятием, или производства торга, или надзора за указанными действиями, виновный в воспрещенном ему законом участии в сих предприятий или договоре, или в законодательстве по договору от своего имени или от имени своей жены, или через подставное лицо.» В Уложении законодатель впервые выделил вымогательство в качестве особого вида завладения чужим имуществом. Однако нормы, касающиеся взяточничества и лихоимства, так и не вступили в силу. В этой области продолжало действовать прежнее Уложение о наказаниях.

Тем не менее положительные результаты противодействия коррупции проявились в ходе русско-японской войны 1904-1905 гг. Организация питания, снабжения армии одеждой и т.п. были на достаточно высоком уровне, хотя в годы Первой мировой войны ситуация вновь ухудшилась.

Накануне революции 1717 г. коррупция, казнокрадство особенно расцвели. Для подтверждения этого достаточно вспомнить деятельность Григория Распутина в конце царствования Николая II. Можно также вспомнить балерину Кшесинскую и великого князя Алексея Михайловича, которые за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы во время Первой мировой войны.

Время показало, что решить веками существовавшую проблему только путем установления ответственности, т.е. применения карательных мер, было невозможно. Меры, предпринятые правительством в 19-начале 20 веков в сфере борьбы со взяточничеством и лихоимством, частично отличались от способов предложенных правительством в 18 в.: были изменены санкции за взяточничество и лихоимство, отсутствовала смертная казнь; осуществлена систематическая обработка отдельных законодательных актов, касающихся лихоимства и взяточничества; до сведения граждан доводились решения Сената по применению норм закона о лихоимстве и взяточничестве, что при несогласованности законов и обилии в них пробелов имело особо важное значение. Основная задача заключалась в осуществлении мер профилактического, предупредительного характера. Указанным целям соответствовало, например, установление испытательного срока лицам, принятым на государственную службу.

Несмотря на попытки власти применить комплексный подход в решении этих проблем, взяточничество и лихоимство так и не были искоренены. Коррупция адаптивна, достаточно легко приспосабливается к изменениям законодательства. Необходимо было воздействовать на причины, порождающие должностные преступления. Такими причинами являлись:

- исторический фактор - существование системы кормлений, когда служащие воспринимали государственную службу в качестве источника дохода;

- отсутствие прочного правового положения у государственных служащих, когда у них не было уверенности в завтрашнем дне;

- недостаток юридического образования у лиц, отправлявших правосудие;

- недостаточность содержания чиновников;

- централизм в организации государственной власти, сильнейшая зависимость населения от чиновнического аппарата;

- традиции чинопочитания, отсутствие правовой культуры подданных;

- отсутствие должностного контроля над деятельностью чиновников;

- различное отношение государства к нарушению закона высшими должностными лицами и простыми чиновниками;

- низкий уровень служебной нравственности, корыстные побуждения чиновников.