Глава 3. Правовое регулирование управления в сфере использования и охраны земель в границах населенных пунктов

В Словаре русского языка С.И. Ожегова раскрывается понятие «управлять» - т.е. «руководить, направлять деятельность кого-чего-нибудь».¹ Как отмечал И.Б. Новик, «в самом общем виде управление может быть определено как упорядочение системы, т.е. приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде».² Следовательно, управление можно рассматривать как функцию организации (упорядочения) систем различной природы – биологических, технических, социальных. В этом смысле допустимо говорить об управлении транспортным средством, биологическими процессами и т.д. Однако наиболее распространенным является понимание управления применительно к социальным процессам, где в роли субъектов управления выступают граждане и их объединения, а также публично-правовые образования. Объектом управления выступает поведение (деятельность) граждан и их объединений. В этом смысле не совсем верно говорить об управлении земельным фондом, поскольку объект недвижимого имущества не может состоять в социальных связях с субъектом управленческой деятельности. Правильнее будет вести речь об отношениях по управлению земельными участками. Однако ввиду распространенности данной терминологии в науке, мы также будет ее придерживаться.

В научной литературе выделяется несколько видов управления: государственное, муниципальное, корпоративное и т.д. Государственное управление обычно рассматривается в узком и широком смысле. В узком смысле под государственным управлением понимается «подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность уполномоченных органов (органов государственного управления), состоящая в исполнении законов и подзаконных актов в процессе руководства хозяйственной сферой и сферами социально-культурного и административно-политического строительства».³ В широком смысле под государственным управлением понимается «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу».⁴

В земельно-правовой литературе проблема управления земельным фондом впервые была поставлена авторами учебников «Земельное право» 1940 г. и «Земельное право» 1949 г. В частности, в них отмечалось, что управление земельным фондом является составной частью управления государственной социалистической собственностью. Сущность управления государственным земельным фондом заключается в организации его планомерного использования и в регулировании системы отношений, которые складываются между государством – собственником земли и землепользователями.

Авторами данных учебников подчеркивалось, что между управлением и распоряжением землей существует неразрывная связь. Право распоряжения землей проявляется в соответствующих функциях государства по управлению земельным фондом. Таким образом, управление земельным фондом представляет собой не правомочие, а деятельность по осуществлению правомочий государства в отношении земли как объекта хозяйствования, т.е. право управления землей является более широким понятием, чем право распоряжения.¹ Названную позицию подверг критике в своих трудах Г.А. Аксененок.

Названный автор полагал, что элементами права государственной собственности на землю в Советском Союзе являются владение, пользование, распоряжение и управление землей.² При этом право распоряжения землей нельзя отождествлять с правом управления землей. Под распоряжением он понимал «определение хозяйственного назначения земли и плановое распределение всего земельного фонда … в соответствии с его назначением среди отдельных землепользователей, использующих землю в целях развития отдельных отраслей народного хозяйства, для максимального удовлетворения материальных и культурных потребностей советского народа и всего социалистического общества».³ Под управлением же землями, на его взгляд, следовало понимать непосредственное заведывание как всеми землями, входящими в единый государственный земельный фонд, так и хозяйственное управление отдельными категориями этих земель.

Таким образом, право распоряжения и право управления единым государственным земельным фондом по своему содержанию являются понятиями не только не совпадающими, но и неравнозначными. В отличие от распоряжения, которым, по существу, определяется судьба земли, управление землей является производным правомочием, которое имеет своей целью реализацию актов по распоряжению землей в конкретной действительности, создание всех необходимых условий и предпосылок для осуществления всех функций, связанных с распоряжением землей. Кроме того, право распоряжения и право управления существенно отличаются также и по системе государственных органов, которые осуществляют эти важнейшие правомочия.¹

Правомочия органов государства по распоряжению единым государственным земельным фондом шире тех прав, которыми наделены органы управления землями. Следовательно, нельзя сводить право распоряжения к функциям управления единым государственным земельным фондом, осуществляемым различными ведомствами и организациями. Право распоряжения землей по своему содержанию шире права управления единым государственным земельным фондом, которое вытекает из права распоряжения землей и является распорядительной функцией, осуществляемой органами государственного управления, различными ведомствами и организациями.²

Позиция Г.А. Аксененка была впоследствии подвергнута критике рядом авторов, поскольку, во-первых, совершенно необоснованно было оставлено в стороне одно из оснований государственного управления землями – право территориального верховенства, а выводы делались, соответственно, только из права собственности, во-вторых, не было установлено правильного соотношения между правомочиями государства как собственника земли и управленческой деятельностью государства, которая является формой осуществления этих правомочий.³ В-третьих, не всегда была удачна используемая терминология. Так, вызывал сомнение термин «заведывание землями», который носил не правовой, а скорее, оперативно-хозяйственный характер.

По поводу позиции Г.А. Аксененка, И.В. Павлов писал: «управление не представляет собой что-то отличное от распоряжения, а форму осуществления самого распоряжения. Соотношение между ними есть соотношение между формой и содержанием: право распоряжения составляет содержание самого правомочия, а управление – форму его осуществления».⁴

Другие авторы, не соглашаясь с позицией Г.А. Аксененка по поводу включения в содержание права собственности управления землей, предлагали свою трактовку соотношения распоряжения и управления земельным фондом. Так, А.В. Венедиктов полагал, что право распоряжения земельным участком является формой или средством осуществления управления отдельными категориями земель, поменяв местами соотношение формы и содержания в конструкции, предложенной И.В. Павловым и А.С. Краснопольским.⁵ Своеобразный подход к рассматриваемой проблеме предложила Г.Н. Полянская, считавшая, что управление является методом осуществления со стороны государства своего правомочия по распоряжению землей и иными природными ресурсами.¹

А.М. Турубинер выделял следующие правомочия государства – собственника земли: распоряжение, управление землями, земельный контроль, пользование и владение землей.² Под управлением землями, по его мнению, следовало понимать определение «целевого назначения отдельных частей земельного массива, предоставляемого землепользователю или соответствующему ведомству, без изменения внешних границ этого земельного массива, т.е. внутрихозяйственное землеустройство, планировку территории, распределение между землепользователями земельных участков из состава земельного массива, предоставленного соответствующему ведомству или организации, предоставление участков вторичным землепользователям».³

А.М. Турубинер подчеркивал, что научные работники, ставящие знак равенства между распоряжением и управлением землями, смешивают две разные вещи: распорядительную деятельность государства, проявляющуюся в различных областях государственной жизни и в различных юридических формах, и распоряжение в смысле определения «юридической судьбы» имущества. Если мы возьмем распоряжение как правомочие по определению «юридической судьбы» имущества, то, очевидно, что в ряде случаев тот, кто управляет этим имуществом, вовсе не обладает правом распоряжения. Тем более такое право не принадлежит, по общему правилу органам, осуществляющим управление землей. Если бы это было так, то каждый орган, осуществляющий управление тем или иным земельным массивом, имел бы право передать его от одного пользователя другому. Однако этого не происходит. Поэтому А.М. Турубинер делал вывод, что функция управления и распоряжения землями не совпадают и управление является, наряду с распоряжением, самостоятельным правомочием государства – собственника земли.⁴

По мнению Н.И. Краснова, государственное управление землями по своему содержанию шире права управления землями как элемента права государственной собственности на землю, поскольку оно включает в себя не только это правомочие, но и право управлять землями на основе территориального верховенства. Юридической основой государственного управления землями Н.И. Краснов, в отличие от Г.А. Аксененка, считал единство в одном субъекте (государстве) не только права государственной собственности на землю, но и территориального верховенства как элемента суверенитета. Государственное управление землями, как отмечал Н.И. Краснов, является формой осуществления правомочий распоряжения и управления землями как элементов права государственной собственности и основывается оно одновременно на праве территориального верховенства Советского государства и его исключительной собственности на землю.¹

Значительный вклад в исследование понятия государственного управления земельным фондом внес В.П. Балезин. В его трудах, посвященных правовому режиму земель населенных пунктов, убедительно показано содержание управления землями данной категории, основные функции государственного управления, раскрыт ряд иных принципиально важных вопросов.

Управление земельным фондом в СССР, по мнению В.П. Балезина, представляет собой «деятельность Советского государства по организации рационального использования земли как главного компонента жизненной среды людей, как всеобщего предмета и средства труда, а также как орудия производства и производительной силы в сельском и лесном хозяйстве, с одной стороны, и пространственно-операционного базиса в иных отраслях народного хозяйства, с другой стороны».² В основе государственного управления единым земельным фондом страны лежит и право территориального верховенства, и право исключительной государственной собственности.

Специфика управления городскими землями, подчеркивал В.П. Балезин, заключается в том, что «определяющим и основным началом в нем является планировка населенных мест, в соответствии с которой осуществляется и отвод, и изъятие, и учет, и регистрация городских земель».³ По вопросу соотношения управления и распоряжения землями В.П. Балезин разделял позицию И.В. Павлова, отмечая, что «управление городскими землями есть не что иное, как форма осуществления права распоряжения городскими землями».⁴

Б.В. Ерофеев одним из первых сформулировал понятие государственного управления землями городов, полагая, что под таковым «следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность органов социалистического государства по регулированию земельных отношений в городах и организации их правильного и рационального использования».⁵

Наряду с В.П. Балезиным, Б.В. Ерофеев считал, что государственное управление землей в городах является формой осуществления государством всех своих правомочий как собственника, а также правомочий, вытекающих из права территориального верховенства. Б.В. Ерофеев сформулировал и свою позицию в многолетнем научном споре о содержании права собственности и соотношении управления и распоряжения. По его мнению, следует различать право распоряжения и право управления, которые являются самостоятельными правомочиями в содержании права государственной собственности на землю. Право государственной собственности на землю является содержанием, а государственное управление землями городов – формой.

Из этого следует, что включение дополнительного правомочия «управления» в классическую триаду еще в дореформенный период было признано бессодержательным, и его введение в законодательство рассматривалось критически, как вносящее путаницу в правоприменительную практику.¹

Нельзя не отметить проводимые 70-80-е годы попытки связать проблемы правового режима и управления землей в границах населенных пунктов с экологическими особенностями их территории. Так, В.Ф. Горбовой писал, что «управление городскими лесами – это исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов, направленная на обеспечение рационального использования городских лесов в целях создания наиболее благоприятных условий для проживания в городах».² При этом управление городскими лесами осуществляется органами общей и специальной компетенции.

В ходе осуществления земельной реформы конца XX – начала XXI веков в условиях многообразия форм собственности на землю сущность управления земельными ресурсами изменилась. Государственное и муниципальное управление земельным фондом в настоящий период предполагает установление определенных норм и правил, касающихся организации использования и охраны не только земель населенных пунктов в целом как особой категории земель в земельном фонде России, но и отдельных территориальных зон в границах муниципальных образований.

При этом управление может осуществляться от имени государства или органов местного самоуправления, во-первых, как собственника земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление). Субъектами данной группы отношений является ограниченный круг лиц.

Во-вторых, управление может осуществляться государством как органом власти, обладающим территори­альным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собс­твенности. В этом случае государство адресует свои предписания неограниченному кругу лиц, которые могут являться, а могут и не являться субъектами земельных отношений (например, посредством установления запрета самовольного захвата земли и самовольной постройки). Право территориального верховенства в отношении всех земель России проявляется в установлении единой системы осуществления государственного земельного контроля, порядка ведения государственного кадастра недвижимости, порядка проведения землеустройства, осуществления мониторинга земель и т.д. Названные функции государства распространяются на все категории земель и любых правообладателей земельных участков.

Таким образом, после провозглашения многообразия форм собственности на землю и проведения массовой приватизации земельных участков, произошло разграничение правомочий управления землями, находящимися в государственной собственности и правомочий, вытекающих из территориального верховенства государства. Поэтому в многолетнем научном споре о соотношении управления и распоряжения земельным фондом была поставлена точка. Распоряжение землями представляет собой одно из правомочий государства – собственника земель, в то время как управление является более широким понятием, включающим наряду с правомочиями, вытекающими из права государственной собственности на землю также и исполнительно-распорядительные правомочия, вытекающие из права территориального верховенства. Существуют различия и в методах регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства как суверена (при установлении ставок земельного налога, осуществлении земельного контроля) так и в части реализации функций собственника по использованию и охране государственных земель - предоставление государственного земельного участка в аренду гражданину (юридическому лицу).

При анализе особенностей управления земельным фондом как правового явления следует иметь в виду, что оно обеспечивает соответствие системы отношений по использованию земель закономерностям, вытекающим из признания многообразия форм собственности на земельные участки и тем фактом, что земля является природным объектом и природным ресурсом. Это обстоятельство нашло свое отражение в трудах теоретиков земельного права. Как отмечал О.И. Крассов, «управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану».¹ Данное определение подчеркивает экологическую направленность деятельности по управлению земельными ресурсами, однако, оно ориентированно преимущественно на земли сельскохозяйственного назначения, так как для остальных категорий земель проблема повышения плодородия почв не актуальна.

Более удачным выглядит позиция Н.Л. Лисиной, полагающей, что «управление в сфере использования земель поселений можно определить как основанную на законе целенаправленную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, граждан и их объединений по обеспечению рационального и эффективного использования земель поселений, благоприятной среды жизнедеятельности населения, а также устойчивого развития поселений в соответствии с градостроительной документацией и правилами землепользования и застройки».¹

Таким образом, в узком смысле слова управление – это исполнительная и распорядительная деятельность, которая является подсистемой государственного управления в целом. В широком смысле государственное управление земельным фондом осуществляется не только исполнительными и распорядительными органами, но также и представительными органами. При этом нельзя согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что «в связи с отнесением к компетенции судов таких функций, как разрешение земельных споров и привлечение к ответственности … правомерно говорить об участии в управлении земельным фондом также и судебных органов».² Подобные утверждения, на наш взгляд, противоречат принципу разделения властей, предусмотренному Конституцией Российской Федерации, в связи с чем, далее мы будем рассматривать управление в узком смысле. Наряду с государственным управлением мы выделяем и муниципальное управление землями населенных пунктов, а также предлагаем различать понятия «государственное управление» и «государственное регулирование».³

Классификацию управленческих отношений на территории населенных пунктов можно провести по нескольким основаниям.

По субъекту, осуществляющему управленческие функции. Субъекты управления землями населенных пунктов по критерию объема и характера их полномочий можно классифицировать на органы общей и специальной компетенции, а также на федеральные органы, органы субъектов РФ и органы местного самоуправления. Кроме того, при характеристике управления землями населенных пунктов необходимо иметь в виду, что в пределах отдельных земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, названные субъекты осуществляют самостоятельно внутрихозяйственное (т.е. негосударственное) управление земельными участками.

По объекту управления. В качестве объекта управления может выступать хозяйственная, культурная, социальная и иная деятельность юридических лиц и поведение граждан, а также деятельность государственных органов и органов местного самоуправления в сфере рационального использования и охраны земель населенных пунктов. Содержание управления в сфере использования и охраны земель населенных пунктов раскрывается в ряде функций, выполняемых соответствующими государственными органами.

Итак, под управлением землями населенных пунктов следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленную на регулирование земельных отношений в городах и селах в целях обеспечения рационального использования и охраны земель вне зависимости от форм собственности и иных прав на землю, а также видов разрешенного использования конкретных земельных участков.

Государственное управление любой категорией земель, несмотря на наличие ряда общих черт, обладает и определенной спецификой. Специфика управления землями населенных пунктов проявляется, прежде всего, в содержании отдельных функций управления. Несмотря на важность проблемы управленческих функций, она недостаточно разработана в науке. До сих пор отсутствует единство мнений как относительно понятия «функции управления», так и классификации функций управления.¹

Представляется, что под функциями управления в области использования и охраны земель населенных пунктов следует понимать основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, необходимые для организации рационального использования и охраны земель данной категории. Виды и содержание самих функций вытекают из градостроительного, экологического, земельного законодательства РФ и субъектов РФ, а также муниципальных правовых актов.

В научной литературе отсутствует единство подходов к классификации функций управления землями, включая земли населенных пунктов. Впервые вопрос о функциях государственного управления был поставлен в 40-е годы XX в. Авторы учебников по земельному праву 1940 г. и 1949 г. к числу функций по управлению земельным фондом относили: учет земель и их государственную регистрацию, землеустройство и планировку населенных пунктов, отвод и изъятие земель, контроль за использованием земель, разрешение земельных споров. В большинстве последующих работ эта классификация функций управления земельными ресурсами была принята за основу.

Г.А. Аксененок в своих трудах выделял две основные функции управления единым государственным земельным фондом: учет и регистрацию земель, а также проведение землеустройства. Землеустройство Г.А. Аксененок рассматривал в широком смысле, т.е. как мероприятия связанные с отводом и изъятием земли, оформлением прав землепользователей на землю и распределением земли внутри определенных ведомств, организаций, получивших землю в пользование. Кроме того, в его работах упоминается и функция контроля за надлежащим использованием земли.²

М.И. Козырь относил к числу функций управления «учет всех земель государственного фонда, землеустройство, контроль за использованием земли».³ В.И. Суворов писал, что в СССР функциями государственного управления земельным фондом являлись: «а) установление в порядке управления общих правил использования земли; б) планирование использования земли; в) организация земельной территории как объекта хозяйственного и иного использования; г) учет земли и государственная регистрация землепользователей, ведение земельного кадастра; д) разрешение земельных споров».¹

В числе первых попыток предложить классификацию функций управления непосредственно землями городов и иных населенных пунктов следует отметить работы Б.В. Ерофеева и В.П. Балезина. Так, Б.В. Ерофеев выделял функции: учета земель городов и земельный кадастр; планировку земель; распределения и перераспределения земель городов; государственный контроль за использованием земель городов и разрешение земельных споров в городах.² В работе В.П. Балезина предлагается практически аналогичная классификация плюс функция землеустройства.³

По мнению авторов монографии «Общая теория советского земельного права», к числу функций государственного управления земельным фондом относились: ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земли; предоставление и изъятие земельных участков; землеустройство; контроль за использованием земель; организация мелиорации земли; организация рекультивации земель; разрешение земельных споров».⁴

Указанный перечень функций и их содержание авторы выводили из действующего земельного законодательства, а содержание функций, по их мнению, определяли социальные, экономические и научно-технические требования, предъявляемые к организации рационального использования и охраны земель. В данной работе представлен самый исчерпывающий перечень функций государственного управления, сложившихся на момент ее написания.

Тем не менее, во всех указанных классификациях функций управления земельным фондом прослеживался ряд недостатков. Во-первых, при анализе универсальных функций управления земельным фондом (т.е. распространяющихся на все категории земель в земельном фонде страны) авторы включали в перечень функций те, которые распространяются только на одну категорию земель. Например, выделенная авторами монографии «Общая теория советского земельного права» функция мелиорации земель распространялась только на земли сельскохозяйственного назначения. Во-вторых, при рассмотрении управленческих функций применительно к одной категории земель (населенных пунктов), недостаточно четко прослеживалась специфика управления именно этими землями. В-третьих, в указанных работах необоснованно игнорировались функции государства по рациональному использованию и охране земель, а в ряде случаев и иные управленческие функции.

После начала земельной реформы и изменения государственной политики в области земельных отношений в земельно-правовой литературе перечень функций постепенно изменяется и дополняется. Так, ряд авторов начинает выделять такие функции государственного управления земельным фондом, как планирование и систематическое регулирование использования и охраны земельных ресурсов; распределение и перераспределение земель между юридическими и физическими лицами; реализация закона о плате за землю; организация и осуществление землеустройства, земельного кадастра, мониторинга земель; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; разрешение земельных споров; охрана права собственности на землю, права землевлевладения и права землепользования.¹

Таким образом, в данной классификации впервые отражены функции государственного управления, появившиеся в период земельной реформы - платность землепользования, проведение мониторинга земель, охрана прав на землю, включая не только право собственности, но и право пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования.

Р.К. Гусев, рассматривая функции управления земельными ресурсами, разграничил их на две группы. В первую группу он включил функции, которые сохранились с дореформенного периода: учет земель, распределение и перераспределение земельных ресурсов, землеустройство, осуществление контроля за использованием и охраной земель. Однако, несмотря на такую преемственность, по мнению автора, сущность и содержание многих функций этой группы претерпевает определенные изменения.

Ко второй группе Р.К. Гусев отнес новые функции управления земельными ресурсами, возникшие в ходе проведения земельной реформы. В их числе указаны лицензирование землепользования, нормирование качества земли, зонирование земельной территории, экологическая экспертиза.²

В данной классификации функций управления земельными ресурсами, безусловно, присутствует ряд заслуживающих внимание элементов, в первую очередь связанных с экологизацией управления земельными ресурсами. В то же время трудно согласится с выделением в качестве отдельной функции государственного управления экологической экспертизы, которая является одной из форм предупредительного контроля за состоянием окружающей среды, и поэтому не может рассматриваться вне контрольной функции управления. Не совсем понятно и упоминание функции лицензирования землепользования. Дело в том, что в отличие от недропользования, пользования иными природными ресурсами, осуществление которых природоресурсовое законодательство прямо связывает с получением лицензии (ст.ст. 37-38 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»; ст. 11-12 Федерального закона «О недрах» и т.д.), пользование земельными участками гражданами и юридическими лицами всегда осуществлялось без получения лицензий.

О.И. Крассов выделяет в числе функций управления ведение государственного земельного кадастра; территориальное планирование использования и охраны земель; предоставление и изъятие земель; землеустройство; мониторинг земель; государственный контроль за использованием и охраной земель. По его мнению, необоснованно выделение рядом авторов в качестве одной из функций управления в сфере использования и охраны земель разрешение земельных споров. Действительно, до начала земельной реформы существовал административный порядок разрешения земельных споров. С принятием Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» все земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Поэтому, полагал О.И. Крассов, рассматривать разрешение земельных споров в качестве одной из функций управления означает нарушение принципа разделения властей.¹

Т.В. Волкова относит к числу специальных функций государственного управления в области рационального использования и охраны земель всех категорий государственный мониторинг земель; землеустройство; ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земельных ресурсов и их охраны; государственное регулирование перевода земель из одной категории в другую; распределение и перераспределение земель; государственный контроль за использованием и охраной земель.²

По мнению Г.Г. Файзуллина, к основным функциям государственного управления в области земельных отношений следует относить: осуществление земельного мониторинга; ведение землеустройства, государственного земельного кадастра; определение функционально-целевой структуры земельного фонда; планирование использования и охраны земель; распоряжение земельным фондом (распределение и перераспределение земель); контроль за использованием и охраной земель; обеспечение исполнения земельного законодательства (разрешение земельных споров, ответственность за нарушения земельного законодательства).³

А.В. Саакян выделяет учетную функцию (включает в себя ведение государственного земельного кадастра и государственную регистрацию прав на земельные участки); мониторинг земель; землеустройство; земельный контроль; распределение и перераспределение (включая изъятие) земель; территориальное планирование; охрану земель.⁴

Последняя классификация представляется нам наиболее удачной из предложенных в научной литературе, хотя и она нуждается в некоторых уточнениях. Так, в свете Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» содержание учетной функции несколько изменилось ввиду объединения функций кадастрового учета земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. Более того, после образования Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, произошло и объединение указанных А.В. Саакяном учетных функций (по кадастровому учету земельных участков и государственной регистрации прав на них) в едином органе государственной власти. Вместе с тем, едва ли обосновано выделение в качестве отдельной функции государственного и муниципального управления функции территориального планирования. Думается, что данную функцию нельзя рассматривать в отрыве от двух тесно связанных с ней процедур – градостроительного зонирования и планировки территории. Отсюда следует, что более обоснованным является ее обозначение как «регулирование градостроительной деятельности».

На наш взгляд, актуальность исследования функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами на современном этапе обусловлена тем, что ЗК РФ не устанавливает четкую классификацию функций управления земельными ресурсами, равно как и не определяет вообще отдельной главой полномочия органов управления земельным фондом. Данное обстоятельство представляется нам принципиальным недостатком, поскольку в ходе проведения земельной реформы сформировалось земельное законодательство не только Российской Федерации, но и субъектов РФ, значительно увеличилось нормотворчество органов местного самоуправления в связи с делегированием им соответствующих полномочий. Существует сложившаяся система специально уполномоченных государственных и муниципальных органов власти, занимающихся вопросами использования и охраны земель (включая земли населенных пунктов), развивается международное сотрудничество в области использования и охраны земельных ресурсов. Однако взаимодействие всех указанных звеньев системы управления земельным фондом регулируется совокупностью разрозненных (и не редко противоречивых) нормативно-правовых актов различной юридической силы.

Дальнейшая теоретическая разработка и совершенствование функций управления землями населенных пунктов будет способствовать совершенствованию правового регулирования земельных отношений в России, координации и взаимодействию органов государственной власти общей и специальной компетенции, а также органов местного самоуправления, повышению правовой защищенности граждан и их объединений в сфере использования и охраны земель населенных пунктов. В целях обоснования предложений по совершенствованию земельного законодательства необходимо определиться с нашим пониманием системы и классификации функций органов государственной власти и местного самоуправления в границах населенных пунктов.

По характеру полномочий следует выделить органы общей и специальной компетенции. Управленческая деятельность органов общей компетенции носит территориальный характер, в то время как деятельность органов специальной компетенции (межотраслевых и отраслевых органов) распространяется на одну или несколько сфер жизнедеятельности общества.

По характеру юридических последствий следует разграничить функцию предоставления и изъятия земель (которая носит правоустанавливающий или правопрекращающий характер); функцию учета земель посредством государственной регистрации прав на землю и ведения кадастра недвижимости, мониторинга земель, а также регулирования градостроительной деятельности (правообеспечительный характер); функцию государственного контроля за использованием и охраной земель (правоохранительный характер).

По критерию универсальности функций органов государственной власти и местного самоуправления на территории населенных пунктов можно выделить две группы функций. С одной стороны, органы общей и специальной компетенции реализуют на территории населенных пунктов свои общие управленческие функции, которые распространяются на все категории земель (государственный земельный контроль, мониторинг и т.д.). При этом реализация этих функций на территории населенных пунктов обладает определенными особенностями. С другой стороны, органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют специальные функции управления и охраны земель, которые практически отсутствуют в пределах иных категорий земель за границами категории земель населенных пунктов.

К числу функций первой группы относятся: осуществление землеустройства на территории населенных пунктов; территориальное планирование, учет земельных участков (включая подфункцию экологического учета – мониторинга и подфункцию экономического учета – ведение государственного кадастра недвижимости и государственной регистрации прав на земельные участки); организация и проведение инвентаризации земель и других объектов недвижимости городских и сельских населенных пунктов; государственный и муниципальный контроль (предупредительный и текущий) за использованием и охраной земель городских и сельских населенных пунктов; предоставление и изъятие земельных участков; предоставление гражданам и их объединениям информации по вопросам экологической и градостроительной деятельности, затрагивающей их интересы; организация охраны земель.

В числе функций второй группы следует выделить градостроительное зонирование и разработку документов по планировке территории; выдача разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию и т.д.