§ 3. Система и структура органов управления землями населенных пунктов

Категорию «система» необходимо рассматривать в контексте со «структурой» органов управления. Понятие «система» отдельные авторы определяют как «организованное множество взаимосвязанных между собой элементов, определенным способом упорядоченных, находящихся во внутреннем единстве и выполняющих определенные функции по достижению единой цели».¹ В этом случае структура будет представлять собой количественный и качественный состав элементов системы, способ организации их связей, особенности процессов, совершающихся между ними.

Вопрос о соотношении указанных терминов пытался решить Конституционный Суд РФ.² Как было указано в одном из его постановлений, под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В систему федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются Конституцией и иными законами Российской Федерации.

Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации.

Данное понимание категорий «система» и «структура» было реализовано в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. (ред. от 22 июня 2009 г.). В п.1 данного указа отмечается, что «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства». Утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 структура федеральных органов исполнительной власти представляет собой перечень конкретных федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, а также федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных федеральным министерствам.

Однако несмотря на ряд достижений в ходе проводимой в конце XX - начале XXI веков административной реформы в России, система и структура органов управления земельными ресурсами, а также основания и порядок разграничения полномочий между ними так и не получили надлежащего исследования. На основе различных критериев представителями отраслевых юридических наук было предложено несколько подходов к пониманию системы органов управления. Так, представители науки административного права, по критерию характера компетенции, подразделяли органы исполнительной власти на органы общей компетенции, отраслевой компетенции, органы межотраслевой компетенции и органы внутриотраслевой компетенции.¹

В теории земельного права были предложены иные подходы к данному вопросу. Как отмечал В.И. Суворов, представители советского земельного права различали органы общего государственного управления земельным фондом и органы ведомственного (отраслевого) управления землями. При этом деление органов государственного управления земельным фондом на органы общего и ведомственного (отраслевого) управления не совпадало с классификацией органов государственного управления на органы общей и специальной компетенции, которая использовалась в административном праве. В основу такой классификации в административном праве положен объем компетенции того или иного органа по отношению к существующим отраслям государственного управления: органам общей компетенции подведомствен широкий круг отраслей, а органам специальной компетенции – одна определенная отрасль государственного управления. С административно-правовой точки зрения государственное управление земельным фондом является отраслевым управлением, то есть специальным.²

Поэтому с позиций науки земельного права предложено несколько подходов к определению системы органов государственного управления земельным фондом. Так, одни авторы полагают, что общее государственное управление осуществляется органами общей и специальной компетенции Российской Федерации и субъектов РФ и распространяется на все земли в пределах определенной территории независимо от категории земель и субъектов прав на земельные участки. К числу таких органов относятся органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Ведомственное управление землями осуществляют министерства, комитеты, надзоры, службы и иные органы исполнительной власти. Данный вид управления строится по принципу подведомственности учреждений и организаций, которым предоставлены земельные участки.¹

К этой точке зрения примыкает позиция ряда авторов, отмечающих, что по характеру управления и объему его функций следует различать общее и отраслевое (межотраслевое) государственное управление земельным фондом. Основное отличие между ними заключается в том, что полномочия органов общей компетенции в области земельных отношений распространяются не на определенный круг субъектов, а на определенную территорию. Отраслевое (межотраслевое) управление, напротив, имеет ведомственный (отраслевой) характер, т.е. распространяется на земли отдельных отраслей (ряда отраслей) народного хозяйства (земли промышленности, транспорта, связи и т.д.).

Общее государственное управление земельным фондом осуществляется представительными и исполнительно-распорядительными органами власти. К числу представительных органов данные авторы относят Президента РФ, Федеральное Собрание и Государственную Думу РФ, соответствующие органы субъектов РФ. Исполнительно-распорядительные органы власти подразделяются на органы общей и специальной компетенции. К числу органов общей компетенции относятся Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления – городские, районные, сельские и поселковые администрации. Органы специальной компетенции подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные органы). К числу последних относятся те министерства и ведомства, к ведению которых отнесены земли определенного целевого назначения.²

Подобную классификацию нельзя признать удачной. Во-первых, Президент РФ не может быть отнесен к органам представительной власти, поскольку является главой государства (ст. 80 Конституции Российской Федерации). Более того, по своей юридической природе институт президента ближе к исполнительной, а не представительной власти. Во-вторых, не обосновано разграничение Государственной Думы РФ и Федерального Собрания РФ. Согласно ст. 95 Конституции РФ, Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

В-третьих, неясна причина отнесения исполнительных органов местного самоуправления к системе органов государственного управления. Согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с частью 2 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом лишь отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Однако из этого не следует включение их в систему государственных органов.

В.Н. Харьков полагает, что в системе федеральных органов власти можно выделить органы общей компетенции (правительство РФ), межотраслевой (правительственные комиссии), специальной (министерство РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и др.) компетенции. Анализируя систему органов государственного управления земельным фондом на уровне области, указанный автор включает в нее: законодательное собрание; губернатора и администрацию области; координационный совет по проблемам охраны окружающей среды и использованию природных ресурсов при администрации области; управление архитектуры и градостроительства администрации области; межведомственную комиссию администрации области по размещению производственных сил на территории области; органы местного самоуправления (по вопросам переданных им государственных функций) и т.д.¹

Однако с данной позицией трудно согласиться, поскольку правительственные комиссии, равно как и координационные советы областного уровня, не допустимо рассматривать в качестве государственно-властного органа. По общему правилу, комиссии носят согласительный, совещательный или координационный характер, и не могут оформлять свои решения в форме общеобязательного акта. Точно также, нельзя рассматривать в качестве самостоятельных органов комиссии и департаменты, являющиеся структурными подразделениями органа общей компетенции – администрации области.

По мнению О.И. Крассова, в систему органов общего управления входят государственные органы исполнительной власти РФ (Правительство РФ), исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. В систему органов специального управления названный автор предлагал включать Федеральную службу земельного кадастра России; Министерство природных ресурсов РФ; Министерство здравоохранения РФ; Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Министерство сельского хозяйства РФ. В систему органов ведомственного управления входят Министерство природных ресурсов РФ; Федеральная пограничная служба России; Министерство путей сообщения РФ; Министерство обороны РФ и некоторые иные. Данные органы осуществляют ведомственное управление землями, находящимися, как правило, в федеральной государственной собственности. Кроме того, О.И. Крассов выделяет иные органы управления, которым присущи некоторые функции управления в области использования и охраны земель, например, Министерство экономического развития и торговли РФ; Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и т.д.¹

В данной классификации представляется интересным подход автора к установлению места Министерства природных ресурсов РФ в системе органов государственного управления. О.И. Крассов относил Министерство природных ресурсов РФ одновременно к двум категориям органов государственного управления – специальных и ведомственных.

Действительно, Министерство природных ресурсов РФ, во-первых, выполняло (и выполняет сейчас через входящие в него службы и агентства) ряд управленческих функций в отношении таких природных ресурсов, как недра, воды и леса. Соответственно, данному органу присущи определенные полномочия в отношении земель лесного и водного фонда. Во-вторых, Министерству природных ресурсов РФ приданы функции по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, которые распространяются на все категории земель. Этим и обусловлено отнесение данного органа к числу органов специального управления.

Еще более удачную, на наш взгляд, классификацию предложил Р.К. Гусев, считавший, что «по направленности и объемам предоставленной компетенции в сфере управления земельными ресурсами» все управленческие органы следует подразделить на несколько групп. Говоря об «управлении», а не «государственном управлении», он выделяет:

1) общие органы управления. В эту группу включены только органы общей компетенции, под которыми понимаются Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

2) специальные (межведомственные) органы управления.

3) ведомственные (отраслевые) органы управления, которые занимаются организацией использования, охраны, учета и т.д. применительно к землям, закрепленным за подчиненными учреждениями и организациями.

4) внутрихозяйственные органы управления.

5) общественные организации, участвующие в охране земель. ²

На наш взгляд, следует поддержать высказанное В.И. Суворовым мнение о том, что в земельном праве вопросы государственного управления земельным фондом должны рассматриваться не только как часть государственного управления, но и как часть земельных отношений. С этой позиции государственное управление земельным фондом надо рассматривать не как отрасль государственного управления, а как самостоятельный элемент правового режима земель. Поэтому в основу классификации органов государственного управления земельным фондом должен быть положен объем компетенции тех или иных органов по отношению ко всему земельному фонду и всем категориям землепользователей, а также по отношению к отдельным категориям земель и соответствующему кругу землепользователей, а не по отношению к существующим отраслям государственного управления. Органы, к компетенции которых относится государственное управление земельным фондом в пределах определенной территории независимо от категорий земель и землепользователей, будут являться органами общего государственного управления, а органы, компетенция которых ограничена лишь определенным кругом земель и подведомственных землепользователей, будут органами ведомственной (отраслевой) компетенции управления землями.¹

Подводя итоги проанализированным выше точкам зрения, мы полагаем, что система государственных органов управления земельными ресурсами населенных пунктов строится на сочетании территориальных начал управления с отраслевыми (межотраслевыми), включая в себя органы общей и органы специальной компетенции. К органам общей компетенции относятся Президент РФ; Правительство РФ; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (мэрии, администрации, правительства и т.д.). К специальной - органы отраслевой и межотраслевой компетенции.

Межотраслевые органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к земельным участкам, не зависимо от их форм собственности, целевого назначения и разрешенного использования, по вопросам, указанным в положениях об этих органах (землеустройство, ведение государственного кадастра недвижимости и т.д.).

К ним относятся Министерство природных ресурсов и экологии РФ (в его составе - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования), Министерство здравоохранения и социального развития (в его составе – Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучию человека, выполняющая функции санитарно-эпидемиологического надзора), Министерство регионального развития РФ и Министерство экономического развития РФ (в его составе Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии² и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом).

К органам отраслевой компетенции относятся федеральные органы исполнительной власти, наделенные определенными функциями в области организации и контроля за состоянием земель населенных пунктов в рамках определенной отрасли хозяйства и территориальной зоны в границах населенных пунктов (жилой, производственной, зоны размещения военных объектов, зоны рекреационного назначения и т.д.). Как правило, такие земли находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным казенным предприятиям, государственным и муниципальным учреждениям на праве постоянного (бессрочного) пользования. Роль и значение этих органов в управлении землями населенных пунктов будет сокращаться.

Органы местного самоуправления представляют собой самостоятельное звено в системе управления земельными ресурсами населенных пунктов, не входящее в состав органов государственного управления. По своей юридической природе они располагаются в группе органов общей компетенции.
§ 4. Полномочия органов общей и специальной компетенции в сфере управления землями населенных пунктов

Как уже отмечалось, функции управления земельными ресурсами населенных пунктов осуществляет система органов общей и специальной компетенции, т.е. единого специального органа, осуществляющего управление земельными ресурсами городов и сел, не существует. Поэтому в контексте проводимой сейчас в России административной реформы представляется актуальным исследование проблемы разграничения полномочий органов общей и специальной компетенции, органов представительной и исполнительной власти всех уровней, а также полномочий органов государственного управления РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, как в общетеоретическом плане, так и применительно к управлению земельными ресурсами населенных пунктов. Проведение такого исследования позволит усовершенствовать работу органов государственной власти и местного самоуправления, будет способствовать разработке и принятию нормативных актов, регулирующих вопросы управления землями населенных пунктов. Для последовательного решения данных вопросов необходимо выявить общетеоретические основы разграничения компетенции между органами управления всех уровней.

Термин «компетенция» имеет два наиболее распространенных значения. Во-первых, под компетенцией понимается круг вопросов, в которых данное лицо (лица) обладают познаниями («ведают что-то»). Во-вторых, круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»).¹ Поэтому в самом общем виде под компетенцией государственного органа следует понимать «установленные правом полномочия (правомочия) в определенной сфере государственной деятельности, по определенным предметам ведения».²

Под полномочиями органа государственной власти понимаются права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Однако понимание компетенции как совокупности прав и обязанностей является достаточно неоднозначным потому, что не всегда каждой обязанности соответствует аналогичное право. Зачастую одна обязанность раскрывается в сумме прав, а одно право проистекает из нескольких обязанностей.

В системе правовых явлений компетенция относится не к правоспособности, а к субъективным правам и обязанностям, вытекающим непосредственно из закона и существующим до стадии конкретных правоотношений. Компетенция органа государственного или муниципального управления имеет пространственные и временные пределы, а также принципиально различается по характеру осуществляемых полномочий. Рассматриваемые в данном параграфе органы общей компетенции включают в себя органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, осуществляющие государственное управление земельными ресурсами населенных пунктов, а также органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальное управление.

Государственные органы общей компетенции (правительства, администрации, мэрии) осуществляют свои полномочия по управлению земельными ресурсами населенных пунктов как непосредственно, так и через создаваемые структурные подразделения. Любой орган общей компетенции, как правило, имеет сложную внутреннюю структуру и состоит из главы администрации (председателя правительства, президента, мэра), его заместителей, а также различных управлений, отделов, комитетов, комиссий, департаментов и иных структурных подразделений. Например, Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти его постановлений и распоряжений, создается Аппарат Правительства Российской Федерации со своей внутренней структурой.

Система органов общей компетенции Российской Федерации и субъекта РФ обладает рядом схожих черт, но в целом уникальна в каждом субъекте РФ. Например, согласно ст.1 Закона Волгоградской области от 10 ноября 2008 г. № 1756-ОД «О системе органов исполнительной власти Волгоградской области», в данную систему входят глава администрации Волгоградской области; администрация Волгоградской области; иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу. Соответственно, структуру указанных «иных органов» образуют, например, комитет по управлению государственным имуществом; комитет по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству; комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды; главное управление архитектуры и градостроительства и др.

Конституция РФ 1993 г. устанавливает, что система органов государственной власти субъектов РФ определяется последними самостоятельно, но по предметам совместного ведения действует единая система органов исполнительной власти. Поэтому следует различать две группы органов исполнительной власти субъектов РФ: 1) органы, созданные по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ; 2) органы исполнительной власти субъекта РФ, созданные по предметам ведения ст. 73 Конституции РФ.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В пределах своих полномочий оно осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов.

Несмотря на предпринятые в ходе административной реформы шаги по установлению принципов взаимодействия органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, четкого разграничения полномочий между федеральным органом управления общей компетенции и органом государственного управления общей компетенции субъекта РФ в области управления земельными ресурсами населенных пунктов, за рядом исключений, пока не произведено.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией и федеральными законами.¹ Поэтому, как справедливо отмечал В.М. Манохин, «Конституция РФ 1993 г. определила два метода правового регулирования вопросов, составляющих совместный предмет ведения: 1) административный и 2) договорный. Первый метод - административный – закреплен в п.2 ст. 76 Конституции РФ…».²

Второй из названных методов (договорный) означает, что Договоры о разграничении предметов ведения заключаются не между Российской Федерацией и ее субъектами, а между органами государственной власти РФ и субъектов РФ (ч. 3 ст. 11; ч.2 ст. 125 Конституции) или между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ (ч.2,3 ст. 78 Конституции). Другими словами, сторонами в Договоре являются именно органы власти, а не Российская Федерация как суверенное государство и субъекты РФ как ее составная часть.¹ При этом делегировать полномочия могут друг другу только органы исполнительной власти (ст. 78 Конституции Российской Федерации).

Соглашения между органами исполнительной власти являются разновидностью административных договоров, под которым в научной литературе принято понимать «управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях. Оно опосредствует горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которых содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки права. Юридическая природа административного договора состоит в том, что это соглашение интегрирует волю участников процесса осуществления исполнительной власти. Как правило, административные договоры предшествуют акту органа управления, но иногда акты органов исполнительной власти предопределяют возникновение таких соглашений между нижестоящими органами».²

Данный способ разграничения полномочий востребован практикой двумя путями: посредством заключения Соглашений между органами исполнительной власти общей компетенции Российской Федерации и ее субъекта о разграничении полномочий и посредством заключения Соглашений о разграничении полномочий между федеральными органами специальной компетенции и органами общей компетенции субъектов Российской Федерации.³

Использование обоих путей разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ посредством заключения Соглашений является одним из наиболее оптимальных способов их взаимодействия.

Представляется, что посредством взаимного делегирования полномочий органы исполнительной власти общей компетенции субъектов РФ получают возможность более детальной проработки системы дополнительных гарантий по реализации прав граждан соответствующих населенных пунктов, в том числе, путем создания региональных органов (управлений, комитетов в структуре органов общей компетенции) по использованию и охране земель (иным вопросам), не вступая в противоречие с полномочиями федеральных органов. В случае, когда субъекты РФ не планируют создание соответствующих структурных подразделений, возможна передача отдельных полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральным органам специальной компетенции (их территориальным органам) с надлежащим финансированием.

Не менее важной и не разрешенной до конца проблемой является отсутствие детального разграничения полномочий по управлению землями населенных пунктов между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (органами общей компетенции). В связи с этим представляется необходимым кратко остановиться на анализе юридической природы муниципального управления.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и субъектов РФ, муниципальное управление землями населенных пунктов характеризуется рядом принципиальных черт. Главная из них заключается в том, что местное самоуправление осуществляется на ограниченной (локальной) территории, в пределах которой расположены федеральные земельные участки, а также земельные участки, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной и частной собственности.

Компетенция органов местного самоуправления в сфере использования и охраны земель населенных пунктов находится в стадии формирования, поскольку до сих пор полностью не разграничена государственная собственность на землю, продолжается перераспределение полномочий по охране окружающей среды и управлению земельными ресурсами населенных пунктов.

Следует подчеркнуть, что муниципальная власть носит «подзаконный» характер. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ, земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Поэтому органы местного самоуправления ограничены в возможностях осуществлять деятельность «самостоятельно и под свою ответственность» по использованию и охране земельных ресурсов за пределами, установленными законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Наконец, полномочия органов местного самоуправления распространяются на ограниченный круг вопросов, отнесенных законодателем к числу вопросов «местного значения», а также государственные полномочия, делегированные в установленном порядке органами государственной власти РФ и субъектов РФ. В качестве правовой основы делегирования полномочий выступает, в первую очередь, ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Для решения вопросов местного значения, связанных с использованием и охраной земель населенных пунктов (включая вопросы территориального планирования и градостроительного зонирования, выдачи разрешений на строительство), в структуре местной администрации могут создаваться специальные комитеты, управления, департаменты и иные структурные подразделения. Так, согласно ст.38 Устава города-героя Волгограда (принят постановлением Волгоградского Горсовета народных депутатов от 29 июня 2005 г. № 20/362 (в ред. постановления Волгоградского Горсовета народных депутатов от 22 февраля 2006 г. № 28/565), администрация Волгограда состоит из отраслевых (функциональных) и территориальных структурных подразделений - органов администрации Волгограда. В структуре отраслевых органов администрации Волгограда выделяются департамент муниципального имущества, комитет по градостроительству и архитектуре, комитет земельных ресурсов, департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов.

Структура местной администрации будет различаться в городских и сельских муниципальных образованиях. Если для крупных городов областного (краевого, республиканского) значения актуальны, например, вопросы охраны окружающей среды, то вполне объяснимо создание муниципальных органов по охране окружающей среды, основная задача которых заключается в создании дополнительных гарантий реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Так, в отличие от ряда городских поселений, в структуре администрации г. Волгограда создан Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов, включающий отделы экологической безопасности, отдел организации экологической экспертизы; оценки воздействия на окружающую среду и экологического аудита, выдачи разрешений; отдел финансирования и бухгалтерского учета. Для сельских районов, напротив, более распространено создание в структуре местной администрации сельскохозяйственных управлений или иных структурных подразделений, отвечающих потребностям сельского района.

На территории каждого муниципального образования действуют территориальные подразделения федеральных органов по охране окружающей среды, использованию земельных ресурсов и т.д. Поэтому отдельную проблему представляет соотношение полномочий органов местного самоуправления и полномочий указанных территориальных федеральных органов в части использования и охраны земель населенных пунктов. В большинстве муниципальных образований государственные функции выполняют территориальные государственные органы исполнительной власти специальной компетенции, либо сами органы местного самоуправления в случае делегирования им соответствующих полномочий. В случае невозможности выполнения ими отдельных полномочий по решению вопросов местного значения, органы местного самоуправления вправе передавать их органам государственной власти Российской Федерации и субъекта РФ вместе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами на договорной основе, если это предусмотрено законами Российской Федерации и субъектов РФ.

В ряде субъектов РФ между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления расположено еще одно звено – органы местного государственного управления, которые наделены рядом функций одновременно с иными государственными органами общей и специальной компетенции (Республики Хакасия, Удмуртия, Коми и другие). Как отмечалось в научной литературе, «Конституция РФ не препятствует созданию в субъектах РФ системы органов государственной власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Поэтому создание местных органов власти вполне правомерно. Формы государственного самоуправления присутствуют в большинстве региональных правовых актов, причем наблюдается несколько вариантов решения вопросов государственного участия в делах местного самоуправления: передача полномочий на основе заключаемых договоров; включение исполнительной власти местного самоуправления в единую исполнительную вертикаль субъекта РФ (например, только по переданным государственным полномочиям); подконтрольность переданных государственных полномочий только губернатору (Пермская область); введение предметов совместного ведения (только между исполнительными структурами)».¹

Конституционность существования данного звена государственного управления неоднократно была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так, на основании рассмотренных материалов дел о проверке конституционности ряда законов субъектов РФ, Конституционный Суд РФ установил, что система органов государственной власти субъектов РФ может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта РФ. К числу таких административно-территориальных единиц могут относиться районы и города республиканского (областного, краевого) подчинения, непосредственно входящие согласно конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в его состав. Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации основана на праве субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать на своей территории административно-территориальное деление и определять систему местных органов государственной власти. Это право вытекает из федеративной природы России.

В то же время, например, Уставом Курской области (ст. 18) было предусмотрено создание органов государственной власти общей компетенции на уровне, более низком, чем районы, непосредственно входящие в состав Курской области. Аналогичные по смыслу положения Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года были признаны неконституционными.¹

Таким образом, создавая органы государственной власти, субъект РФ не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения, в том числе, в части использования и охраны земель городов.

К особой группе субъектов РФ со своей спецификой управления относятся города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Эта специфика заключается в существовании такой разновидности муниципальных образований, как внутригородская территория города федерального значения.

Итак, Конституция РФ и Федеральные законы предусматривают для органов местного самоуправления как собственную компетенцию (вопросы местного значения), так и возможность осуществлять государственные полномочия, делегированные в установленном порядке органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По мнению И.В. Бабичева, наделение государственными полномочиями муниципальных образований может быть осуществлено в формах передачи и делегирования. Передача - это способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления; делегирование же - предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления в разовом порядке, на определенный срок или бессрочно.² Другие авторы полагают, что в Конституции РФ не употребляется термин «делегирование полномочий», а говорит о «наделении государственными полномочиями». Данные термины не являются синонимами. Делегирование – «это форма передачи определенных полномочий органа власти или управления (должностного лица)». Таким образом, делегирование – это «некоторое расширение полномочий органов власти и управления и как следствие – временное (на период выполнения переданных полномочий) расширение сферы их действия и компетенции».³

Следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что «государственная деятельность и деятельность органов местного самоуправления взаимоувязаны и взаимопроникаемы, а порой институты государства непосредственно осуществляют деятельность по предметам ведения местного самоуправления (например, исполнение местного бюджета через государственное казначейство, исполнение муниципальных программ занятости через государственные центры занятости и т.д.)».¹ Отсюда следует вывод о том, что «как государство является субъектом местного самоуправления, так и местное самоуправление - субъектом государства». Органы местного самоуправления могут проявлять себя как субъект государства при издании нормативно-правовых актов общей юрисдикции; при реализации переданных государственных полномочий и в иных случаях. Примером взаимоперетекаемости полномочий может служить сбор местных налогов (в том числе земельного) государственным налоговым органом, когда государство в лице своего института налоговой инспекции выступает как субъект местного самоуправления, а органы местного самоуправления, содействующие ей в части сбора местных налогов – как субъекты государства.²

В настоящий момент в науке определилось два основных подхода к решению вопроса о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления: во-первых, предлагается законодательное установление сферы совместного ведения государства и муниципальных образований (причем высказывается предложение о закреплении этой модели посредством внесения изменений в федеральный закон);³ во-вторых, указывается на необходимость разработки и принятия Федерального закона «О порядке разграничения предметов ведения и полномочий между субъектом РФ и муниципальными образованиями».⁴ На наш взгляд, последний из предложенных вариантов является более предпочтительным.

Не менее сложной проблемой является отсутствие четкого разграничения полномочий между органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ в сфере использования и охраны земель, включая земли населенных пунктов. Общие положения об этом содержатся в Конституции РФ (принцип разделения властей) и федеральных законах, Конституциях (уставах) субъектов РФ и т.д. В ряде субъектов РФ для разграничения указанных полномочий приняты специальные законы, и этот путь представляется наиболее приемлемым. Так, Законом Волгоградской области от 7 февраля 2003 г. № 785-ОД «О разграничении полномочий органов государственной власти Волгоградской области в сфере регулирования земельных отношений» к полномочиям Волгоградской областной Думы отнесено определение случаев предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц бесплатно; установление порядка и условий предоставления информации собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам о возможном изъятии, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд их земельных участков; определение дополнительных к установленным ЗК РФ случаев изъятия, в том числе путем выкупа, для областных государственных или муниципальных нужд земельных участков, находящихся в областной или муниципальной собственности; установление порядка подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков и т.д.

К земельным полномочиям администрации Волгоградской области отнесено установление цены земли при продаже земельных участков, находящихся в собственности Волгоградской области или государственная собственность на которые не разграничена, собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений; принятие решений о приобретении земельных участков в собственность Волгоградской области; отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к категориям, перевод их из одной категории в другую в случаях и в порядке, установленных законодательством; установление порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за использование земельных участков, находящихся в областной собственности и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; установление процедур и критериев предоставления земельных участков, находящихся в областной собственности, гражданам для целей, не связанных со строительством, в том числе порядка рассмотрения заявок и принятия решений и т.д.

До конца концептуально не решен вопрос и о разграничении полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной (или неразграниченной) собственности. Т.П. Георгиева полагает, что на местном уровне «неприменимо понятие разделения властей, ибо в данном случае имеет место лишь разграничение и персонификация полномочий, которыми наделено местное сообщество в целом».¹ Действительно, согласно ст. 10 Конституции России, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, которые самостоятельны. Данный принцип нельзя распространять на органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).¹ Следовательно, указанное разграничение должно проводиться местными органами самостоятельно.

В заключение данного вопроса необходимо поставить еще одну проблему управления земельными ресурсами населенных пунктов. Как отмечал Д.Н. Бахрах, на территории каждого субъекта Российской Федерации помимо собственной системы органов исполнительной власти действует система территориальных федеральных органов. Между этими видами систем существует организационно-управленческое и функционально-правовое взаимодействие, выражающееся в том, что, во-первых, многие территориальные органы действуют по вопросам совместного ведения и находятся в совместном (двойном) подчинении федерального органа и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации; во-вторых, некоторые исполнительные органы специальной компетенции субъектов Российской Федерации наделяются правами и функциями территориальных органов, но при этом остаются структурными подразделениями республиканской или областной администрации; в-третьих, органами исполнительной власти субъекта Федерации могут быть делегированы территориальным федеральным органам отдельные полномочия, связанные с их административной деятельностью.²

Отсюда вытекает проблема разграничения полномочий органов общей компетенции (субъектов РФ и органов местного самоуправления) и органов специальной компетенции в области использования и охраны земель населенных пунктов. Так, требует специального правового анализа ситуация, когда федеральный орган исполнительной власти специальной компетенции является структурным подразделением органа общей компетенции субъекта РФ. Положения о большинстве федеральных органов исполнительной власти указывают на существование территориальных подразделений указанных органов. Так, например, в Волгоградской области действует территориальный орган Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, который не входит в структуру администрации области (как ранее не входил и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Волгоградской области). Предлагаемый комитетами и администрациями некоторых субъектов РФ путь решения данной проблемы (переподчинение, двойное подчинение специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды) в корне противоречит как действующему законодательству РФ, так и всей системе федеративного устройства государства, закрепленного в Конституции РФ. Поэтому, как отмечалось в Письме Госкомэкологии РФ от 13 сентября 1999 г., «воплотить в жизнь (предложение о двойном подчинении) возможно только изменив конституционные основы России».³

Одним из возможных выходов из сложившейся ситуации могло бы служить построение взаимоотношений территориальных органов Министерства природных ресурсов РФ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды на основе соглашений.¹ Так, 5 марта 2002 г. между комитетом по охране окружающей среды администрации Волгоградской области и администрацией Быковского района Волгоградской области было подписано соглашение в целях координации действий и исключения дублирования процедур по соблюдению природоохранительного законодательства. Данные органы приняли решение взаимодействовать следующим образом.

Сотрудникам комитета по охране окружающей среды администрации Быковского района делегируются права комитета по охране окружающей среды администрации Волгоградской области в части составления и подготовки документов, в том числе административных. Заведующий соответствующим территориальным отделом управления экологической безопасности и контроля за состоянием окружающей среды выносит решения по подготовленным материалам комитета по охране окружающей среды администрации Быковского района. Сотрудники комитета по охране окружающей среды администрации Быковского района являются внештатными инспекторами комитета по охране окружающей среды администрации Волгоградской области и осуществляют свои полномочия на основании утвержденного положения о внештатных инспекторах комитета по охране окружающей среды администрации Волгоградской области. Однако заключение таких Соглашений носит единичный характер, а присвоение региональными или муниципальными органами полномочий федерального органа встречается намного чаще.

Подводя итоги, необходимо отметить, что проблема разграничения полномочий органов общей и специальной компетенции приобретает особую актуальность в городских поселениях и городских округах, поскольку:

а) вопросами управления земельными ресурсами в городских и сельских населенных пунктах занимается больше органов, чем в сельской местности. Так, Министерство регионального развития Российской Федерации не осуществляет функции управления землями сельскохозяйственного назначения.

б) управление земельными ресурсами населенных пунктов намного сложней, чем землями сельскохозяйственного назначения. Наряду с общими проблемами использования земельных участков рационально и по целевому назначению, в городах добавляются проблемы планировки и застройки, в том числе обеспечения соблюдения градостроительных регламентов.

в) в сельской местности живет меньше населения, поэтому меньше спорных ситуаций, меньшая потребность издавать правоприменительные акты или заключать соглашения о разграничении полномочий.

Представляется, что более правильно говорить не об органах управления землями населенных пунктов, а о компетенции органов публичной власти в области управления землями населенных пунктов. Однако наличие нескольких органов специальной компетенции на территории любого субъекта РФ (территории муниципального образования), организованных по различному принципу (или их комбинации) ставит вопрос о разграничении их полномочий по управлению земельными ресурсами населенных пунктов. В связи с этим в ЗК РФ необходимо добавить главу, в которой должны быть отражены следующие вопросы: полномочия Российской Федерации в области использования и охраны земель; полномочия субъектов РФ в области использования и охраны земель; разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в области использования и охраны земель; полномочия органов местного самоуправления в области использования и охраны земель; функции специально уполномоченного федерального органа в области использования и охраны земель.