Предисловие к русскому изданию

Вынужденные сокращения государственных расходов низводят политиков до уровня простых исполнителей, ссылающихся на высшую власть экономического прогресса, чтобы уйти от ответственности за обнищание. Это подрывает основы демократического государства. И все же хронические финансовые проблемы - лишь один из многих признаков упадка политики. Наряду с валютным и налоговым суверенитетом пошатнулось еще одно завоевание национального государства - монополия на насилие. Потому как от снятия с экономики законодательных оков выгадывают не только банки и корпорации, но и криминальные мультинационалы. Во всех индустриально развитых странах полиция и суды сообщают о скачкообразном росте организованной преступности. "Что хорошо для свободной торговли, то хорошо и для преступников", - резонно замечает один офицер Интерпола [20]. По данным группы экспертов, составленной в 1989 году из представителей семи крупнейших индустриальных стран, оборот на мировом рынке героина вырос за два десятилетия (к 1990 году) более чем в двадцать раз, а кокаина - более чем в пятьдесят (21). Каждый, кто знает, как торговать наркотиками, способен преуспеть и в любой другой незаконной торговле. Беспошлинные сигареты и другая контрабанда, оружие, угнанные автомобили, нелегальные иммигранты - все это вытесняет наркотики с позиции основного источника доходов криминальной экономики. По оценке властей США, только контрабандный провоз иммигрантов, одна из современных форм работорговли, ежегодно приносит китайским "триадам" доход в 2,5 миллиарда долларов (22).

В Европе о новой мощи незаконных торговцев свидетельствует еще и взрывоподобный рост контрабанды сигарет. До конца 1980-х годов уклонение от уплаты налога на табак было в основном проблемой Италии, но в 1990 году несколько сплоченных организаций распространили свою деятельность на весь европейский единый рынок. Два года спустя в Германии было конфисковано 347 миллионов контрабандных сигарет, а к 1995 году эта цифра выросла до 750 миллионов. По оценкам налоговых инспекторов, это составляет лишь около 5 процентов всей незаконной торговли сигаретами, а Отделение по борьбе с налоговыми преступлениями со штаб-квартирой в Кёльне сообщает, что Германия ежегодно теряет на этом 1,5 миллиарда марок, а ЕС в целом 6-8 миллиардов.

Этот контрабандный бум вызван не огрехами в работе полиции. "Имеется вполне определенная информация о преступных организациях и их рынках сбыта" - заявляет старший прокурор Ганс-Юрген Кольб, глава подразделения по борьбе с экономическими преступлениями в Айгсбурге, работающий с такого рода делами с 1992 года [23]. Товар обычно производится на табачных фабриках США и достаточно регулярно доставляется в Европу, где временно складируется либо в беспошлинных портах Роттердама или Гамбурга, либо в Швейцарии, на так называемых "свободных складах". Этим занимаются не только легальные западноевропейские импортеры: большие партии заказываются на экспорт в Восточную Европу или Африку обществами с ограниченной ответственностью, зарегистрированными на Кипре, в Лихтенштейне или Панаме. Далее груз в запломбированных грузовиках отправляется в путешествие по территории ЕС, но никогда не доходит по назначению, так как его подменяют подделкой до пересечения следующей границы. Если грузоотправитель находится под наблюдением и водитель подозревает, что за ним следят, его клиенты говорят ему по сотовому телефону, чтобы он продолжал путь с первоначальным грузом, пока не пересечет достаточно границ, чтобы оторваться от преследования. Поскольку доход от одной партии товара обычно составляет как минимум 1,5 миллиона марок, эпизодические конфискации груза или уплата пошлины на него не представляют проблемы. Полиция, столкнувшись с громадным увеличением объема незаконной торговли, в состоянии контролировать лишь малую ее часть. Порой удается конфисковать очень большую партию контрабандных сигарет, но это едва ли как-то влияет на сам незаконный бизнес, так как арестовывают всегда мелких курьеров или дистрибьюторов. Подлинные организаторы - это респектабельные бизнесмены, которых невозможно привлечь к ответственности. "Мы знаем имена этих людей, но не можем до них добраться", - сетует Кольб. Лихтенштейн или Панама, разумеется, недосягаемы, вследствие чего международное полицейское сотрудничество там, самое позднее, и заканчивается.

Гораздо больше следователей беспокоит тот факт, что они уже не могут конфисковывать активы преступных компаний. Сколь бы ни были эффективны в своей работе полицейские и судебные органы, в неподвластном никакому законодательству пространстве глобального денежного рынка нелегальные накопления неприкосновенны. Уклоняющиеся от уплаты налогов - не единственные, кто прячется за банковской секретностью зон бегства капитала, которые международное финансовое сообщество защищает зубами и когтями. И вовсе не случайно, что крупнейшие убежища от налогов образовались вдоль основных маршрутов торговли наркотиками. Вот как Сьюзен Стренджж резюмирует роль оффшорных зон в подпольной экономике: "Панама и Багамы хорошо известны как центры отмывания денег, вырученных от кокаиновых сделок между Латинской Америкой и Соединенными Штатами. Гонконг играет ту же роль в поставках героина на Запад из Юго-Восточной Азии, тогда как Гибралтар и Кипр укрывают нелегальные доходы драгдилеров из Турции и других стран Среднего Востока" [24]. В то же время самые строгие законы против отмывания денег не способны остановить проникновение криминальных инвесторов в легальные сектора. "Если вы хотите отмыть доходы, нажитые нечестным путем, то в сегодняшнем мире это можно без проблем делать почти повсеместно", - откровенно признает банкир Фолькер Штрайб, в свое время работавший на Commerzbank в Азии и Африке, а ныне возглавляющий его берлинское отделение (25).

Последствия этого ужасающи. Эксперты считают, что организованная преступность является сейчас наиболее быстро растущей отраслью мировой экономики, ежегодно приносящей прибыль в 500 миллиардов долларов. В своем отчете для федеральной уголовной полиции Германии исследователи из Мюнстерского университета прогнозируют, что к 2000 году Германию ожидает 35-процентный рост числа таких преступлений, как контрабанда людей, незаконный временный труд, сбыт краденых автомобилей и охранный рэкет (26). По мере роста финансовой мощи гангстерских картелей они приобретают все бальшую способность коррумпировать легальный бизнес и государственные учреждения или даже прибирать их к рукам. Чем слабее государство, тем серьезнее эта опасность. В России и на Украине, в Колумбии и в Гонконге законный и незаконный бизнес плавно переходят друг в друга. Никто уже не может сказать, какие части государственного аппарата все еще защищают власть закона, а какие уже работают по контракту на одну из преступных группировок в ее войне против соперников. Даже Италия, несмотря на ряд громких арестов, еще не выиграла своей войны против мафии. Капиталы прежних боссов без помех перешли к неизвестным наследникам, которым нужно лишь модернизировать свои организации. К июню 1996 года было конфисковано только 2,2 миллиарда от оцениваемой в 150-200 миллиардов марок общей суммы, находящейся в руках четырех крупных итальянских преступных синдикатов. Но даже и в этом случае адвокаты мафии пытаются отсудить у государства две трети этой суммы на том основании, что эти деньги заработаны в законном бизнесе (27).

Управляемые из стран-баз при поддержке банков, преступные сети постепенно охватывают богатые регионы мира, где экономика и финансы пока что функционируют относительно неплохо. Заказное убийство больше не является экзотическим преступлением даже в Германии. В войне между соперничающими бандами вьетнамцев, организующими сбыт продукции сигаретной мафии в Восточной Германии, только в первой половине 1996 года в Берлине было убито 19 человек. Граница между законностью и беззаконием становится размытой и здесь. Даже серьезные банки и корпорации оказываются замешанными в подпольные сделки без ведома высшего руководства. Если та или иная конкурирующая компания, контролируемая преступниками, пользуется нелегальными методами, служащие другой компании вскоре поддаются соблазну последовать примеру конкурентов. Снизить порог сопротивляемости коррупции помогают и взятки типа "назовите вашу цену". В анонимном опросе руководящих работников, проведенном аудиторской фирмой KPMG в нескольких сотнях компаний из 18 стран, почти половина респондентов заявили, что они считают рост экономической преступности серьезной проблемой (28).

Повсюду в мире государство и политика явно сдают позиции. Даже антитрестовское законодательство, бывшее когда-то бастионом зашиты рыночной экономики от сговоров предпринимателей против потребителей и налогоплательщиков, сегодня утрачивает эффективность; оно уже почти ничего не значит на глобальных рынках, скажем, воздушного транспорта, химикатов или прав на съемку и трансляцию. Разве можно установить, сговорились ли заранее между собой три крупных евроамериканских альянса, сформированные между Lufthansa, British Airways и Air France и их заокеанскими партнерами, если они сперва подавили всех более мелких конкурентов на трансатлантических маршрутах? А что делать с такими медиа-магнатами, как Лео Кирх, Руперт Мэрдок и три гиганта - Time Wamer/CNN, Disney/ABC и Bertelsmann/CLT? И кто запретит им повышать цены всякий раз, когда им вздумается, или разграничивать сферы влияния?

Экологическая политика тоже ютится на задворках. Соревнуясь в склонении компаний к созданию рабочих мест, правительства по большей части забросили или отложили экологические реформы. Летом 1996 года большинство климатологов расценило грандиозные наводнения в Китае и уже третью американскую засуху в этом столетии как предвестников катастрофы, обусловленной ростом концентрации в атмосфере парниковых газов. Однако ничего не предпринимается, и даже призывы многих министров, отвечающих за охрану окружающей среды, звучат вымученно и неубедительно.

Перечень направлений, по которым государство отступает перед лицом анархии мирового рынка, можно продолжать чуть ли не до бесконечности. Во всем мире правительства теряют даже способность управлять развитием своих стран. Становится очевидным системный провал глобальной интеграции на всех уровнях. Поток товаров и капитала охватил весь мир, а регулирование и контроль по-прежнему остаются в национальной компетенции. Экономика пожирает политику.

Однако вопреки распространенному мнению прогрессирующее бессилие государства вызвано отнюдь не повсеместным сокращением его аппарата и даже не (как подозревает японский аналитик, бывший глава азиатского отделения McKinsey's Кенити Омаэ) "концом государства-нации" (29). Ибо государство и его правительство остаются единственным институтом, к которому граждане и избиратели могут взывать о восстановлении справедливости, ответственности и позитивных тенденций. Иллюзорна и та изложенная в центральной статье одного из номеров "Ньюсуик" точка зрения, что функции государства могла бы взять на себя некая лига транснациональных корпораций [30]. До сих пор ни один главный управляющий, каким бы могущественным и влиятельным он ни был, не брал на себя ответственности за что-либо, происходящее вне его корпорации. Ему платят не за это. Напротив, главы компаний в чрезвычайных ситуациях первыми требуют вмешательства государства. Вот и получается, что вместо всеобщего сокращения государственной администрации во многих местах на деле происходит обратное. Неспособные на далеко идущие реформы министры и государственные служащие вынуждены заниматься своего рода суррогатом политики. Например, нынешний экологический закон Германии содержит более 8000 статей не из-за тяги немцев к идеальным, всеобъемлющим правилам, а потому, что ответственные чиновники, будучи не в силах противостоять общей тенденции загрязнения окружающей среды, должны тем не менее оберегать граждан от всевозможных рисков для их здоровья. Результатом является бесконечный бюрократический балласт. Такая же ситуация и с налоговым законодательством. Раз уж не представляется возможным осуществить социально справедливую реформу из экономических соображений, политики из всех партий нагромоздили целый лес исключений и скидок для тех или иных групп, в котором налоговики давно утратили всякое представление о целом.

Реакция политиков на угрожающий рост преступности в целом отвечает примерно той же схеме, но ей присущи куда более рискованные методы. Не имея возможности затронуть финансовую основу мощи того, что заместитель министра внутренних дел Баварии Германн Регенсбургер метко назвал "преступными группами, ориентированными на рынок", они повсюду в мире прибегают к усилению полицейского аппарата [31]. В июне 1996 года, невзирая на энергичный протест службы охраны частной жизни граждан от злоупотребления информацией, внушительная коалиция христианских и социал-демократов приняла в Бонне решение легализовать одобренное полицией "обширное подслушивание". Отныне налоговые инспекторы могут подслушивать граждан в их собственных домах, даже если они просто подозревают их в причастности к организованной преступности. Годом ранее федеральная земля Бавария ввела у себя так называемое "тайное инспектирование", что позволяет полиции когда угодно и где угодно проводить "инспекционные проверки вне зависимости от конкретных подозрений или инцидентов" и арестовывать любого гражданина на основании одних лишь подозрений. Такое расширение возможностей надзора дает некоторое представление о направлении, в котором развиваются события. Если анархическое давление со стороны интегрированных рынков уже невозможно ограничить политическими средствами, то бороться с последствиями приходится путем репрессий. Авторитарное государство становится ответом на бессилие политики перед экономикой.

Очевидно, что любая контрстратегия должна основываться на международном сотрудничестве. Верные этой идее ученые, защитники окружающей среды и политики уже давно призывают к более тесному политическому взаимодействию поверх границ. Число межправительственных встреч и соглашений возросло во много раз. Западная Европа даже ввела некую форму транснационального законодательства путем договоров об едином рынке и Европейском Союзе. Длинная серия конференций ООН - Всемирный экологический саммит 1992 года в Рио-де-Жанейро, Всемирная демографическая конференция 1995 года в Каире, совещание 1996 года по будущему городов в Стамбуле - свидетельствует о непрерывной интернационализации политики. Мало-помалу, похоже, обретает форму что-то вроде всемирной координации правительств. Генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос-Гали специально создал комиссию из ведущих государственных деятелей, которая в 1995 году представила обширную программу "глобального управления". Основой этой программы должны стать демократическая реформа Совета Безопасности ООН и создание дополнительного Экономического Совета Безопасности для придания первому большей действенности [32]. В то же время глобальный размах приобрели и частные политические инициативы. Гринпис и Международная амнистия распространили свою борьбу за защиту окружающей среды и прав человека почти на все страны земного шара, и во многих местах они сейчас так же известны, как кока-кола и музыкальная станция MTV. Победа экологов над мультинационалом Shell и британским правительством летом 1995 года в истории с затоплением нефтяной платформы Брент-Спар была повсеместно воспринята как новая форма наднациональной политики, своего рода демократии потребителей, достигнутой благодаря наличию всемирных СМИ.

Становится ли поэтому более реальной глобальная кооперация в деле сохранения социальной и экологической стабильности? Может быть, для прорыва к глобальному управлению нужно просто приложить чуть больше усилий? Число научных конференций и публикаций на эту тему может навести на мысль, что мы стоим на пороге новой эры. Но взгляд на достигнутые до сих пор результаты быстро отрезвляет.

Когда около 500 дипломатов из 130 стран собрались в конце марта 1995 года в берлинском Конгресс-центре на переговоры о соглашении по защите климата Земли, в воздухе определенно витал дух надежды. Защитники окружающей среды и делегаты возбужденно бегали по коридорам бетонного лабиринта в стиле космического корабля и старались заручиться поддержкой правительств инициативы по островным государствам, находящимся под угрозой затопления водами Тихого и Индийского океанов. Япония, Германия, Скандинавия и многие другие были готовы подписать соглашение, обязывающее индустриальные страны уменьшить выбросы парниковых газов на четверть; казалось, что угроза климатической катастрофы может быть предотвращена. Но по крайней мере один из участников конференции был осведомлен лучше других. Его угловатая голова с дряблыми щеками на хилом теле, коротковатые брюки и поношенные ортопедические ботинки придавали ему вид безобидного провинциала. Внешность была обманчива. Дональд Перлмен, адвокат вашингтонской фирмы Patton, Boggs & Blow, был на Берлинской межправительственной конференции важнейшей фигурой. Каждое утро он поджидал своих союзников из числа делегатов у входа в главный зал и нашептывал им инструкции на день.

Перлмен существенно поспособствовал тому, что после двухнедельного переговорного марафона все предложения по защите окружающей среды выродились в единственную туманную декларацию. Сам этот человек с бульдожьим лицом не имел никакого мандата. Согласно справочнику вашингтонских лоббистов, его контора представляет интересы химического гиганта DuPont и трех нефтедобывающих корпораций - Еххоn, Техасе и Shell. Еще в ноябре 1992 года их искусно организованное сопротивление подавило ранние экологические инициативы администрации Клинтона. По словам еще одного участника Берлинской конференции, вице-президента Института изучения мировых проблем Кристофера Флавина, их кампания "систематической дезинформации" убедила американскую общественность в том, что климатическая опасность - еще не доказанный факт.

Соединенные Штаты как главный виновник глобального потепления не могут открыто противиться принятию защитной конвенции, чего требует большинство других стран, поэтому их нефтяной и угольной промышленности приходится находить иные пути деятельности в международном масштабе это и было работой Перлмена, и он выполнил ее мастерски. За три года он посетил все из как минимум 20 подготовительных сессий, проведенных в разных частях света, и сумел сплотить представителей арабских нефтедобывающих государств против любых защитных мер. Под его руководством эти сессии вначале превратились в инструмент проволочек в соответствии с хитроумной стратегией блокады. Самой большой проблемой для него были климатологи, которые в большинстве своем были единодушны относительно надвигающейся опасности. Поэтому этот юрист, выступающий на стороне нефтяных компаний, протащил в научный комитет ООН, отвечавший за подготовку для Берлинской конференции обзора состояния знаний по проблеме, ученых из Кувейта и Саудовской Аравии, которые оспаривали многие положения, прежде считавшиеся бесспорными. При этом они даже представили несколько написанных Перлменом записок в качестве поправок и занимались, согласно гневному комментарию голландского климатолога Джозефа Алькамо, "бесконечным крючкотворством". От подготовленного Алькамо проекта заключительного доклада в итоге остался ни к чему не обязывающий документ с невнятными формулировками. Перлмен ликовал: "никакого научного консенсуса" по климатической опасности достигнуто не было. На последовавших межправительственных переговорах нефтедобывающие страны добились того, что отныне, согласно резолюции, решения должны были приниматься только единогласно, вследствие чего принятие сколько-нибудь действенной конвенции ООН по проблеме изменения климата отодвинулось на неопределенный срок. Следующая конференция, состоявшаяся в Женеве в июле 1996 года, также не принесла ощутимых результатов.

Гнетущий черепаший темп "климатической дипломатии" - главная слабость в целом прекрасной идеи глобального управления. Представляется, что попытки координации действий различных групп государств в мировом масштабе выявляют реальное господство хорошо организованных лобби и отдельных правительств и имеющееся у них де-факто право вето. Если один из главных участников переговоров не одобряет ту или иную инициативу, ее можно считать похороненной. В то же время правительства, чьи избиратели хотят реформ, получают желанный аргумент для оправдания собственной пассивности.

Но это не означает, что всемирная кооперация обречена на провал по самой своей природе. История "глобального управления" знает и примеры выдающегося успеха. Так, мировое сообщество довольно быстро и эффективно отреагировало на обнаружение осенью 1985 дыры в озоновом слое над Антарктикой. За два года индустриально развитые и развивающиеся страны договорились о принятии конвенции ООН, которая наряду с подписанным в 1987 году Монреальским протоколом и двумя последующими раундами уточнений обязала все государства-члены прекратить производство химикатов, разрушающих озоновый слой, к 1996 году*.

Центральные банки ведущих индустриальных стран установили в рамках Банка международных расчетов своего рода временный режим для защиты финансовых рынков от самих себя - набор минимальных стандартов деятельности глобальных финансовых игроков. С 1992 года все крупнейшие финансовые дома должны поддерживать резервы на уровне не менее 8 процентов от выданных ими кредитов; в противном случае они лишаются лицензии и доступа к сети. Эти резервные суммы снизили риск повторения долгового кризиса вроде того, который в начале 1980-х поставил крупные американские банки на грань разорения. Несмотря на отдельные отступления, договор о нераспространении ядерного оружия также подтверждает тот факт, что всемирная кооперация может быть весьма эффективной. Ни один вид преступности не пресекается так решительно, как махинации с технологиями или материалами для производства оружия массового поражения.

Разумеется, все эти примеры имеют одну общую черту. Соответствующие международные соглашения не были бы достигнуты, если бы у руля переговорного процесса не стояло правительство Соединенных Штатов. Само по себе это обстоятельство успеха не гарантировало, поскольку Россия, Западная Европа и главные страны Юга тоже могли нажать на тормоза. Но все эти страны в той или иной мере зависят от доброй воли США хотя бы в силу важности американского рынка. Давно уже так повелось, что если Америка - это еще не все, то без нее все равно ничего не происходит.

Глобализация, понимаемая как высвобождение сил всемирного рынка и лишение государства экономической власти, - для большинства стран жестокая реальность, от которой никуда не скроешься. Для Америки же это - процесс, сознательно запущенный и поддерживаемый в движении ее экономической и политической элитой. Только Соединенные Штаты могли вынудить японское правительство открыть свой рынок для импорта. Только правительство в Вашингтоне могло заставить китайский режим закрыть 30 фабрик по производству видеокассет и компакт-дисков, которые делали миллиарды на пиратской продукции. И опять-таки только администрация Клинтона могла уговорить русских поддержать военную интервенцию в Боснии, положившую конец балканской кровавой бойне.

Заем в 10 миллиардов долларов, подоспевший как раз к избирательной кампании Бориса Ельцина летом 1996 года, был услугой за услугу.

Таким образом, единственная оставшаяся супердержава - это последнее государство, все еще сохранившее в значительной степени национальный суверенитет. Именно вашингтонские политические деятели и их советники устанавливают правила глобальной интеграции в широком спектре торговой, социальной, финансовой и валютной политики, даже если они часто сами этого не осознают. Не тяга к колониальному господству и не действительное военное превосходство, а один лишь масштаб американской экономики делает США последним упорядочивающим фактором среди хаоса глобальных взаимосвязей. Поэтому вполне возможно, что американское правительство, в конце концов, первым вырвется из глобальной западни. Уже сегодня американская модель тотального подчинения рынку нигде не критикуется более сурово, чем в самих Соединенных Штатах. Если от Калифорнии до Нью-Гемпшира достаточное количество людей придет к выводу, что сдача государством своих позиций разоряет и их страну, то со дня на день может произойти внезапное изменение курса. Не следует забывать, что государство всеобщего благоденствия, ныне распадающееся под натиском планетарной экономической машины, впервые появилось в тех же США. Когда в 30-е годы предыдущий рывок к глобализации завершился катастрофой, правительство Франклина Д. Рузвельта с его антикризисной программой "нового курса" изобрело современную модель социально ориентированного государства, чтобы обуздать бедность. Следовательно, не исключено, что через пару-тройку лет вошедший в поговорку американский прагматизм отбросит радикальные доктрины свободного рынка так же быстро, как он сделал их догмой в 80-е.

"Америка, укажи путь!" - такова не высказываемая вслух идея, которой весьма и весьма часто руководствуются европейские политики при рассмотрении основных проблем будущего человечества. Однако в своем стремлении разрядить взрывоопасную ситуацию, вызванную рынком без границ, Европа вряд ли может рассчитывать на американское лидерство. До сих пор все правительства США противились любым аргументам в пользу замедления темпа экономической интеграции и возвращения ее под государственный контроль. Вследствие этого совещания группы "семерки", единственно обладающие сколько-нибудь реальным весом в деле всемирной кооперации между государствами, выродились в бесполезную говорильню. Да, на саммите семи глав правительств в Лионе в июне 1996 года президент Франции Жак Ширак призвал к "контролируемой глобализации". Вместе с федеральным канцлером и министром финансов Германии он твердо настаивал на том, чтобы положить конец разорительной конкуренции ставок налогообложения и поставить мировые финансовые рынки под более жесткий контроль. Но из-за противодействия со стороны США и Великобритании заключительное коммюнике явило собой беззубый текст, в котором участники межправительственной встречи на высшем уровне лишь поручали бюрократии ОЭСР подготовить то или иное предложение к следующему году.

Точно таким же образом Конгресс США и администрация Клинтона уже долгое время саботируют любые попытки заручиться поддержкой учреждений ООН, призванные сделать слияние рынков и государств вновь управляемым. Американские политики систематически выступают с бесцеремонными нападками в адрес ООН, представляя ее необузданной, бесполезной бюрократией, реально неспособной ни на какие полезные действия. При этом они несправедливы к большей части примерно девятитысячного персонала ООН, который тратит более 70 процентов скудного годового бюджета в 2,4 миллиарда долларов на гуманитарную помощь и развертывание миротворческих сил ООН. На самом деле в обвинениях американцев перепутаны причина и следствие. Пока представитель США в Совете Безопасности участвует в разработке новых заданий "голубым каскам" и операций по оказанию гуманитарной помощи, его правительство нарушает свои обязательства в рамках международного законодательства, задерживая взносы в бюджет ООН и доводя задолженность своей страны до 1,3 миллиарда долларов [33]. Находясь постоянно на грани банкротства, аппарат ООН неизбежно функционирует все хуже и хуже.

Вряд ли можно ожидать, что американская политика с ее популизмом и демагогией укажет миру выход из глобальной западни. Но это не так уж и плохо, ибо отступничество Америки предоставляет странам Европы историческую возможность, какой у них никогда прежде не было. Европейский Союз мог бы стать реальностью, а его руководители могли бы принять бразды правления мировой экономической политикой на себя.

Шанс для Европы

Если сравнить между собой календарные планы министров, их заместителей и других высших чиновников 15 стран Европейского Союза, результат будет довольно неожиданным. Не считая уик-эндов и отпусков, вряд ли найдется хоть один день в году, когда бы по меньшей мере одна, а обычно от десяти до двадцати групп из 15 членов не встречались в Брюсселе для продвижения того или иного общеевропейского законопроекта. От контроля качества пищевых продуктов до минимальных зарплат в строительной промышленности, от иммиграционной политики до борьбы с преступностью, связанной с наркотиками, - ничто в Европе больше не происходит без Брюсселя. Законодательная интеграция внутри ЕС уже давно находится на уровне, который какие-то два десятилетия назад показался бы недостижимым. Это нарастающее согласование вынуждает государства-члены все теснее координировать свою деятельность едва ли не во всех областях общественной жизни.

То, что этот процесс зашел так далеко и преодолел столько препятствий на своем пути, произошло во многом благодаря человеку, с 1982 года занимающему пост федерального канцлера Германии. Величайший успех Гельмута Коля состоит не в достижении германского единства, а в его непоколебимом стремлении к европеизации национальной политики. Но вся серьезность его намерений впервые стала ясна только в декабре 1991 года, когда он парафировал Маастрихтский договор, призванный обеспечить переход от прежнего Экономического Сообщества к Европейскому Союзу. Преодолевая массированное сопротивление со стороны Bundesbank, собственной партии и большой части консервативной элиты, он объединил свои силы с Францией, чтобы внести в европейскую повестку дня давнюю мечту о валютном союзе. Обладая безошибочным инстинктом власти, Коль и его тогдашний партнер Франсуа Миттеран оценили значение этого шага намного раньше своих избирателей и даже большинства своих советников; они понимали, что единая валюта может стать ключом к политической унификации континента и положить конец доминирующей роли США. Поскольку, даже если положение о единой валюте вступит в силу только в 2001 году, ЕВС даст Европе возможность отвоевать основную долю государственного суверенитета в областях валютной, финансовой и налоговой политики. Европейские ставки процента и обменные курсы станут тогда гораздо менее зависимыми от американского рынка, чем сегодня.

Таким образом, краеугольный камень политического объединения Европы уже заложен. Если бы государства-члены еще и выработали общую социально-экономическую политику, распределение ролей на мировой арене претерпело бы серьезные изменения. Опираясь на рынок с более чем 400 миллионами потребителей, политически единая Европа имела бы не меньший вес, чем Соединенные Штаты Америки. И тогда действительно достойный своего названия Европейский Союз мог бы, имея хорошие шансы на успех, настаивать на ликвидации налоговых убежищ, требовать соблюдения минимальных социальных и экологических стандартов и повышать налог с оборота в сделках с капиталом и валютой. Если вообще есть шанс на то, чтобы связать воедино мировую экономику и в экономическом и в социальном отношении, то именно этим путем и надо идти.

При всей скорости, с которой Коль и его партнеры продвигают технические и организационные аспекты объединения, им пока что не удалось превратить ЕС в реально дееспособную политическую единицу. Аппарат ЕС и его методы формирования общественного мнения и принятия решений застряли на уровне обычной межгосударственной дипломатии. Большинство граждан справедливо видит в нынешнем проекте ЕС чуждого демократии монстра, призванного заменить их национальные государства властью технократии.

Рассмотрим простую аналогию, проясняющую странную структуру европейской конфедерации. Представим себе, что в Германии все законы принимаются не Бундестагом - федеральным собранием, а Бундесратом, состоящим из делегатов правительств и министерств отдельных земель республики. Допустим также, что делегаты не подчиняются директивам своих парламентов и даже не подотчетны им. Все переговоры проводятся за закрытыми дверями, а делегаты должны хранить в тайне то, как они голосуют. В обсуждении и принятии законопроектов парламентарии также не участвуют. Вместо этого проекты постановлений составляются центральным органом из 12 000 человек, неподконтрольных парламентам, но консультируемых целой армией промышленных лоббистов. Назвать подобную систему демократической может лишь циник. Но именно так неделя за неделей творится европейское законодательство в Брюсселе.

Там, в стандартном офисном здании из стекла и мрамора на Рондпойнт-Шуман, чуть ли не ежедневно собираются в соответствии с повесткой дня ведущие министерские бюрократы из стран ЕС. Зачастую несколько комитетов заседают одновременно. Как только министры, их заместители, послы или их представители более низкого ранга входят в это здание, у них в конституционном смысле появляется вторая личность. Из чиновников исполнительной власти они превращаются в обладателей мандатов важнейшего законодательного органа Европы - Совета Министров. Они модифицируют и принимают предложения центрального органа Комиссии ЕС. Все, что данная структура одобряет как "директиву" или "постановление", является юридически обязательным для всех 15 государств-членов, независимо от воли национальных парламентов. Единственная функция, оставленная парламентам, состоит в том, чтобы без голосования вносить такие тексты в национальное законодательство. Так исполнительный орган ЕС пишет все больше своих собственных законов при закрытых дверях, и именно по этой схеме была принята по крайней мере треть германских законов последнего десятилетия.

Принцип разделения властей фактически отменен в пользу власти Брюсселя, и тем самым заложены семена массового недовольства проектом объединения Европы в целом. Выборы в так называемый парламент в Страсбурге - это периодическое попрание суверенной власти государств-членов. За какую бы партию ни голосовали избиратели, ни один из заседающих в Брюсселе правителей своего места не лишится. В то же время целые группы с общими интересами систематически исключаются из процесса принятия решений в ЕС. Противодействуя в Брюсселе примерно 5000 организованных в международном масштабе лоббистов от промышленности, группы от профсоюзов, специалистов по охране окружающей среды и защитников прав потребителей не надеется даже на гласность. Плохая пресса докучает евробюрократам не более, чем плохая погода.

Такое продолжение демократии технократическими средствами, может быть, и удобно правительственным аппаратам, потому что чиновники избавлены от неприятных публичных дебатов. Но как форма правления оно все дальше и дальше заводит Европу в тупик, где нет никакой возможности действовать. Кажущаяся сила администрации ЕС является в действительности ее величайшей слабостью, ибо без демократической законности невозможно добиться никакого решения большинства по важным проблемам. Система ЕС страдает тем же недостатком, что и глобальное управление: она дает сбой всякий раз, когда правительства не приходят к взаимному согласию. Никто не в силах заставить все 15 стран действовать одновременно. Ни один проект реформы, не получивший поддержки транснациональной индустрии, до сих пор не прошел. Осмысленные экологические, социальные и налоговые реформы уже не разрабатываются на европейском уровне, но и национальные парламенты больше не в состоянии справиться с дестабилизирующей силой рынков; ссылки на международную конкуренцию пресекают в корне любые попытки сделать это собственными силами. Экономическая интеграция до сих пор ведет не к Соединенным Штатам Европы, а к рынку без государства, где политика лишь расписывается в своем бессилии и порождает больше конфликтов, чем может разрешить.

Рынок без государства

Эта система обречена на провал. Не надо быть оракулом, чтобы понимать, что принцип комитетов министров в скором времени сделает пробуксовывание реформ совершенно нестерпимым. Чем сильнее будет социальная напряженность во Франции, Италии, Австрии, Германии и других государствах-членах, тем больше их правительства будут вынуждены срочно находить национальные решения, тогда как ЕС не предлагает никакой перспективы. Слабость Европы с ее правительствами прокладывает путь всевозможным популистам, обещающим своим избирателям вновь сделать политику национальной. Даже если такие провозвестники национального возрождения, как Ле Пен, Хайдер или Фини, и не добьются парламентского большинства, они подвергнут правящие партии сильнейшему давлению. Справляться с "национальным рефлексом", как элита ЕС насмешливо называет сопротивление ее режиму, будет все труднее, сколь бы иррациональным и экономически бессмысленным ни выглядело стремление выйти из европейской ассоциации.

Между государствами-членами возникнут конфликты (самое позднее, когда будет создан валютный союз), разрешить которые в рамках существующей конституции ЕС и его закулисного законотворчества будет невозможно. Если, например, какая-нибудь страна не выдержит гонки за подъем производительности, ее экономика неизбежно погрузится в кризис. В прошлом центральные банки еще могли смягчать подобные удары путем девальвации национальной валюты и поддержания по крайней мере экспортных отраслей. После создания Европейского валютного союза этого буфера уже не будет. Взамен потребуются компенсирующие дотации из богатых стран в бедствующие регионы. Но если такого рода региональная помощь является обычной практикой в пределах национальных государств, то как Совет Министров предполагает организовывать ее на европейском уровне? Вряд ли можно будет использовать с этой целью налоговые поступления без соблюдения демократических норм, без должного уровня понимания такого шага населением. Этого можно добиться только в том случае, если решения, принимаемые брюссельским советом, будут представляться на суд общественности и если избиратели будут уверены, что, придя к избирательным урнам, они могут на что-то повлиять. Правда, тогда честолюбивым законодателям из министерских комитетов сперва придется доходчиво объяснить своим избирателям, почему нельзя пренебрегать благосостоянием, скажем, греков. То же самое препятствие до настоящего времени стоит на пути совместной полицейской власти. Сколь бы настоятельной ни казалась Гельмуту Колю необходимость в "европейском ФБР", невозможно представить, чтобы существующая система смогла содержать оперативные полицейские силы, которые проводили бы расследования на всем пространстве ЕС. Если такие силы не будут контролироваться каким-либо парламентом и независимыми судами, они попросту превратятся в структуры наподобие мафиозных.

Выходит, что в ближайшем будущем правителям ЕС придется ответить на вопрос, как будет функционировать Европа, которую они сколачивают, и как ее нужно демократизировать. Часто высказывается неверное предположение, что ключом к единой Европе в той мере, в какой в этом заинтересованы ее граждане, является Европейский парламент в Страсбурге. Теоретически 626 евродепутатов уже обладают всей необходимой полнотой власти для преобразования нынешнего дискуссионного клуба в подлинно демократический надзорно-за-конодательной орган. Если бы удалось собрать большинство, выступающее за роспуск Комиссии ЕС, оно могло бы упразднить ее хоть завтра. Кроме того, блокируя бюджет или ратификацию всех международных договоров, оно могло бы заставить Совет Министров исполнять любое требование (34). Если бы парламентарии в Страсбурге были действительно искренни в своих призывах к демократизации Европы, им ничто не помешало бы незамедлительно принять на себя соответствующие полномочия. Для начала хватило бы одной простой меры: сделать переговоры внутри министерских комитетов гласными. Ни один министр не отважился бы заставить полицию удалить депутатов, каждый из которых избран как минимум полумиллионом человек. Но если демократический раж еще не настолько велик, то лишь потому, что для примерно сотни представленных в Страсбурге национальных партий проблема европейской демократии стоит отнюдь не на первом месте. Большинство депутатов по-прежнему идет на поводу у своих правительств и в конфликтных ситуациях получает от них четкие инструкции по голосованию.

Это парламентское самоустранение говорит о том, что Европа еще не созрела для демократии континентального масштаба: Евросоюз - еще не государство, а направленность политики его членов остается преимущественно национальной. Сам президент Европарламента Клаус Хенш оправдывает подчиненность депутатов главам правительств и тем самым определенно выражает мнение подавляющего большинства своих коллег. Даже в постановлении конституционного суда Германии по Маастрихтскому договору говорится, что ЕС не более чем "конфедерация" или "объединение государств", где нет "общеевропейской нации". Следовательно, "в первую очередь народы государств - членов ЕС призваны придавать его решениям демократическую законность посредством своих национальных парламентов". Отсутствие общего языка, поясняет член конституционного суда Дитер Гримм, уже означает, что "в течение длительного времени не будет широкого публичного обсуждения на европейском уровне", а без настоящих политических связей по всей Европе любой Европарламент всегда будет "распадаться на национальные группки". Этим формирование Евросоюза "коренным образом отличается от создания Германского рейха" в прошлом столетии или от образования Соединенных Штатов Америки. Таким образом, в настоящее время "быстрая передача полномочий национальных государств Евросоюзу должна быть "замедлена", а парламентам отдельных стран нужно оказывать "большее влияние на позиции, которых придерживаются правительства в Совете Министров".

Звучит довольно убедительно, но предлагаемое решение вовсе не является действенным. Независимо от того, много ли имеется языков или существует единая европейская нация, рынки и власти Западной Европы уже давно неразрывно переплелись между собой. Подлинная европейская революция было детищем открытого рынка, который к лучшему или к худшему, но сплавляет воедино страны-участницы. Валютный союз еще больше усилит эту взаимозависимость. Если Гельмут Коль и его партнеры хотят сделать ЕС дееспособным, то все, что им для этого нужно, - это сделать первый шаг. Для того чтобы поставить процесс принятия решений в ЕС с головы на ноги, достаточно двух изменений. Во-первых, комиссиям следовало бы принимать решения квалифицированным большинством (сейчас это делается только при рассмотрении деталей), и тогда прирост числа голосов обеспечил бы малым государствам-участникам достаточное влияние. Во-вторых, министры должны проводить обсуждения и принимать законы в обстановке полной гласности. Это немедленно положило бы начало процессу демократизации Европы, пусть порывистому и противоречивому, но больше не подавляемому. И тогда, к примеру, немцы были бы поставлены перед фактом, что бедность испанской молодежи - это и их проблема, а голландцы осознали бы, насколько близоруко поступает их правительство, защищая право отечественных фирм грузоперевозок забивать автострады соседей бесконечными колоннами сорокатонных грузовиков. И каждый бы понял, министры финансов каких стран в ответе за то, что компании и богатые люди платят мизерные налоги. Вскоре политические альянсы стали бы сколачиваться не на национальной основе, а на базе общих интересов, и превращение Европейского парламента в основной центр власти на континенте было бы лишь вопросом времени. После подписания Маастрихтского соглашения гражданам стало ясно, что возможны демократические процессы европейского масштаба. Поскольку в виде исключения требовалось одобрение французских и датских избирателей, перед двумя референдумами начались по-настоящему европейские дебаты, продолжающиеся и по сей день. Теперь каждый раз, когда политически подкованные граждане разных стран ЕС встречаются друг с другом, у них есть общая тема для разговора, в ходе которого они могут выдвигать аргументы "за" и "против", потому что их правительства вынуждены публично обосновывать то, что они делают.

Однако до претворения в жизнь демократической реформы ЕС остается урегулировать еще одну немаловажную проблему, от которой зависит его будущее, - членство Соединенного Королевства. До сих пор британские правительства неизменно играли в европейской интеграции деструктивную роль. Они блокировали все инициативы по защите окружающей среды, особенно введение общеевропейского налога на энергопотребление. Все попытки согласования социальной политики государств-членов натыкались на скалу британского сопротивления. Уайтхолл противится согласованной внешней политике равно как и торговым соглашениям, направленным на защиту интересов трудящихся. Юрисконсульты из лондонского Сити делают невозможным контроль над финансовыми рынками. Саботирование Европы достигло своего апогея в июне 1996 года, когда премьер Джон Мейджор ответил на запрет экспорта зараженной британской говядины блокадой решений всех вопросов повестки дня ЕС. Британские правительства вот уже 23 года нарушают статью 5 Римского договора,, запрещающую странам-участницам "предпринимать шаги, ставящие под угрозу достижение целей настоящего договора".

По иронии судьбы, британская враждебность по отношению к интеграции в ЕС большей частью проистекает из глубоко укоренившегося демократического сознания. "В нашей стране демократия у себя дома", - говорит Джон Мейджор, вторя тем своим соотечественникам, которые недовольны проектом ЕС, потому что готовы подчиняться принципу большинства только в собственной стране, но не в Европе в целом. Эти критики ЕС упускают из виду то обстоятельство, что национальный суверенитет, который они так ревностно защищают, уже отошел в прошлое. Тем не менее принципиальное недоверие большинства британцев и британских политиков к объединению Европы приходится принимать как данность, даже если оно то и дело выражается в шовинистических нападках на континентальных соседей.

Другим странам ЕС очень скоро придется поставить британских избирателей и политиков перед необходимостью решать, хотят ли они сотрудничать или же им лучше выйти из конфедерации. Возможно, оценив риск взятого ею курса, Британия в своем споре с континентальной Европой будет придерживаться более рациональной линии. Конечно, для британской промышленности выход из ЕС был бы "кошмаром", предупредил своих соотечественников Найэлл Фитцджеральд, глава Unilever и европейский представитель Конфедерации британской промышленности (35). В отрыве от континента Британия быстро потеряет свою последнюю козырную карту - роль зоны с низким уровнем зарплат и слабыми профсоюзами на европейском едином рынке. Но если проект политической интеграции провалится, есть немало оснований полагать, что Европа сможет двигаться вперед только без Британии. Потому что если та будет, как и прежде, жать на тормоза, то всем остальным странам ЕС тоже придется отвергать любое вмешательство в экономику и результатом будет абсурдная, вряд ли стоящая того, чтобы к ней стремиться, адаптация всего континента к британской модели. Ни в одной другой крупной стране ЕС нет столь низких доходов, столь запущенной системы образования и столь резкого контраста между богатыми и бедными. Эти черты более подходят 51-му штату США, нежели члену Европейского Союза, где большинство избирателей и политиков хотя бы все еще стремится к большему социальному равновесию.

Демократический союз, лежащий в основе нового европейского суверенитета и начинающий укрощать деструктивные силы рынков, - это может показаться не более чем утопическим вид„нием. Что же произойдет, если нации старого континента не пойдут по этому пути? Для противостояния корпорациям, картелям и преступникам необходима уравновешивающая мощь государства, пользующегося поддержкой большинства граждан. В условиях же рынка без границ ни одно государство Европы не в состоянии бороться в одиночку. Европейская альтернатива англо-американскому необузданному капитализму либо разовьется в рамках демократически легитимного союза, либо не состоится вовсе. Гельмут Коль прав, настаивая на том, что европейское единство - вопрос жизни и смерти; от этого зависит, будет ли в XXI веке мир или война. Но он ошибается, когда утверждает, что "нет возврата к национальной политике с позиции силы и традиционной концепции равновесия". Апологеты именно такого возврата давно уже появились по всей Европе, и каждый следующий виток ведущей вниз спирали доходов, занятости и социального равенства приносит им миллионы новых последователей. Или Европейской Утопии удастся развиться до восстановления баланса между рынком и государством, или она в конечном итоге развалится по швам. Времени для выбора между этими двумя альтернативами осталось немного.