III. Уровень преступности

30. Одной из целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, является сокращение масштабов преступности в целях обеспечения безопасности граждан страны. На приведенной ниже диаграмме показана динамика уровня преступности в Малави в период с 2006 по 2010 год. Уровень преступности представляет собой общее число преступлений, зарегистрированных в полиции в конкретный год, поделенное на общую численность населения и умноженное на 100 000. Исходные оценочные данные за 2010 год свидетельствуют о наличии тенденции к снижению уровня преступности – он сократился с 726 на 100 000 человек населения в 2006 году до 719 в 2007 году, т.е. на 1%. Однако в 2008 году уровень преступности увеличился до 757 случаев на 100 000 человек населения или на 5%, а в 2009 году вновь сократился до 691 случая на 100 000 человек населения, т.е. на 9%, а затем до 615 случаев в 2010 году, т.е. на 11%. Анализ показывает, что уровень преступности снижается; сохранение этих темпов сокращения преступности может привести к дальнейшему улучшению результатов.

31. Особого внимания заслуживают преступления сексуального характера: в 2010 году полицией было зарегистрировано 1 679 преступлений на сексуальной почве по сравнению с 1 183 преступлениями, зарегистрированными в 2009 году. Число преступлений сексуального характера увеличилось на 42%, что дает в среднем примерно 140 преступлений сексуального характера в месяц (Управление национальной полиции, 2010 год).

Диаграмма 1
Уровень преступности в расчете на 100 000 человек населения
в 2006−2010 годах (по данным полиции)


Уровень преступности на 100 000 человек населения


Источник: Базовое обследование, проведенное Министерством юстиции Малави в 2011году.

32. В интересах осуществления реформ и разработки высокоэффективных мер по борьбе с преступностью проведен анализ с целью дать ответ на вопрос о том, число каких преступлений увеличивается или уменьшается; для этого использовались категории стандартной классификации преступлений (см. диаграмму 2 ниже). Из диаграммы видно, что в период с 2008 по 2010 год доля имущественных преступлений сократилась. Аналогичная тенденция отмечена и по другим видам преступлений, хотя число преступлений с применением насилия, по-видимому, увеличивается с 2006 года.

33. Уровень раскрываемости преступлений − это показатель, который может способствовать снижению уровня преступности. Уровень раскрываемости преступлений представляет собой число преступлений, по которым проведено расследование, предъявлены обвинения и дела по которым переданы в суд, поделенное на общее число преступлений, зарегистрированных полицией. Базовая оценка показывает, что в 2010 году уровень раскрываемости составлял примерно 86% всех преступлений, зарегистрированных полицией; динамика свидетельствует о том, что в 2006 году уровень раскрываемости составлял 63%, в 2007 году − 79%, а в 2009 году он увеличился до 94%. Это говорит об улучшении положения дел по сравнению с исходным показателем 24% в 2005 году (МСРР, 2006 год). По данным видно, что когда уровень раскрываемости преступлений повышается, соответственно снижается уровень преступности.

34. Первый случай инфицирования вирусом иммунодефицита человека был отмечен в Малави в 1985 году. На начальном этапе для борьбы с новым заболеванием был выбран биомедицинский подход. В 1989 году при Министерстве здравоохранения было создано Национальное агентство по борьбе со СПИДом (НАБС). Поскольку агентство в значительной мере придерживалось биомедицинского подхода, то возник ряд проблем управленческого и структурного характера. Кроме того, у агентства отсутствовали полномочия, необходимые для того чтобы оперативно и решительно реагировать на быстро разраставшуюся эпидемию.

35. В 2001 году правительство учредило публичный доверительный фонд под названием Национальная комиссия по борьбе со СПИДом (НКБС), которая заменила собой НАБС и в задачи которой входила пропаганда нового подхода к борьбе с ВИЧ/СПИДом, выходящего за пределы чисто биомедицинских мер. До 2002 года НКБС действовала при Министерстве здравоохранения и подчинялась Комитету по борьбе с ВИЧ/СПИДом и здравоохранению при Кабинете министров. В августе того же года порядок подчиненности был изменен, и НКБС через Администрацию Президента и Кабинет перешла в подчинение к министру, ответственному за борьбу с ВИЧ/СПИДом, т.е. лично к Президенту страны. Изменение структуры подотчетности НКБС и ее переход в подчинение Администрации Президента и Кабинета были проведены для того, чтобы в полной мере использовать возможности высшего политического органа для борьбы с эпидемией и обеспечить контроль правительства на самом высоком политическом уровне. В результате этих изменений НКБС через государственного министра по делам Президента перешла в прямое подчинение Президента.

36. В апреле 2003 года было создано министерство, отвечающее исключительно за борьбу с ВИЧ/СПИДом. В результате председатель НКБС перешел в прямое подчинение к министру. После всеобщих выборов, состоявшихся в мае 2004 года, Министерство по борьбе с ВИЧ/СПИДом было упразднено, и в тот же год был создан Департамент по вопросам питания и борьбы с ВИЧ/СПИДом, находившийся в подчинении Администрации Президента и Кабинета министров. В правительстве пришли к пониманию того, что в такой стране, как Малави, проблемы ВИЧ/СПИДа не могут решаться в отрыве от проблем питания. В соответствии с закрепленными в Конституции принципами национальной политики было решено, что использование питания в качестве дополнительного средства борьбы с распространением ВИЧ инфекции будет в значительной степени способствовать продлению жизни и повышению вероятности выживания ВИЧ-инфицированных.

37. В задачи Департамента входит разработка директивных указаний и рекомендаций, содействие включению соответствующей проблематики в основные направления деятельности правительства и контроль за этой работой, а также создание оперативных структур по вопросам питания и борьбы с ВИЧ/СПИДом. Департамент также призван содействовать принятию и обеспечению выполнения законодательных актов и созданию сетей по вопросам питания и борьбы с ВИЧ/СПИДом. В обязанности Департамента также входят разработка и пересмотр политики по вопросам питания и борьбы с ВИЧ/СПИДом и осуществление соответствующих стратегий; подготовка рекомендаций и обеспечение поддержки в осуществлении государственной политики по вопросам питания и борьбы с ВИЧ/СПИДом; мониторинг и оценка осуществления государственной политики в области питания и борьбы с ВИЧ/СПИДом.

38. В 2003 году в Малави был принят первый программный документ по вопросам борьбы с ВИЧ/СПИДом "Призыв к активизации действий". На основе этого документа предполагалось осуществить на национальном уровне комплекс мер по предотвращению дальнейшего распространения ВИЧ-инфекции и смягчению последствий эпидемии ВИЧ/СПИДа для социально-экономической сферы, а также для граждан, семей, общин и государства. Срок его действия истек в 2008 году, после чего он был переработан. Новый программный документ вступит в силу после утверждения его правительством.

39. Новый программный документ будет использован для формирования и укрепления национальной политики в области борьбы с ВИЧ/СПИДом на основе накопленного опыта и с учетом новых проблем, вызовов и угроз, а также уроков, извлеченных в ходе осуществления первого национального программного документа по борьбе с ВИЧ/СПИДом; он придаст импульс широкому распространению подкрепленных практикой новых подходов, способствующих более тесной увязке национальной политики в области борьбы с ВИЧ/СПИДом с нынешней повесткой дня правительства в области развития.

40. Что касается законодательной сферы, в 2007 году Комиссия по вопросам права по представлению Национальной комиссии по вопросам СПИДа и Департамента по вопросам питания и ВИЧ/СПИДа учредила специальную юридическую комиссию для разработки законодательства в области ВИЧ/СПИДа. Эта комиссия приняла решение использовать триединый подход, объединяющий аспекты здравоохранения, прав человека и уголовного законодательства. Подготовленные ею доклад и законопроекты, несмотря на дискуссию, возникшую после опубликования доклада, предусматривают широкое использование правозащитного подхода к профилактике ВИЧ/СПИДа и борьбе с ним. По мнению специальной юридической комиссии, для борьбы с эпидемией необходимо мобилизовать все имеющиеся средства.

41. Однако предлагаемые законодательные меры вопреки позиции, высказанной в ходе общественного обсуждения, не предусматривают обязательного тестирования. Более того, предлагаемые законопроекты запрещают обязательное тестирование. Исключения предусмотрены, в частности, для беременных женщин и их сексуальных партнеров, граждан, намеревающихся вступить в полигамный брак, лиц, совершивших преступления на сексуальной почве, и доноров крови и тканей. В отношении личного состава вооруженных сил и военизированных формирований, а также домашней прислуги в определенных обстоятельствах допускается тестирование при приеме на службу или работу, однако такое тестирование не носит обязательного или принудительного характера. В соответствии с предлагаемым законодательством также запрещается и карается по закону дискриминация предполагаемых или действительных носителей ВИЧ-инфекции. В предлагаемых законопроектах в соответствии с Конституцией также предусмотрены эффективные средства правовой защиты для лиц, инфицированных вирусом иммунодефицита человека умышленно или в результате пренебрежения или неосторожности. Эти средства обеспечиваются введением уголовного наказания за подобные деяния. По мнению комиссии, это положение дополнит другие меры, специально направленные на поощрение профилактики распространения ВИЧ-инфекции.

Доклад, работа над которым была завершена в декабре 2008 года, в настоящее время находится на рассмотрении Кабинета министров, который в случае положительного решения вынесет его на утверждение парламента.

42. До обретения политической независимости Малави была колонией Великобритании. В 1891 году она получила статус британского колониального протектората под названием Ньясаленд. В 1953 году Ньясаленд вошел в состав Федерации Родезии и Ньясаленда, которая включала территории Южной Родезии (Зимбабве) и Северной Родезии (Замбия). Федерация прекратила существование 31 декабря 1962 года, а в 1963 году Ньясаленд стал самоуправляемой территорией во главе с первым премьер-министром д-ром Хейстингсом Камузу Бандой.

43. Шестого июля 1964 года Ньясаленд был провозглашен независимым государством Малави с британским монархом в качестве главы государства. В 1966 году Малави обрела полноценный статус республики, а ее Президентом стал д-р Хейстингс Камузу Банда.

44. После провозглашения независимости Ньясаленда в стране была принята Конституция, включавшая Билль о правах. Став в 1966 году республикой, страна приняла новую Конституцию, в которой Билля о правах не было. Малави также превратилось в однопартийное государство, где единственной признанной законной партией была Партия конгресса Малави.

45. Страна фактически стала однопартийной автократией, где отсутствовал механизм контроля за соблюдением и осуществлением прав человека, и в результате на протяжении почти 30 лет совершались грубые нарушения прав граждан. В 1971 году Хейстингс Камузу Банда был провозглашен пожизненным президентом, хотя в стране по существу действовала парламентская система правления.

46. Политические перемены начались в 1992 году после публикации пасторского послания католических епископов "Жить с верой". После этого в Малави вернулся Чакуфва Чихана, единственной целью которого было бросить вызов утвердившейся автократии. По прибытии он был арестован, предан суду за антиправительственную агитацию и приговорен к лишению свободы. Поскольку давление на правительство с требованием политических перемен увеличивалось, Президент объявил о проведении референдума, на котором перед малавийцами был поставлен вопрос, хотят ли они сохранения однопартийного государства или выступают за политический плюрализм. Большинством в 67% страна проголосовала за политический плюрализм.

47. Правительство согласилось с результатами референдума и приступило к процессу трансформации политической системы в плюралистическую, который завершился проведением в 1994 году первых всеобщих выборов на многопартийной основе. На всеобщих выборах основными конкурентами были Альянс за демократию (АД) во главе с Чакуфвой Чиханой, основной базой которого была Северная провинция, Партия конгресса Малави (ПКМ) во главе с тогдашним Президентом д-ром Хейстингсом Камузу Бандой, у которой были прочные позиции в Центральной провинции, и Объединенный демократический фронт (ОДФ) во главе с Элсоном Бакили Мулузи, бóльшая часть сторонников которого находилась в густонаселенной Южной провинции.

48. Г-н Бакили Мулузи и ОДФ одержали убедительную победу и сформировали правительство. ОДФ одерживал победы на последующих двух всеобщих выборах сначала под руководством Бакили Мулузи, а затем − после его неудавшейся попытки получить третий и бессрочный мандат − под руководством

49. После 1994 года в результате политических преобразований в Малави увеличилось число политических партий, участвующих во всеобщих выборах и в политической жизни страны в целом. Регистрация политических партий осуществляется секретарем-регистратором политических партий, являющимся сотрудником Управления главного секретаря-регистратора при Министерстве юстиции и конституционных вопросов. Хотя процесс регистрации проходит относительно гладко, в ряде случаев решение секретаря-регистратора политических партий оспаривалось другими субъектами, и решение о регистрации принималось судом¹.

50. Помимо партий, которым удавалось завоевать значительное число мест в Национальном собрании, в его составе постоянно присутствуют представители небольших партий, имеющих одно или два места.

51. Введение многопартийной системы в 1993 году потребовало пересмотра Конституции с целью отмены однопартийной системы правления и закрепления прав других политических партий. В мае 1994 года была принята новая временная Конституция со сроком действия один год. Временная Конституция полностью изменила отношения между гражданином и государством и между государственными институтами. Для граждан основным событием, в частности, стало принятие принципов национальной политики и Билля о правах, а институты государства были укреплены посредством укоренения концепции разделения власти между тремя ветвями – исполнительной, законодательной и судебной. В соответствии со статьей 5 Конституции на смену верховной власти парламента пришла верховная власть Конституции².

52. Конституция окончательно вступила в силу в мае 1995 года. В ней предусмотрены три ветви власти.

Исполнительная власть

53. В статье 7 Конституции указано, что исполнительная власть несет ответственность за разработку политики и законопроектов, следит за соблюдением всех законов, воплощающих ясно выраженную волю народа Малави, а также содействует укоренению конституционных принципов.

54. Президент в качестве главы исполнительной ветви власти осуществляет руководство делами государства в интересах национального единства в соответствии с Конституцией и законами Республики³. Президент также является главой государства и правительства и главнокомандующим вооруженными силами Малави. В соответствии со статьей 88(1) Конституции на Президента возложена обязанность по обеспечению соблюдения Конституции исполнительной ветвью власти; он также должен защищать и отстаивать Конституцию, являющуюся высшим законом государства.

55. Президентская власть включает должности Президента, вице-президента и второго вице-президента. Должность Президента установлена в соответствии со статьей 78 Конституции, а должность вице-президента − в соответствии со статьей 79. Согласно статье 79 Конституции, вице-президент должен оказывать Президенту помощь в осуществлении его полномочий и выполнять функции, возложенные на него или нее Конституцией, законодательным актом парламента или Президентом. Президент, вице-президент и второй вице-президент могут занимать должность в течение не более двух последовательных пятилетних сроков.

56. Кабинет формируется на основании статьи 92(1) Конституции, и в его состав входят Президент, вице-президент, второй вице-президент, а также министры и заместители министров, назначаемые Президентом.

57. Кабинет оказывает консультативную помощь Президенту, направляет, координирует и контролирует деятельность министерств и полугосударственных организаций, вносит законопроекты на рассмотрение Национального собрания и разъясняет их, готовит, разъясняет и выносит на рассмотрение парламента бюджет государства и экономические программы, отвечает на все запросы парламента и участвует во всех дискуссиях, касающихся содержания политики правительства, консультирует Президента по вопросам заключения международных соглашений или присоединения к ним и информирует об этом парламент, несет ответственность за исполнение законов и выполняет иные функции, необходимые для осуществления своих обязанностей в соответствии с Конституцией, которые могут быть возложены на него законодательным актом или Президентом⁴.

58. В 1994 году законодательная власть включала Президента, Национальное собрание и Сенат. Сенат так и не был создан и был формально распущен в 2001 году. Сейчас в состав законодательной ветви власти входит Национальное собрание и Президент в качестве главы государства⁵. Национальное собрание представляет собой палату в составе 193 депутатов, которые напрямую избираются народом Малави в соответствии с Конституцией и избирательным законодательством. Согласно статье 62 Конституции, число мест в Национальном собрании соответствует числу избирательных округов в Малави, границы которых устанавливаются избирательной комиссией. Задача законодательной ветви власти заключается в принятии законов, отражающих коренные интересы народа Малави и опирающихся на ценности Конституции⁶.

59. Хотя в Конституции об этом прямо не говорится, Национальное собрание возглавляет спикер, у которого есть два заместителя. Спикер избирается большинством голосов членов палаты на первом заседании после роспуска предыдущего состава Национального собрания. Спикер является независимым должностным лицом и в соответствии с положениями внутреннего регламента Национального собрания не должен при исполнении своих функций и обязанностей руководствоваться указаниями или советами какого бы то ни было физического лица или органа. Основной задачей спикера является руководство заседаниями Национального собрания.

60. Основной функцией парламента является рассмотрение законодательных предложений и законопроектов. Почти на 90% деятельность законодательного органа состоит из рассмотрения законодательных инициатив (включая законопроекты), поступающих от исполнительной власти (государственные служащие и министры Кабинета), которая несет прямую ответственность за инициирование новых и пересмотр действующих законов. Однако у депутатов есть возможность влиять на принятие законов в ходе их обсуждения, особенно в комитетах парламента, куда законопроекты иногда направляются после первого чтения в палате. На заседании соответствующего отраслевого комитета любой член парламента или представитель заинтересованной группы могут предлагать поправки, которые в соответствующее время будут рассмотрены Национальным собранием. Предполагается, что эти поправки должны соответствовать планам национального развития.

61. В соответствии с Конституцией парламент также обладает полномочиями по надзору за расходованием государственных средств. Эта контрольная функция дает парламенту возможность регулировать расходование правительством государственных ресурсов через бюджетный процесс и использование других инструментов контроля и требовать от правительства отчет о проводимой им политике и административной практике в области использования государственных средств на благо развития страны.

62. Парламент через депутатов, которые являются избранными представителями, должен внимательно следить за ходом дел в избирательных округах, обеспечивать руководство и принимать участие в деятельности и официальных мероприятиях на местах. Члены парламента должны мобилизовать население на поиски решений определенных проблем собственными силами и в то же время привлекать дополнительную поддержку со стороны государства и других заинтересованных участников процесса развития.

63. На парламент также возложена обязанность ежегодно утверждать расходы правительства. Депутаты несут ответственность за рассмотрение, обсуждение и утверждение сметы расходов (бюджета) и мер по налогообложению, направленных на увеличение доходов государства с целью финансирования государственных программ и проектов в области развития, предлагаемых исполнительной ветвью власти. Это означает, что парламент играет свою роль в обеспечении правительства ресурсами, необходимыми для благого управления и национального развития.

Судебная власть

64. До 1994 года в Малави наряду со структурой высоких судов действовала система традиционных судов. Традиционные суды были учреждены на основании Закона о традиционных судах⁷, который не был отменен после принятия Конституции 1994 года. В то же время деятельность традиционных судов была приостановлена до принятия в 2011 году Закона о местных судах⁸. Приостановление деятельности традиционных судов в 1994 году было основано главным образом на положениях статьи 103(3) Конституции, в которой говорится, что "В стране не должно быть судов более высокой или параллельной юрисдикции по сравнению с Высшим апелляционным судом или Высоким судом".

65. Задача судебной власти − толковать, защищать и обеспечивать соблюдение Конституции и всех законов в соответствии с Конституцией независимым и беспристрастным образом, руководствуясь только существенными с точки зрения юриспруденции фактами и предписаниями закона⁹.

66. Судебная власть располагает достаточными полномочиями для обеспечения верховенства Конституции, соблюдения прав человека и объявления недействительными законов и действий правительства, которые противоречат Конституции. Для эффективного выполнения этой задачи судам необходимо проявлять бдительность и смелость. По словам Дж. Капанды, произнесенным в ходе процесса по делу Джамбе и Мвула против Генерального прокурора (конституционные дела 1 и 2 2005 года): "Если суды не будут сохранять бдительность, невозможно будет остановить государство в его безотчетном стремлении нарушать права человека ".

67. Иерархически судебная система выстроена следующим образом: Высший апелляционный суд, Высокий суд и нижестоящие суды, включая суд по трудовым отношениям, магистратские суды и местные суды.

68. Высший апелляционный суд, учрежденный в соответствии со статьей 104 Конституции, является высшим апелляционным судом Малави и не обладает первоначальной юрисдикцией по каким бы то ни было делам. Высший апелляционный суд является высшим судом письменного производства, который может обладать любыми полномочиями, возложенными на него Конституцией или любым законом. В Высший апелляционный суд дела поступают из Высокого суда или любого иного суда, созданного в соответствии с парламентским актом.

69. На уровне Высокого суда и нижестоящих судов судебная власть в административном плане подразделяется на судебные канцелярии. Главная канцелярия Высокого суда расположена в Блантайре в Южной провинции. Окружная канцелярия Восточной провинции находится в Зомбе, окружная канцелярия Центральной провинции − в Лилонгве, а окружная канцелярия Северной провинции − в Мзузу. Во главе каждой канцелярии Высокого суда стоит самый старший по возрасту судья, который называется судья-председатель.

70. Высокий суд, со своей стороны, обладает неограниченной первоначальной юрисдикцией и может разбирать и выносить решения по любым гражданским и уголовным делам в соответствии с любым законом¹⁰.

71. Помимо первоначальной и апелляционной юрисдикции Высокий суд осуществляет общий надзор за деятельностью нижестоящих судов и может пересматривать решения магистратских судов на любом этапе производства в нижестоящем суде. Кроме того, Высокий суд в силу своих надзорных полномочий обязан утверждать решения магистратских судов. В последнее время в Высоком суде помимо отдела общей юрисдикции на основании законодательства созданы отдел коммерческого судопроизводства, который занимается исключительно коммерческими делами, и отдел конституционного судопроизводства, который разбирает споры конституционного характера.

72. Статья 110(1) Конституции допускает создание судов более низкой по отношению к Высокому суду инстанции на основании акта парламента. Магистратский суд может возглавлять как профессиональный, так и непрофессиональный судья.

73. В статье 110(2) Конституции предусмотрено создание суда по трудовым отношениям, который находится в ведении Высокого суда и обладает первоначальной юрисдикцией в отношении трудовых споров и других дел, связанных с трудовыми правоотношениями.

74. На основании Закона о местных судах учреждаются местные суды для рассмотрения незначительных уголовных правонарушений. Эти суды создаются в соответствии с Конституцией и имеют целью улучшить доступ к судопроизводству на низовом уровне, поскольку они должны быть легкодоступны для населения сельских районов.

75. Конституция является высшим законом Малави, и ниже ее в законодательной структуре располагаются акты парламента, подзаконные акты, международно-правовые акты и нормы обычного права. Подзаконные акты могут приниматься Национальным собранием или под его эгидой. Международно-правовые акты как обязательного, так и иного характера, не являются элементами национальной законодательной системы, на которые можно ссылаться в суде, если иное не установлено законодательным актом. В этом отношении Малави является государством с дуалистической правовой системой. В нормах обычного права в Малави отсутствует единообразие, поскольку в стране проживают разные этносы. Однако обычное право признано в качестве такового, и в некоторых случаях оно учитывается в законодательстве.

76. В рамках действующего законодательства правительство проводит в жизнь тщательно обоснованную политику, опирающуюся на масштабную программу под названием Малавийская стратегия обеспечения роста и развития (МСРР). Срок действия первой Малавийской стратегии обеспечения роста и развития, вступившей в силу в 2006 году, истек в 2011 году. После этого правительство разработало ее продолжение – МСРР II, осуществление которой начнется в 2012 году. В рамках этой стратегии правительство будет осуществлять несколько отраслевых программ в таких областях, как борьба с ВИЧ/СПИДом, обеспечение равенства мужчин и женщин, обеспечение права на сексуальное и репродуктивное здоровье, социальная поддержка, образование, дети и сельское хозяйство.