§ 7. Правовое регулирование аренды земельных участков в границах населенных пунктов

На современном этапе развития российской юридической науки теоретические и практические проблемы аренды недвижимого имущества, в том числе земельных участков изучены достаточно основательно. Не пытаясь воспроизводить давно известные суждения и выводы отечественных ученых по данной проблеме, обратим внимание на актуальные проблемы аренды земельных участков, характерные исключительно для населенных пунктов.

Представляется, что схематично эти особенности выглядят следующим образом. Земельные участки могут предоставляться в аренду для строительства и целей, не связанных со строительством. В случае предоставления земельных участков в аренду для строительства существует две разновидности этой процедуры: с предварительным согласованием мест размещения объектов и без предварительного согласования. В рамках последней процедуры, в свою очередь, следует различать две специфических подгруппы: предоставление земельных участков для жилищного строительства («точечная застройка») и для комплексного освоения в целях жилищного строительства. В рамках процедуры предоставления земельных участков в аренду с предварительным согласованием мест размещения объектов в границах населенных пунктов следует выделить ряд разновидностей, в том числе предоставление земель в аренду для индивидуального жилищного строительства и предоставление участков по договору о развитии застроенной территории. О специфических особенностях данных земельных процедур и пойдет речь далее.

Предоставление земельных участков в аренду без предварительного согласования мест размещения объекта (для жилищного строительства). Существует несколько этапов в данной процедуре предоставления земельного участка в аренду. В случае рассмотрения их в контексте норм ГрадК РФ мы получаем следующую последовательность.

В ходе подготовки документов территориального планирования федерального, регионального и муниципального уровня (схем территориального планирования и генеральных планов) определяются границы земельных участков, предоставленных для размещения объектов капитального строительства соответствующего публичного значения, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства соответствующего публичного уровня. В соответствии с ними на муниципальном уровне принимаются Правила землепользования и застройки, включающие карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.

В границах территории муниципального образования выделяются указанные в ст.35 ГрадК РФ территориальные зоны, для каждой из которых градостроительным регламентом определяются виды разрешенного использования земельных участков, их предельные размеры и предельные параметры разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, а также ограничения в их использовании.

В целях установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства либо границ участков, предназначенных для строительства, производится подготовка документации по планировке территории (ст.41 ГрадК РФ). В составе проектов планировки территории (или как отдельный документ) подготавливается проект межевания территории в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (ч.2 ст.43 ГрадК РФ).

Проект межевания включает в себя чертежи межевания территории, на которых, в том числе, отображаются границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства государственного или муниципального значения. В составе проекта межевания (или в качестве отдельного документа) готовятся градостроительные планы земельных участков применительно к застроенным или предназначенным для строительства (реконструкции) объектов капитального строительства земельным участкам (ст.44 ГрадК РФ). В составе градостроительного плана земельного участка указываются его границы, информация о градостроительном регламенте, о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и ряд других сведений.

Таким образом, на торги органами публичной власти выносится сформированный земельный участок с установленными границами, в отношении которого определено его разрешенное использование и технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (включая размер платы за это), который поставлен на кадастровый учет. При этом в случае предоставления земельного участка для жилищного строительства в собственность или аренду проводится только аукцион (но не конкурс). При проведении аукциона по предоставлению участка для комплексного освоения в целях жилищного строительства (о нем пойдет речь далее), он предоставляется только в аренду. Порядок проведения торгов детально регламентирован ст.ст.38, 38.1 и 38.2 Земельного кодекса РФ. Закрепление данных процедур обусловлено попыткой законодателя создать для правообладателя земельного участка все необходимые условия для того, чтобы он мог приступить к строительству без дополнительных бюрократических процедур и финансовых затрат, что является дальнейшим развитием принципа «одного окна».

Организатором торгов выступает собственник земельного участка в лице соответствующего органа публичной власти или специализированная организация, действующая на основании договора с собственником. Согласно п.2 ст.447 ГК РФ, такая специализированная организация может выступать как от имени собственника, так и от собственного имени.

Торги являются открытыми по составу участников и проводятся в форме аукциона или конкурса. При этом аукцион может быть открытым или закрытым по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы. Торги проводятся в форме конкурса в случае необходимости установления собственником земельного участка условий (обязанностей) по использованию земельного участка. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия. Аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися (п.5 ст. 447 ГК РФ). Форма торгов определяется собственником продаваемого земельного участка, кроме случаев, предусмотренных законом. Примером таких случаев как раз и являются ст.ст.38.1 и 38.2 ЗК РФ, императивно устанавливающие форму торгов по продаже участка для жилищного строительства – аукцион.

Следует заметить, что сразу после введения обязательности института торгов (аукционов) с 1 октября 2005 г. при предоставлении земельных участков в аренду (собственность) для жилищного (многоквартирного) строительства, у этой меры сразу же появились сторонники и противники.

Противники данной реформы заявляли, что проведение торгов увеличивает стоимость земельного участка и ведет к удорожанию стоимости всего строительства, ложась дополнительным бременем на граждан – дольщиков. В свою очередь, это затрудняет доступ граждан к приобретению жилья в рамках национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». «Радикальные» противники реформы до сих пор требуют отмены торгов вообще, а «умеренные» предлагают заменить аукционы конкурсами¹ (умалчивая при этом о существующей практике побед на таких конкурсах дружественных местной администрации лиц). Так, алтайские застройщики в 2008 г. заявляли, что за 2005-2008 гг. в Алтайском крае проведено всего четыре аукциона, и из-за отсутствия земельных участков застройщики сегодня не проектируют жилье на 2009 и 2010 гг. Их предложения, по сути, сводятся к тому, чтобы разрешить субъектам РФ принимать свои, отличные от федеральных правила, позволяющие отменить аукционы и вернуться к старой схеме предварительного согласования мест размещения объектов.²

Действительно, во всех этих рассуждениях присутствует как определенная доля правды, так и лукавства. Дело в том, что в рамках отработанных в 90-е годы XX века коррупционных схем при проведении процедуры предварительного согласования мест размещения объекта, относительно небольшие суммы переходили от организаций - застройщиков муниципальным чиновникам (соответственно, на личное потребление последних) за подписание необходимых документов и согласований.

При проведении же торгов (когда участок заранее сформирован местной администрацией) расходы на его получение действительно увеличатся. Однако вырученные в ходе торгов суммы поступят в местный бюджет. В настоящий момент они растворяются в общебюджетных доходах местного бюджета, хотя уже давно назрела необходимость изменения бюджетного законодательства и создание целевого бюджетного фонда, позволяющего расходовать полученные средства на формирование новых земельных участков (например, под многоквартирными домами в целях увеличения поступлений в местный бюджет от взимания земельного налога) и проведение торгов.

Но даже при сегодняшней ситуации включения вырученных средств в состав местного бюджета на общебюджетные нужды, такие денежные суммы могут использоваться на социальные программы, озеленение, благоустройство территорий и иные расходные статьи местного бюджета. Другими словами, данные средства будут так или иначе использованы в интересах населения муниципального образования, а не потребления отдельного чиновника.

Данный подход вполне корреспондирует и предложениям Президента РФ Д.А. Медведева, объявившего о создании национального плана действий против коррупции. Необходимость такой меры объясняется тем, что борьба с коррупцией требует не точечных мер, а целого их комплекса. Поэтому, как отмечал в одном из своих выступлений Д.А. Медведев, «речь идет об атмосфере в обществе: мы должны создать антикоррупционный стандарт поведения. Без этого ничего не выйдет».¹ Думается, что рассматриваемая реформа является одним из самых серьезных ударов по коррупции в сфере земельных и градостроительных отношений.²

а) подготовку будущим застройщиком (юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем) документации по планировке территории. Согласно ч.1 ст.41 ГрадК РФ, подготовка такой документации осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Следовательно, предполагается предоставление арендатору крупного земельного массива (квартал, микрорайон и т.д.) для комплексного освоения (проще говоря - для строительства «спального района» со всеми объектами соцкультбыта и инфраструктурой). Таким образом, наряду с иными преимуществами, орган местного самоуправления экономит и финансовые средства на разработку документации по планировке территории.

б) будущий застройщик должен провести работы по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры. Инженерная инфраструктура - сооружения технологического цикла, инженерные сети водо-, тепло-, электро-, газоснабжения, а также иные объекты, созданные или предназначенные для обеспечения функционирования жилищно-коммунального комплекса населенных пунктов. Задача развития инженерной инфраструктуры решается на стадии территориального планирования, причем наличие на территории публично-правового образования соответствующих объектов инженерной инфраструктуры определяется региональными и местными нормативами градостроительного проектирования, содержащими минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (ч.4 ст.24 ГрадК РФ). Следовательно, параметры и виды таких объектов известны арендатору заранее.

в) осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования. Обратим внимание, что в наименовании ст.30.2 ЗК РФ речь идет о жилищном строительстве, а в тексте упоминается уже «жилищное и иное строительство». Мы полагаем, что здесь нет особого противоречия, поскольку осуществление жилищного строительства происходит в жилой территориальной зоне (обычно в подзонах застройки среднеэтажными либо многоэтажными жилыми домами). При этом ч.3 ст.35 ГрадК РФ допускает размещение в жилых зонах отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. Строительство таких объектов и упоминает законодатель в качестве «иного».

В роли продавца и организатора аукциона могут выступать как органы местного самоуправления, так и Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. Данный фонд проводит аукционы по продаже прав на заключение договоров аренды земельных участков, переданных в собственность Фонда в качестве имущественного взноса Российской Федерации, для их комплексного освоения в целях жилищного строительства.¹ Такие участки располагаются в населенных пунктах либо ближайших пригородах, и передаются фонду при их неиспользования для федеральных нужд.

В отличие от общих правил предоставления земельных участков для жилищного строительства, предусмотренных ст.30.1 ЗК РФ (на аукционе в собственность либо аренду), ст.30.2 ЗК РФ предусматривает предоставление земельных участков, прошедших кадастровый учет, только в аренду и в порядке, предусмотренном ст.38.2 ЗК РФ. Для арендатора земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, предусматривается ряд дополнительных требований, закрепляющих максимальные сроки совершения следующих действий: подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства; выполнения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, подлежащих по окончании строительства передаче в государственную или муниципальную собственность, а также условия такой передачи; осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.

Арендатор земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, имеет право передавать свои права и обязанности по договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления независимо от срока договора аренды (до пяти лет или более). При этом к новому правообладателю переходят обязанности по выполнению указанных в п.3 ст.30.2 ЗК РФ требований, касающихся максимальных сроков выполнения действий по комплексному освоению земельного участка в целях жилищного строительства.

Поскольку для комплексного освоения первоначально предоставляется огромный земельный участок, по окончании предусмотренных п.5 ст.30.2 ЗК РФ процедур (утверждения документации по планировке территории, строительства объектов инженерной инфраструктуры и т.д.), арендатор получает исключительное право приобрести сформированные участки в границах освоенного массива в собственность или аренду (за исключением, конечно, тех участков, которые изъяты или ограничены в обороте). При этом на него возлагается обязанность соблюдения максимальных сроков осуществления жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков (ст.37 ГрадК РФ). Данные требования переходят и к новым правообладателям земельных участков в случае их оборота.

Порядок проведения торгов по предоставлению в аренду рассматриваемых земельных участков (массивов) предусмотрен ст.38.2 ЗК РФ и представляет собой частный случай предоставления земельного участка для жилищного строительства как такового. Если общая норма (ст.38 ЗК РФ) регламентирует порядок организации и проведения торгов по продаже в собственность (аренду) земельных участков для строительства на конкурсах или аукционах, то ст.30.1 ЗК РФ регулирует уже только случаи предоставления участка для жилищного строительства на праве собственности (аренды) и исключительно на аукционе. В ст.38.2 ЗК РФ речь идет только о возникновении права аренды и только по итогам аукциона.

Продолжая сравнительный анализ, заметим, что порядок организации и проведения аукционов, предусмотренный ст.38.2 ЗК РФ, в целом совпадает с порядком, указанном ст.38.1 ЗК РФ. Отличия же обусловлены размером, целями и задачами предоставления земельного участка в аренду в целях комплексного освоения и заключаются в возложении ряда дополнительных обязанностей на арендатора, в том числе:

1) если мы сравним предмет аукциона, то не обнаружим в ст.38.2 ЗК РФ никаких упоминаний о разрешенном использовании земельного участка или о параметрах разрешенного строительства объекта капитального строительства, о технических условиях подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения. Это объясняется тем, что для комплексного освоения в целях жилищного строительства предоставляется весьма значительный по размеру земельный участок, который по окончании данной деятельности делится на определенное число самостоятельных участков меньшего размера, на которых и расположены объекты капитального строительства. Вот для них уже необходимы параметры разрешенного строительства и технические условия подключения к сетям;

2) по этой же причине в ст.38.2 ЗК РФ производится установление цены выкупа и размера арендной платы в расчете на единицу площади земельного участка;

3) отдельно выделяется необходимость указания способов обеспечения обязательств по комплексному освоению земельного участка в целях жилищного строительства и их объем;

4) исходя из целей предоставления участка для комплексного освоения территории, предусматриваются максимальные сроки подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах земельного участка, максимальные сроки выполнения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, максимальные сроки осуществления жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.

Вместе с тем, в научной литературе правовая конструкция комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства нередко критикуется. Так, Н.П. Лотникова отмечает, что «определение победителя аукциона путем назначения наибольшей цены за право на заключение договора аренды противоречит нормам действующего гражданского законодательства и подлежит отмене. В соответствии с общей нормой п. 4 ст. 447 ГК РФ выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, т.е. на торгах определяется одно из условий договора. Для договора аренды это размер арендной платы. Право на возникающее в будущем обязательство не может быть продано, поэтому его нельзя отнести к числу прав требования, а также к числу объектов, которые подлежат оценке в соответствии с законодательством об оценочной деятельности».¹

Данный вывод представляется нам дискуссионным. Как следует из ст.9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», государственный или муниципальный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд заключается, в том числе, по итогам торгов (аукционов, конкурсов). Таким образом, продаже на торгах подлежит «право на возникающее в будущем обязательство», связанное с поставкой товаров для публичных нужд. Таким образом, критикуемая Н.П. Лотниковой правовая конструкция договора комплексного освоения является весьма распространенной в гражданском праве, или, по крайней мере, не единственной.

Трудно согласиться и с рядом других критических замечаний в адрес рассматриваемой процедуры. Так, И.В. Ткачева полагает, что применение п.1 ст. 30.2 ЗК РФ на практике «в городском населенном пункте практически невозможно, поскольку согласно пункту 1 статьи 38.2 ЗК РФ аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет». Далее указанный автор делает вывод, что «для комплексного освоения в целях жилищного строительства необходимо сформировать земельный участок, достаточный для размещения жилых домов, социально-культурных объектов и объектов инженерной инфраструктуры, но при этом участок должен быть освобожден от собственников объектов недвижимости, что потребует достаточно больших бюджетных затрат».²

С подобными суждениями невозможно согласиться по следующим причинам. Во-первых, тезис о невозможности проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства опровергается самой практикой предоставления соответствующих земельных участков в аренду. Нет для этого препятствий и со стороны земельного законодательства. Существует достаточно много примеров формирования органами местного самоуправления земельных участков, присвоения им кадастровых номеров с последующим проведением аукциона.³ Другое дело, что такая практика, вполне возможно, неразвита в г. Москве, однако позиционировать подобный вывод как общероссийскую закономерность, на наш взгляд, безосновательно. Во-вторых, процедура предоставления земельного участка для комплексного освоения в целях жилищного строительства, вовсе не предполагает «освобождения от собственников объектов недвижимости» соответствующей территории. В подобных случаях применяется совершенно другая процедура, связанная с заключением договора о развитии застроенной территории.

Столь же невозможно согласиться и с мнением о том, что при буквальном толковании п. 1 ст.30.2 ЗК РФ «и при соотнесении ее с положениями ст. 30 ЗК следует сделать вывод о том, что обязательное проведение торгов при предоставлении земельного участка для комплексного освоения требуется не только при предоставлении участка в собственность, но и в аренду».¹ На наш взгляд, из содержания ст.30.2 и 38.2 ЗК РФ следует однозначный вывод о том, что земельные участки для комплексного освоения в целях жилищного строительства предоставляются только в аренду, а не в собственность.

Вместе с тем нельзя не признать, что реализация данной стратегии застройки территорий сталкивается с большими трудностями. Как отмечалось в СМИ, из 22 экспериментальных инвестиционных проектов комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства в России успешно реализуются только 9. В частности, результаты анализа реализации проектов, проведенного Минрегионом, показали, что эффективная работа ведется только по проектам застройки Северного жилого района города Благовещенска в Амурской области и строительства города-спутника Кемерова «Лесная Поляна». Кроме этого, успешной признана реализация проекта «А 101» в Московской области, проекта комплексного освоения левобережной территории Омска «Новая Чукреевка», проекта планировки жилых районов «Прибрежный и XVIII» в Татарстане, проекта строительства жилого района «Волгарь» в Куйбышевском районе в Самаре, проекта «Академический» в Екатеринбурге, проекта строительства жилого района «Новый город» в Чувашской Республике, а также проекта «Большое Домодедово» в Московской области.²

Однако, по нашему убеждению, именно за этим направлением земельной и градостроительной реформы большое будущее. Исходя из вышеизложенного, мы предлагаем нормативно закрепить следующее определение данной процедуры: «комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства – это деятельность застройщика по возведению жилых и иных объектов недвижимости, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, иного обустройства земельного участка, предоставленного ему в аренду из государственных или муниципальных земель, сопровождаемая разработкой градостроительной документации по планировке территории».

Предоставление земельных участков в аренду с предварительным согласованием мест размещения объектов. Как уже отмечалось нами выше, земельное законодательство устанавливает две «классических» процедуры предоставления земельного участка из публичной собственности в частную либо на ином праве: с предварительным согласованием места размещения объекта и без предварительного согласования места размещения объекта (на торгах). Недавние изменения в законодательстве позволяют говорить и о появлении третьей процедуры, название которой пока законодательно не установлено, но которая упоминается в п. 4 ст. 16 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно данной статье «земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предназначенные для строительства олимпийских объектов федерального значения за счет средств Корпорации, предоставляются Корпорации в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов».

Аналогичная норма предусмотрена ст.9 Федерального закона от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Для предотвращения коллизий данных норм с положениями ЗК РФ Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» был дополнен статьями, в соответствии с которыми изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, предоставление участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, резервирование земель в связи с организацией и проведением олимпийских игр в г. Сочи или проведения саммита в г. Владивостоке регулируются ЗК РФ, если иное не предусмотрено вышеуказанными законами.

Однако представляется логичным внесение дополнений и в ст. 30 Земельного кодекса РФ, продолжающую утверждать о существовании двух классических процедур и не отражающую вышеуказанные особенности, тем более, что данная тенденция неуклонно продолжается и в иных федеральных законах.¹ Важность таких изменений заключается еще и в том, что в соответствии с п.1 ст.2 ЗК РФ, нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Следует обратить внимание на тот факт, что законодатель не предусматривает возможности предоставления земельного участка в частную собственность по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, хотя данный вывод и является дискуссионным в научной литературе. Так, одни авторы полагают, что «порядок предоставления земельных участков в собственность для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта полностью упущен законодателем»¹, поэтому «получить участок в собственность при такой процедуре невозможно».²

Напротив, Ю.В. Васильчук считает, что в законодательстве РФ нет прямого запрета на предоставление участка в собственность с предварительным согласованием места размещения объекта. «То, что согласно ст. 30 ЗК РФ земельный участок предоставляется в аренду, не следует трактовать как прямой запрет на предоставление земельного участка в собственность. Исходя из содержания ст. 28 ЗК РФ лицу в предоставлении земельного участка в этом случае на праве собственности не должно быть отказано. С целью упорядочить регулирование земельных отношений в этой области считаем необходимым изменить формулировку п. 3 ст. 30 ЗК РФ, прямо закрепив возможность приобретения земельного участка в собственность или в аренду, так как это будет способствовать реализации интересов частных лиц».³

С последней трактовкой п. 3 ст. 30 ЗК РФ трудно согласиться как минимум по двум причинам. Во-первых, для столь расширительного толкования действующей редакции данной нормы должны быть некие весомые причины, которых, однако, автор не приводит. Между тем в юридической литературе общепринята позиция о том, что результат «расширительного толкования возможен только в пределах нормы права, не выходя за границы юридического предписания, содержащегося в ней. Цель толкования заключается в том, чтобы привести в соответствие действительное содержание правовой нормы и его юридическое выражение, в уяснении воли законодателя».⁴ В нашем случае воля законодателя выражена предельно четко и ясно: в частную собственность земельные участки могут быть впервые предоставлены только по итогам торгов; в аренду - как по итогам торгов, так и в порядке процедуры предварительного согласования места размещения объекта.

Во-вторых, в случае изменения формулировки п. 3 ст. 30 ЗК РФ будет создан дополнительный стимул для коррупции, а кроме того, произойдет разделение граждан и юридических лиц на две неравные группы. В состав первой будут входить лица, участвующие в торгах и несущие, таким образом, дополнительные расходы по приобретению земельных участков в собственность: в состав второй группы - лица, имеющие возможность путем непрозрачных переговоров с муниципальными должностными лицами толковать в свою пользу предлагаемую Ю.В. Васильчук норму «в собственность или в аренду», нарушая тем самым конституционный принцип равного доступа граждан и их объединений к приобретению земельных участков.

Исходя из вышеизложенного, мы являемся сторонниками сохранения существующего порядка, а именно: предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется гражданам и юридическим лицам – в аренду; государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления - в постоянное (бессрочное) пользование; религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения - в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений сооружений.

В самом общем виде процедура предоставления земельного участка для строительства в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта урегулирована статьями 30-32 ЗК РФ. Не пытаясь воспроизводить текст данных статей, все же заметим, что законодатель предусматривает последовательное осуществление нескольких этапов.

Первая стадия осуществления данной процедуры - обращение заинтересованных граждан и юридических лиц в уполномоченный орган публичной власти (как правило, это орган местного самоуправления) с заявлением. При этом ЗК РФ не предусмотрено никаких специальных требований к организационно-правовой форме заявителя, хотя очевидно, что физическое лицо (без статуса предпринимателя) не может обратиться с заявлением о предоставлении ему земельного участка под коммерческое строительство.

На последующих стадиях производится выбор земельного участка для предполагаемого строительства на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Наконец, результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенного к нему кадастрового паспорта земельного участка в 2-недельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.

Таким образом, назначением рассматриваемой процедуры является определение параметров и видов разрешенного использования земельного участка посредством согласования всех возможных параметров с уполномоченными органами публичной власти, в то время как в случае предоставления земельного участка для строительства на торгах соответствующие действия (выполнение кадастровых работ, определение разрешенного использования земельного участка, определение технических условий подключения объектов к сетям и т.д.) осуществляются органами местного самоуправления, которые сами и формируют земельный участок.

Другими словами, в случае предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта на торги выносится полностью готовый к застройке земельный участок; в случае процедуры предварительного согласования гражданин или юридическое лицо обязаны проводить многомесячные бюрократические согласования параметров объекта, планируемого для возведения на еще не существующем (не сформированном) земельном участке, в отношении которого у них нет никаких прав. Поэтому закрытость и непрозрачность процедуры предварительного согласования создает все условия для произвола и взимания «административной ренты». Окончанием данной процедуры является государственная регистрация прав на земельный участок. При этом заметим, что указанные процедуры могут усложняться, например, в случае необходимости предварительного изъятия за выкуп земельного участка у его прежнего правообладателя.

Территориальной сферой действия процедуры предварительного согласования являются преимущественно земли населенных пунктов, поскольку строительство на землях иных категорий и субкатегорий затруднительно (земли водного или лесного фонда) либо невозможно (земли запаса).

Объективная необходимость в переходном периоде и временном сохранении (до 1 января 2012 г.) рассматриваемой процедуры не вызывает сомнений, поскольку органы местного самоуправления ни в правовом, ни в организационно-техническом, ни даже в моральном плане не готовы перейти к цивилизованным правилам игры на рынке недвижимости, наглядным проявлением чего является массовый саботаж разработки органами местного самоуправления правил землепользования и застройки, а также незначительное количество проводимых в большинстве муниципальных образований торгов по продаже земельных участков или права их аренды для строительства нежилых объектов. Отсюда следует, что законодатель осуществил правильный подход, первоначально закрепив лишь необходимость проведения торгов по продаже земельных участков (права на заключение договора их аренды) для жилищного строительства и начав жестко преследовать муниципальных должностных лиц, открыто игнорирующих требования закона.

Проанализируем некоторые проблемы современной реализации процедуры предварительного согласования места размещения объекта.

Проблема реализации и защиты прав граждан на получение земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства (ИЖС)

Согласно п. 3 ст.30.1 ЗК РФ, предоставление земельного участка в аренду для ИЖС может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка. В двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина о предоставлении в аренду земельного участка орган публичной власти может принять решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка либо опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием его местоположения, площади, разрешенного использования в периодическом печатном издании, а также разместить сообщение о приеме указанных заявлений на официальном сайте в сети «Интернет».

В случае если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка таковые не поступили, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении такого земельного участка для жилищного строительства гражданину в аренду. Договор аренды подлежит заключению в двухнедельный срок после проведения государственного кадастрового учета земельного участка. При поступлении заявлений о предоставлении в аренду земельного участка проводится аукцион по продаже права на заключение договора аренды этого земельного участка.

Такой ход событий может быть определен как идеальный, поскольку осуществлению прав граждан на получение земельного участка для ИЖС в аренду препятствуют «земельные рейдеры». Суть дела заключается в том, информация о свободных земельных участках для ИЖС не относится к категории «свободного доступа», а потому население и предприниматели не имеют сведений о наличии и местоположении свободных земельных участков. Узнав из объявления в газете о существовании такого участка, рейдеры (это могут быть как пенсионеры, так и представители криминальных структур или риэлторы) обращаются в местную администрацию с заявлением о своем желании получить этот земельный участок. Если гражданин, вложивший некоторую сумму в подготовку проекта границ участка и уже психологически настроившийся на получение его в аренду, сможет «договориться» с рейдерами, то они отзывают свои заявки и гражданин заключает договор аренды с местной администрацией. Если же рейдеру и гражданину не удается договориться, то орган местного самоуправления вправе назначить проведение аукциона (на котором может победить не этот гражданин, а, скажем, риэлтор), либо гражданин забирает свое заявление, в надежде, что, повторно подав заявку, ему удастся «проскочить» без проведения аукциона.

Очевидно, что необходимо найти выход из сложившейся ситуации, вполне типичной для городских муниципальных образований. В связи с этим представляет интерес правовое решение этой проблемы в городском округе Волгоград. Так, в соответствии с постановлением главы администрации города Волгограда от 24 октября 2008 года № 2204 «О внесении изменений и дополнений в постановление администрации города Волгограда от 11 июня 2004 года № 790 «Об утверждении Положения о предоставлении земельных участков для строительства в Волгограде» к заявлениям граждан о предоставлении им земельного участка для ИЖС должна прикладываться схема расположения земельного участка для размещения объекта, выполненная на картографическом материале в соответствующем масштабе. Соответственно, теперь рейдер не может направить несколько десятков заявок на все земельные участки для ИЖС, информация о которых опубликована в местной газете. Для этого ему придется понести ощутимые расходы без всяких гарантий, что потраченные суммы он сможет впоследствии вернуть. Таким образом, рейдерство должно стать экономически невыгодным.

Проблема выбора претендента при наличии двух и более заявок на получение одного и того же земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта. Подробности предварительного согласования места размещения объекта детально изложены в п. 5 ст. 30, а также статьях 31-32 ЗК РФ. Однако ЗК РФ хранит молчание по вопросу о том, как быть в случае обращения двух и более субъектов в местную администрацию с заявлением о предоставлении одного и того же земельного участка в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта. В отличие от вышеприведенных случаев с индивидуальным жилищным строительством, когда есть две заявки на один участок и норма, прямо предусматривающая проведение аукциона (п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ), в рассматриваемом случае ЗК РФ проведение торгов не предусматривает.

В п. 4 ст. 30 ЗК РФ есть лишь указание на то, что «передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка». Но данная норма относится к общей процедуре проведения торгов, и из нее прямо не следует обязательность проведения таковых в рассматриваемом нами случае. Более того, такие торги могут быть в принципе невозможны, если земельный участок приглянулся и государственному (муниципальному) учреждению и частному инвестору.

Различное решение этой проблемы предложено в муниципальном нормотворчестве и судебной практике. Так, согласно постановлению главы администрации г. Волгограда от 27 февраля 2008 г. № 397 «О внесении изменений в Положение о предоставлении земельных участков для строительства объектов в Волгограде» в случае поступления двух и более обращений о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта на одной и той же территории, администрация Волгограда самостоятельно определяет лицо, которому будет предварительно согласовано место размещения объекта капитального строительства, исходя из следующих критериев: градостроительной ценности предполагаемого к строительству объекта; его соответствия архитектурному контексту и сложившейся градостроительной ситуации; значимости для социально-экономического развития Волгограда. В случае равнозначности поступивших обращений о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, комиссия принимает решение о предоставлении земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта.

Этот совершенно противоправный подход городских чиновников никак не вписывается в действующее земельное законодательство. Во-первых, остается загадкой, чем должны руководствоваться муниципальные чиновники при «самостоятельном определении» победителя, учитывая указанные более чем туманные критерии (принимая во внимание при этом, что правила землепользования и застройки даже спустя год так и не были приняты). Отсюда следует, что нормативно заложено обширное поле для злоупотреблений.¹

Во-вторых, при наличии двух обращений можно проводить торги либо предоставить участок одному из заявителей (например, тому, который первый подал заявку), но совершенно невозможно «принять решение о предоставлении участка без предварительного согласования», поскольку ЗК РФ, предусматривающий две процедуры предоставления земельных участков для строительства - с предварительным согласованием и без предварительного согласования места размещения объекта, прямо указывает, что последняя «осуществляется исключительно на торгах» (п. 2 ст. 30). Следовательно, в условиях отсутствия в Волгограде правил землепользования и застройки возложение на городскую комиссию указанных функций есть грубое нарушение закона. Неоднозначный подход к данной проблеме сложился и в судебной практике. Так, в Обобщении практики рассмотрения споров, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, утвержденном решением президиума Арбитражного суда Свердловской области от 30 октября 2006 г., отмечалось, что, поскольку выбор участка является первичным этапом, необходимым для принятия в дальнейшем решения о предоставлении земельного участка для строительства, предварительное согласование места размещения объекта на земельном участке нескольким лицам противоречит нормам земельного законодательства (дело № А60-27990/05-С5). По другому делу арбитражный суд указал, что нормы п. 5 ст. 30, статей 31, 32 ЗК РФ «не предусматривают право уполномоченного органа после предварительного согласования места размещения объекта одному лицу передавать земельный участок на торги при поступлении впоследствии заявок от других лиц».¹

В решениях других судов встречается попытка, по сути дела, сформулировать норму права, хотя признание прецедентного характера решений высших судов пока еще остается вопросом дискуссионным.² Так, определением ВАС РФ от 22 мая 2008 г. № 6072/08 было установлено, что ОАО обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением о признании незаконным отказа Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Ставрополя в согласовании акта выбора земельного участка и предварительного размещения объекта для строительства и обязании Комитета утвердить акт выбора участка и предварительного согласования места размещения объекта строительства. Суд установил, что вступившими в законную силу судебными актами по делу № А63-4660/2007-С7, имеющими преюдициальное значение, установлен факт наличия двух претендентов на спорный земельный участок для использования его под строительство. В связи с этим испрашиваемый земельный участок не может быть предоставлен заявителю без проведения торгов. При таких обстоятельствах у суда не имелось оснований для удовлетворения заявленных требований.³

Между тем, как мы уже отмечали выше, прямо этот вывод из законодательства вовсе не следует. Таким образом, неопределенность в вопросе о необходимости проведения торгов для предоставления земельного участка в случае, если подано две и более заявки на его получение по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, повлекла за собой формирование судебной практики, признающей правомерной обязательность проведения торгов, а также нормотворчество муниципальных образований.

Вместе с тем для унификации правоприменения, на наш взгляд, необходимо дополнить ст. 30 ЗК РФ пунктом 5.1 следующего содержания:

Высказав ряд критических замечаний по поводу процедуры предварительного согласования места размещения объекта, заметим, что область применения рассматриваемой процедуры после 1 января 2012 г. радикально сократится, поскольку проведение реформ в сфере технического регулирования и градостроительства предполагает замену СНИПов, СаНПиНов и процедуры предварительного согласования места размещения объекта другой моделью определения возможных видов и параметров намечаемого строительства. Такие виды и параметры определяются заранее в правилах землепользования и застройки и посредством опубликования в СМИ и Интернете доводятся до сведения общественности. Отсюда резко уменьшается почва для «усмотрения» муниципальных чиновников, снижается возможность коррупции, повышается прозрачность землепользования и застройки населенных пунктов. В случае принятия правил землепользования и застройки функция местных чиновников будет, по сути, сводиться лишь к контролю за соблюдением застройщиком самостоятельно выбранных им параметров и видов строительства, установленных градостроительным регламентом.

В случае если правила не будут приняты, с 1 января 2012 г. в таких муниципальных образованиях прекратится предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, кроме земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также земельных участков, предоставляемых в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов РФ (п. 14 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ).

Из этого следует, что после указанной даты процедура предварительного согласования места размещения объекта не «уйдет в небытие», но сфера ее действия принципиально изменится. Так, земельные участки будут предоставляться для строительства федеральных объектов (например, АЭС или военного завода), предусмотренных в федеральных схемах территориального планирования (либо в схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации), вне зависимости от того, приняты в отдельно взятом муниципальном образовании правила землепользования и застройки или нет.

Процедура предварительного согласования места размещения объекта сохранится и при предоставлении земельных участков для строительства, расположенных в границах территорий общего пользования или занятых линейными объектами (т. е. участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется в силу ч. 4 ст. 36 ГрадК РФ), либо из состава земель лесного фонда или расположенных в границах особых экономических зон (т. е. земель, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются в силу ч. 6 ст. 36 ГрадК РФ). Таким образом, рассматриваемая процедура как таковая останется, но будет применяться редко.

Для строительства же подавляющего большинства обычных объектов недвижимости земельные участки будут предоставляться на торгах в собственность или в аренду. Вывод о неизбежности массового отмирания рассматриваемой процедуры вытекает как из вышеприведенной нормы Закона о введении в действие ЗК РФ, так и из самой логики (и практики) осуществления градостроительной реформы. Последовательность аргументов для такого вывода может быть следующая.

В ходе подготовки документов территориального планирования федерального, регионального и муниципального уровня (схем территориального планирования и генеральных планов) определяются границы земельных участков, предоставленных для размещения объектов капитального строительства соответствующего публичного значения (либо на которых они уже размещены), а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства соответствующего публичного уровня. В соответствии с ними на муниципальном уровне принимаются правила землепользования и застройки, включающие карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.

В границах территории муниципального образования выделяются указанные в ст. 35 ГрадК РФ территориальные зоны, для каждой из которых градостроительным регламентом определяются виды разрешенного использования земельных участков, их предельные размеры и предельные параметры разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, а также ограничения в их использовании.

В целях установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, либо границ земельных участков, предназначенных для строительства, производится подготовка документации по планировке территории (ст. 41 ГрадК РФ). В составе проектов планировки территории (или как отдельный документ) подготавливается проект межевания территории в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (ч. 2 ст. 43 ГрадК РФ).

Проект межевания включает чертежи межевания территории, на которых отображаются границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства государственного или муниципального значения. В составе проекта межевания (или в качестве отдельного документа) готовятся градостроительные планы земельных участков применительно к застроенным или предназначенным для строительства (реконструкции) объектов капитального строительства земельным участкам. В составе градостроительного плана земельного участка указываются его границы, информация о градостроительном регламенте, о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и ряд других сведений. Непосредственное установление границ земельного участка на местности осуществляют кадастровые инженеры.

Таким образом, резкое сокращение сферы действия рассматриваемой процедуры в ходе реализации земельной и градостроительной реформ обусловлено тем, что в условиях наличия градостроительной документации в рамках данной процедуры будет нечего согласовывать. На смену индивидуально-чиновничьему определению параметров и видов застройки, а также местоположения и разрешенного использования земельных участков со временем придет новая система градорегулирования, в рамках которой по прозрачным и публичным процедурам такие параметры будут определены для всех участков, входящих в соответствующие территориальные зоны.

Предоставление земельных участков в аренду в соответствии с договором о развитии застроенных территорий (ст.ст.46.1-46.3 ГрадК РФ).

Под развитием застроенных территорий понимается комплекс градостроительных, планировочных, архитектурно-строительных и технических мероприятий, осуществляемых в установленных градостроительной документацией границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), и включающий в себя проведение работ по сносу, реконструкции находящихся на указанных территориях зданий, строений, сооружений, объектов благоустройства, транспортных и инженерных систем и коммуникаций, иных объектов капитального строительства.

В настоящий момент решение о развитии застроенной территории должно приниматься органом местного самоуправления при условии наличия градостроительного регламента (ст.46.1 ГрадК РФ). В правоприменительной практике сложилось два различных толкования данной нормы. При буквальном толковании, принятие указанного решения возможно только в тех муниципальных образованиях (городских округах и поселениях), в которых приняты Правила землепользования и застройки, составной частью которых и являются градостроительные регламенты. Сторонники расширительного толкования данной нормы полагают, что если ч.2 данной статьи допускает замену отсутствующих местных нормативов градостроительного проектирования утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры, то и в случае отсутствия градостроительных регламентов вплоть до 1 января 2012 г. (крайний срок принятия Правил землепользования и застройки) «в виде исключения» допускается определение параметров и видов использования территории по старым правилам, т.е. без градостроительных регламентов.

На наш взгляд, для расширительного толкования данной нормы, сформулированной предельно четко и ясно, нет никаких оснований. Совершенно очевидна ее антикоррупционная направленность, призванная создать дополнительный стимул органам местного самоуправления в разработке Правил землепользования и застройки в срок до 1 января 2012 г.

Предоставление земельного участка для данных целей осуществляется в соответствии с п.2.1 ст.30 ЗК РФ. Согласно данному пункту, земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории. Указанный земельный участок по выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду. Размер арендной платы за указанный земельный участок определяется в размере земельного налога, установленного законодательством за соответствующий земельный участок.

Орган местного самоуправления или в случаях, установленных законами субъектов РФ в соответствии с федеральным законом, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, после утверждения документации по планировке застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, на основании заявления о предоставлении земельного участка лица, заключившего с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, определяет технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, плату за подключение и принимает решение о предоставлении указанного земельного участка. Решение о предоставлении земельного участка является основанием установления в соответствии с заявлением лица, заключившего с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, и за его счет границ такого земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета.

Наряду с процедурами предоставления земельных участков для строительства, законодатель предусматривает специальные нормы, регламентирующие предоставление земельных участков в аренду для целей, не связанных со строительством. В действующем законодательстве нет определения «целей, не связанных со строительством», равно как и единой концепции их земельно-правового режима. Представляется необходимой разработка рамочного документа, в котором перечислялись бы виды целей, не связанных со строительством, применительно к существующим категориям земель, а также особенности правового режима земельных участков в каждой категории. Предоставление земельных участков в собственность для целей, не связанных со строительством, должно осуществляться по итогам торгов; предоставление в аренду - производиться на торгах лишь в случаях, когда земельный участок предоставляется для предпринимательских целей. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, тротуарами, автомобильным дорогами, скверами, водоемами и другими объектами, не подлежат передаче в собственность физическим и юридическим лицам.

Под предпринимательскими целями предлагается считать размещение некапитальных временных строений (киосков, павильонов и т. д.), размещение автостоянок, рекламных щитов, летних кафе, открытых рынков, временных складских объектов и т. д., использование которых направлено на извлечение прибыли индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами. Под непредпринимательскими целями, не связанными со строительством, в отношении граждан следует считать ведение огородничества, пчеловодства, животноводства, личного подсобного хозяйства, размещение некапитальных гаражей. Под этими же целями в отношении юридических лиц мы предлагаем считать проведение физкультурно-оздоровительных мероприятий, организацию мест массового отдыха, озеленения и благоустройства.¹