Траектория развития территориальной модели

Траектория развития территориальной модели

С одной стороны, партикуляризм вызывался к жизни сосуществованием на территории Испании кастильской, каталонской, баскской и галисийской народностей. С другой стороны, его поддерживали регионалистские устремления различных территорий. Еще в период Реконкисты – отвоевания Пиренейского полуострова у арабов (YIII-ХY века) - Испания сформировалась как сообщество государств, каждое из которых освобождалось от мусульманского господства своим путем и сохраняло выраженную специфику. Существенную роль играли и географические особенности Испании – значительную часть ее территории занимают горы и плоскогорья, затрудняющие коммуникации и благоприятствующие обособлению регионов. Многие исторические области обладали так называемыми форальными правами (от понятия «фуэрос» - совокупность льгот, привилегий и обязанностей, устанавливавших особый порядок управления, в частности, определявший самостоятельность местной знати в отношениях с центральной властью).

В последней четверти ХIХ века после повсеместной отмены фуэрос Испания стала унитарным государством. Официальное признание получила только одна нация – кастильская. С тех пор в стране существует национальная проблема, причем национализм малых народов переплетался с регионализмом периферийных территорий. В период II Республики (1931-1939 г.г.) Каталония и Страна Басков обрели автономию, имели свои правительства и парламенты.

Франкистская диктатура (1939-1975 г.г.) объявила национальную проблему несуществующей. Завоеванная в годы Республики автономия Каталонии и Страны Басков была упразднена, язык, культура и традиции басков и каталонцев жестоко преследовались. Обучение и официальное делопроизводство велись только на кастильском (испанском) языке.

Сопротивление кастильскому господству не прекращалось в годы франкизма, а на этапе демократизации национальные и региональные движения достигли невиданного размаха, охватив не только Каталонию, Страну Басков и Галисию, но и те регионы, которые в этническом отношении считались чисто испанскими. При этом жители исторических областей связывали с предоставлением автономных статутов надежды на экономическое возрождение, оглядываясь на опыт Каталонии и Страны Басков. В отличие от большинства стран Запада, где регионы, населенные национальными меньшинствами, входят в число экономически отсталых, эти два национальных района Испании являются наиболее развитыми. Лишь Галисия – третий из национальных районов Испании - оставалась отсталой. Что же касается «богатых» каталонцев и басков, они полагали, что режим автономии укрепит высокий статус их регионов, не дав перераспределить средства в пользу более бедных соседей.

Трансформация унитарного государства в Государство автономий началась после смерти Франко в 1975 г. Юридическую основу этого процесса заложила Конституция 1978 г., провозгласившая «неделимой» (статья 2) «родину всех испанцев», а вместе с тем – «право на автономию» национальностей и регионов: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, единой и неделимой родины всех испанцев, она признает право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, а также солидарность между ними».

Конституционная формула «национальности и регионы» знаменовала разрыв с франкистской концепцией единой испанской нации. Впервые в истории Испании нация определялась как совокупность национальностей (хотя значение понятия «национальность» не разъяснялось), иначе говоря, признавался многонациональный характер испанского государства.

В соответствии с Конституцией испанский язык («castellano») был объявлен официальным государственным языком, другие языки также становились официальными на территории своих автономных сообществ. Тем самым было покончено с франкистской политикой дискриминации каталонского, баскского и галисийского языков, созданы возможности для развития национальных языков и культур.

К середине 80-х годов в Испании было создано 17 автономных сообществ. Их политическое устройство закреплено в автономных статутах и основывается на тех же принципах, что и политическая система всей Испании. Влиятельные общенациональные партии имеют в автономных сообществах региональные филиалы. В Каталонии и Стране Басков сформированы собственные партийные субсистемы, в которых ведущую роль играют местные националистические партии. В остальных автономных сообществах доминируют общенациональные партии, что не исключает существования в ряде случаев влиятельных местных партий. После парламентских выборов 2004 г. националистические и региональные партии занимают более 10% мест в Кортесах (национальном парламенте).

Государство автономий и федерация

Второй элемент федерализма - разграничение предметов ведения и полномочий между разными уровнями управления. Это важнейший отличительный признак любой федерации.

В любом федеративном государстве власть рассредоточена по нескольким уровням – федеральному, региональному, местному. В Испании это уровни власти центра, автономных областей, провинций и муниципалитетов. Важно отметить признание прав провинций и муниципалитетов. В отличие от франкистского законодательства, которое жестко подчиняло их деятельность центральной власти, в демократической Испании провинции и муниципалитеты пользуются правами юридического лица и автономией. Рассредоточение власти расширяет возможности для участия граждан в политической жизни. Увеличивается число выборов и референдумов, в которых может участвовать население, перечень инстанций, куда могут обращаться граждане за защитой своих прав, количество выборных должностей, на которые могут претендовать люди. Наконец, формируется демократическая культура участия в политической жизни.

Третий признак федерации в Государстве автономий, неразрывно связанный с двумя предыдущими, - сочетание централизма с децентрализацией управления. Основополагающий признак федерализма – способность субъектов федерации к политической и институциональной самоорганизации - в Испании налицо. После окончания франскистского правления происходила поэтапная передача компетенций и полномочий от центра автономным сообществам для решения вопросов местного значения, - процесс, превративший Испанию в одну из самых децентрализованных стран мира.

Четвертый элемент испанского федерализма – сочетание симметрии и асимметрии. Вообще, асимметрия в федерации неизбежна. Ни одна федерация в мире не является симметричной и не может быть таковой по экономическим, политическим, историческим, этническим и многим другим причинам. Для Государства автономий в Испании характерна асимметрия и юридическая, и фактическая.

Согласно законодательству, в Испании существуют разные виды автономий – «широкая» (Каталония, Страна Басков, Галисия, Андалусия), «узкая» (основная часть автономных сообществ), специальная (Наварра, Канарские острова). Они различаются объемом предоставленных им центральным правительством прав и полномочий. На это юридическое неравноправие накладывается фактическая асимметрия, в частности межрегиональные экономические диспропорции, существование «богатых» и «бедных» регионов. Отсюда распространенные в массовом сознании чувства соперничества, своей обделенности или, напротив, превосходства над соседом. Примечательно, что автономные сообщества по-разному именуют себя. Каталония, Галисия, Страна Басков называют себя «исторические национальности», Андалусия и Валенсия – «национальности», Ла-Риоха и Мурсия – «регионы». В то же время, как и федерации, Государство автономий характеризуется симметрией. Согласно Конституции, государство гарантирует эффективное осуществление принципа солидарности, заботясь об установлении равновесия между различными частями испанской территории.

Пятый признак федераций, присущий территориальной модели Испании, – разделенная лояльность. Для испанцев характерна множественность форм самоидентификации, привязанность к своей «малой родине» и одновременно к испанскому государству и наднациональному Европейскому Союзу. У испанцев есть целая иерархию народов, к которым они себя причисляют: народ своего селения или города, народ своей провинции, народ своей автономной области, народ Испании в целом, народы Европы, входящие в ЕС.

Шестой признак, объединяющий Государство автономий с федерациями, - конфликтность, постоянное балансирование между единством и многообразием, централизмом и регионализмом, симметрией и асимметрией. Вместе с тем имеет место широкое использование метода консультаций, стремление найти решения в духе компромиссов и терпимости, ориентация на нахождение баланса интересов, а не на подавление одних интересов в пользу других. В строительстве Государства автономий проявилась характерная для современной Испании приверженность пактам. Пакты по развитию процесса автономизации заключались между основными политическими силами, а Статуты автономных сообществ – это двусторонние договоры между центром и регионами.

В ряде статей Конституции Испании 1978 года говорится, что принятие окончательных решений сохраняется за центральной властью. Только с санкции центральной власти может происходить перераспределение полномочий между центром и автономными сообществами. Вне пределов исключительной компетенции автономий общегосударственные нормы имеют приоритет перед нормами автономных сообществ. Арбитром в спорах между центром и автономиями выступает конституционный суд Испании, который рассматривает местное законодательство на предмет его соответствия Конституции. Если деятельность местной администрации входит в противоречие с Конституцией и наносит серьезный ущерб «общим» интересам страны, возможно принятие центром «необходимых мер» в отношении местных властей – после предварительных обращений к ним и получения санкции сената. Кроме того, предусматривается наличие специального представителя правительства в автономном сообществе, который также является гарантом соблюдения «общих интересов» в деятельности местной администрации. Все это принципиально отличает Государство автономий от федераций, где центр и регионы могут иметь равный статус в отношении принятия решений. Испанское Государство автономий исходит из принципа единства и неделимости суверенитета испанской нации, в рамках которого имеют место признание автономий и уступка им части компетенции государства, в то время как федерация рождается из пакта между различными суверенитетами, решающими сформировать новое государственное образование, которому они уступают часть своей компетенции.

Децентрализацию в Испании нельзя отождествлять с федерализацией. Федерализация и децентрализация – разные понятия. Могут быть федерации с сильными элементами централизации. А могут быть децентрализованные унитарные государства, каковым и является Испания.

Испания не выдерживает тест на федерализм и с точки зрения движения финансовых потоков между центром и регионами. Статьи 156 и 157 Конституции Испании разрешают автономным областям собирать собственные налоги (центру предназначаются только таможенные сборы). Однако, на практике центральное правительство удерживает в свою пользу большую часть важных налогов в большинстве автономных областей. В Испании финансовые отношения между центром и регионами лишены необходимой согласованности, рациональности, прозрачности и нуждаются в серьезном реформировании.

Еще одно свидетельство унитарного характера Государства автономий состоит в том, что в федерациях их субъекты активно участвуют в проведении государственной политики, принятии решений, касающихся страны в целом. В Испании участие автономных областей в политике правительства структурировано мало и плохо. Во многом это объясняется ролью сената. В федеративных государствах наличие мощной и влиятельной второй палаты парламента означает право субъектов федерации участвовать в разработке и осуществлении общенациональной государственной политики. В Испании сенат, считающийся органом территориального представительства, в реальности таковым не является. Сенат представляет по большей части провинции. В каждой из 50 провинций, независимо от размера и числа жителей, выбирается по 4 сенатора. Остальные назначаются парламентами автономных сообществ – как минимум один сенатор на регион и дополнительно один сенатор на каждый миллион жителей. Эти сенаторы не столько обеспечивают представительство территории региона в национальном парламенте, сколько воспроизводят партийно-политическую структуру каждого автономного сообщества.