Глава 2. Международно-правовое регулирование оказания помощи беженцам

Первое направление определяется как правотворческое, что выра­жается в международно-правовом регулировании статуса беженца на универсальном и региональных уровнях, второе — организационно-правовая деятельность специальных международных органов по защи­те прав беженцев. Вместе с тем, международная защита прав беженцев имеет ряд особенностей в силу специфики статуса беженца. Во-пер­вых, в его признании и объеме определяющую роль играет государ­ство. Международные документы лишь ориентируют государство на разработку законодательства в соответствии с конвенционными поло­жениями либо конкретизируют критерии и принципы, которыми го­сударства должны руководствоваться (заключения, руководства Ис­полкома УВКБ ООН). Во-вторых, беженцы лишены защиты со сторо­ны своего государства, что усиливает важность международной защи­ты прав беженцев и обусловливает широту функций международных органов, оказывающих содействие и помощь беженцам в решении со­циальных и экономических проблем, в отличие от полномочий между­народных контрольных органов, ограничивающихся надзором за со­блюдением государствами международных обязательств.

Международная защита беженцев начинается с обеспечения их допуска в страну убежища, предоставления убежища и уважения их основных прав человека, включая право не быть принудительно возвращенными в страну, где их безопасность или сама жизнь окажутся под угрозой (принцип отказа от обратной высылки, или non-refoulement). Она заканчивается лишь с достижением долговременного решения.⁴³

Международную защиту можно определить как все действия, призванные обеспечить женщинам, мужчинам, девочкам и мальчикам, относящимся к компетенции УВКБ ООН, равный доступ к правам и пользование ими согласно соответствующим сводам права (включая международное гуманитарное право, право в области прав человека и право, касающееся беженцев).

Она, в частности, предусматривает:

• 
  содействие ратификации международных конвенций о защите беженцев на глобальном и – во всевозрастающей степени – на региональном уровне, а также контроль за их применением с целью обеспечить выявление беженцев и обеспечение им соответствующего статуса и обращения в странах убежища;
  
• 
  совместно с национальными властями и при их посредничестве - обеспечение безопасности и благополучия беженцев в странах убежища;
  
• 
  обеспечение удовлетворения потребностей беженцев (детей, женщин и мужчин), включая, в частности, особые нужды жертв насилия, одиноких женщин, возглавляющих домашние хозяйства, пожилых беженцев и детей-беженцев, которые были принудительно завербованы в качестве детей-солдат и/или разлучены с семьями;
  
• 
  в сотрудничестве с правительствами, другими органами ООН и международными органами – поощрение мер по устранению причин бегства людей с целью создать условия, которые позволят беженцам безопасно вернуться в свои дома;
  
• 
  содействие добровольной репатриации, когда она станет возможной, и контроль за ее безопасностью и достойными условиями;
  
• 
  если она невозможна, – содействие другим долговременным решениям: интеграции на месте или переселению.⁴⁴
  

• 
  непосредственно регулирующие статус беженцев;
  
• 
  касающиеся прав человека, но применимые к беженцам либо со­держащие конкретные положения, определяющие их статус.
  

К региональным соглашениям относятся международные договоры, заключенные в рамках региональ­ных международных организаций, сфера действия которых распрост­раняется на государства, принадлежащие к одному географическому региону. Таковыми являются Конвенция по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке (1969), Европейское соглашение об отме­не виз для беженцев (1959), Европейское соглашение о передаче от­ветственности за беженцев (1980), Соглашение Совета Европы, касаю­щиеся моряков-беженцев (1957) и Протокол к нему (1973), Соглаше­ние Содружества Независимых Государств о помощи беженцам и пе­реселенцам (1993) с Протоколом 1993 г., Дублинская конвенция 1990 г., определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств — членов Европейского сообщества, Конвенция Европейского союза 1990 г. о применении Шенгенского соглашения 1985 г. Следует отметить, что все региональные договоры, хотя и основываются на положениях Кон­венции 1951 г., либо имеют особенности в трактовке понятия «беже­нец» (Конвенция ОАЕ 1969 г., Соглашение СНГ 1993 г.), либо конк­ретизируют вопросы, касающиеся предоставления убежища и пере­сечения границы (Соглашение Совета Европы и Конвенция Европейского союза).

Вторая категория международных договоров, составляющих право­вую базу института права беженцев, — это конвенции универсального и регионального характера, касающиеся основных прав человека, при­менимых к беженцам, либо содержащие специального положения, рег­ламентирующие их статус. К числу таких соглашений, устанавливаю­щих фундаментальные права человека, относятся Международная кон­венция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., пак­ты о правах человека 1966 г., Конвенция против пыток и других жес­токих, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. и региональные договоры (Европейская конвен­ция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижаю­щего достоинство обращения или наказания 1987 г., Африканская хар­тия об основных правах 1981 г., Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г., Американская конвенция о правах человека 1969 г.).

Кроме того, в силу многообразия помощи, которую оказывают международные органы беженцам, в структуру механизма международной защиты прав беженцев входят также такие специализированные уч­реждения ООН, как ЮНЕСКО, ВОЗ, ФАО, деятельность которых в этой области уже рассматривалась.

На данном уровне, как уже говорилось выше, вопрос о беженцах регулируется Конвенцией о статусе бе­женцев 1951 г. и Протоколом, касающимся статуса беженцев, вступившим в силу в 1967 г. Россия присоединилась к Конвен­ции и Протоколу к ней в 1992 г.

Главной задачей в период принятия Конвенции 1951 г. явля­лось возвращение беженцев, ставших жертвами событий Вто­рой мировой войны, на родину.

Конвенция 1951 г. не только дала развернутое определение поня­тия «беженец», но и впервые в полном объеме регламентировала пра­ва и обязанности беженцев на территории страны убежища.

Согласно Конвенции у каждого беженца имеются обязатель­ства в отношении страны, в которой он находится. В частно­сти, он должен подчиняться законам данной страны, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного поряд­ка. В свою очередь, государства — участники Конвенции обяза­ны применять ее положения к беженцам без какой бы то ни было дискриминации по признаку их расы, религии или стра­ны их происхождения. Государства-участники предоставляют беженцам правовой режим иностранцев, за исключением слу­чаев, предусмотренных самой Конвенцией, предоставления бе­женцам более благоприятного по сравнению с иностранцами правового положения⁴⁵. Так, в отношении приобретения движи­мого или недвижимого имущества и прочих связанных с ним прав государства-участники обязались предоставлять беженцам возможно более благоприятное положение и во всяком случае не менее благоприятное, чем то, каким при тех же обстоятель­ствах обычно пользуются иностранцы. Что касается промыш­ленных прав, то согласно Конвенции беженцам предос­тавляется такая же защита прав на изобретения, чертежи и мо­дели, торговые марки, название фирмы, прав на литературные, художественные и научные произведения, что и гражданам страны, где беженцы имеют обычное местожительство.⁴⁶ В отно­шении начального образования государства-участники предос­тавляют беженцам такое же правовое положение, что и своим гражданам. Каждое договаривающееся государство обязано предоставлять беженцам, законно пребывающим на его терри­тории, право выбора места проживания и свободного передви­жения в пределах его территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех же об­стоятельствах. Государства-участники должны выдавать находя­щимся на их территории беженцам удостоверения личности, если беженцы не обладают действительными проездными доку­ментами. Такие проездные документы выдаются беженцам для передвижения за пределами территории государств-участников. Договаривающиеся государства обязались не высылать законно проживающих на их территории беженцев. Исключение могут составить соображения государственной безопасности или об­щественного порядка. Высылка беженцев может производиться только во исполнение решений, вынесенных в судебном поряд­ке. В Конвенции также говорится о том, что государства-участники не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев в страны, где их жизни и свободе уг­рожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или поли­тических убеждений. Государства-участники взяли обяза­тельство по возможности облегчать натурализацию беженцев, в частности, делать все от них зависящее для ускорения делопро­изводства по натурализации и возможного уменьшения связан­ных с ним сборов и расходов. Беженцы не облагаются никаки­ми пошлинами, сборами или налогами, кроме тех или выше тех, которые при аналогичных условиях взимаются с собствен­ных граждан.

Таким образом, правовая регламентация положения бежен­цев Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. охватывает несколь­ко аспектов:

• 
  определение понятия «беженец» и закрепление принципов их невысылки и невыдачи;
  
• 
  предоставление бе­женцам по ряду вопросов правового режима иностранцев (на­пример, он предоставляется беженцам в отношении граждан­ских, гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных, трудовых прав);
  
• 
  предоставление беженцам по определенным вопросам национального режима (так, беженцы, как и гражда­не данного государства, уравнены в праве обращения в суд, в получении начального образования, правительственной помо­щи, в вопросах налогообложения, защиты интеллектуальной собственности).
  

По разным причинам потоки беженцев продолжают постоянно возникать в различных регионах мира. Чтобы решить эту проблему, международного сотрудничества государств на универсальном уровне оказалось недостаточно. В связи с этим в рамках ряда региональных международных организаций были приняты международно-правовые акты, регулирующие различные аспекты вынужденной миграции. При чем речь идет не только о беженцах. Международное сотрудничество государств на региональном уровне позволило решать проблему вы­нужденных мигрантов более эффективно.

Региональные международные организации являются важным зве­ном в глобальной системе международной защиты беженцев. Среди них Африканский Союз (ранее — Организация Африканского Един­ства), Организация Американских государств (ОАГ), Европейский союз (ЕС), Совет Европы (ЕС), Организация по сотрудничеству и без­опасности в Европе (ОБСЕ), Содружество Независимых Государств (СНГ) и др.
Беженцы Африки

В 1969 г. в рамках Организации африканского единства была при­нята Конвенция, регулирующая конкретные аспекты проблем бежен­цев в Африке. Подписанию этого документа предшествовала большая подготовительная работа⁴⁷.

Основной отличительной особенностью данной Конвенции явля­ется расширительное определение понятия «беженец». Оно было дополнено новыми обстоятельствами, вынуждающими лицо стать беженцем — «внешняя агрессия, оккупация, иностранное господство или события, серьезно нарушающие публичный порядок как в определенной части, так и во всей стране происхождения или гражданства данного лица»⁴⁸.

Важным является и тот факт, что в Конвенции признается необхо­димость гуманитарного подхода к проблеме беженцев. В ней указыва­ется, что предоставление убежища является мирным и гуманитарным актом и не рассматривается как недружественный акт со стороны какого-либо государства — члена Африканского союза.

Важным результатом регионального сотрудничества в Африке явилось создание Африканской комиссии по правам человека и на­родов, собирающейся на закрытые заседания и рассматривающей со­общения о грубых нарушениях прав человека. Создание подобного регионального контрольного органа за соблюдением договоров, ре­гулирующих права человека, способствует выполнению государствами региона положений международных соглашений по правам человека и беженцев. Помимо этого контрольного органа контролем за соблюдением норм международных соглашений занимается непо­средственно Африканский союз⁴⁹.

Вопрос о необходимости оказания помощи различным категориям вынужденных мигрантов в Африке был поднят Международной конфе­ренцией по вопросу о бедственном положении беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в южной части Африки, состоявшейся в Осло 22— 24 августа 1988 г. Предложение о проведении данной конференции было поддержано Генеральной Ассамблеей ООН. Целями конферен­ции, среди прочего, являлось привлечение внимания международного сообщества к проблемам беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в девяти странах: Анголе, Ботсване, Лесото, Малави, Мозамбике, Сва­зиленде, Танзании, Замбии и Зимбабве. В ходе конференции предпо­лагалось определить основные причины вынужденной миграции насе­ления в регионе, а также определить их экономические, социальные и гуманитарные потребности, проблемы и потребности принимающих их стран. Кроме того, по итогам работы конференции ее участники догово­рились сформулировать и принять декларацию и план действий по гу­манитарному вмешательству в данном регионе. В ходе конференции были затронуты такие вопросы, как причины вынужденной иммигра­ции населения; оказание помощи вышеуказанным категориям лиц и их потребности; оказание помощи государствам убежища и/или государ­ствам, принимающим перемещенных лиц; помощь в чрезвычайных ситуациях и помощь развивающимся странам.

На протяжении времени ЕС развивался и менялся. В 2000-е гг. при­шло понимание необходимости кардинальных изменений, реформы Союза. Так появилась сначала Конституция ЕС, которая не получила единогласного одобрения государствами-членами, а позднее и Лисса­бонский договор.

Лиссабонский договор значительно расширил компетенцию ЕС в области убежища и иммиграции. Во-первых, теперь Договор предус­матривает особую роль ЕС в формировании «общей политики» в об­ласти убежища и иммиграции (как легальной, так и нелегальной) и соответственно уполномочивает его на разработку «унифицирован­ных стандартов» и «постепенное введение интегри­рованной системы управления внешними границами». Договор⁵⁰ предусматривает, что ЕС формирует общую политику в области убежища, иммиграции и контроля на внешних границах, которая основана на солидарности между государствами-членами и справедлива по отношению к гражданам третьих государств. Для достижения данных целей Договор⁵¹ также предусматривают, что ЕС должен развивать общую политику в области убежища, дополни­тельной защиты и временной защиты для предоставления надлежаще­го правового статуса любому гражданину третьей страны, которому необходима международная защита, в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом касающимся статуса беженцев, 1967 г.⁵²

Признание необходимости применения и соблюдения междуна­родных принципов отражено в различных регламентах, директивах и решениях институтов ЕС и прямо подтверждено в последней судебной практике Суда ЕС. Однако следует отметить тот факт, что они не всег­да принимаются во внимание. Проблема, в случае если политика или цель определена, состоит в сокращении числа незаконных мигрантов, включая лиц, ищущих убежище, покидающих Северную Африку и на­правляющихся в Европу, и попытках применять данную меру так, чтобы она вписывалась в рамки принципа или правила. Другой подход состоит в четком понимании применимого права — запрета дискри­минации, принципа невысылки, бесчеловечного или унижающего че­ловеческое достоинство обращения и наказания и затем в рассмотре­нии возможных вариантов поведения согласно правилам⁵³.

Договор уполномочивает институты ЕС принимать нормативные акты для развития «Общей европейской системы убежища», основан­ной на «унифицированных стандартах», в следующих областях:

• 
  общий порядок предоставления убежища для граждан третьих государств;
  
• 
  общий порядок предоставления дополнительной защиты для граждан третьих государств, которые, не имея правовых оснований на предоставление европейского убежища, тем не менее нуждаются в международной защите;
  
• 
  общая система временной защиты перемещенных лиц в случае «массового исхода»;
  
• 
  общие процедуры предоставления или отказа в предоставлении унифицированного убежища или дополнительной защиты.
  

Помимо этого Лиссабонский договор отменяет ограничения, содер­жавшиеся в Амстердамском договоре, относительно юрисдикции Суда ЕС в области убежища и иммиграционной политики⁵⁴.

В Лиссабонском договоре упоминается также Хартия основных прав ЕС⁵⁵, кроме того, ее положения приобрели теперь юридически обязательный характер. В Хартии содержится ряд статей, которые мо­гут быть применены для защиты прав вынужденных мигрантов. Речь идет, прежде всего, о статье 18, которая содержит обязательство госу­дарств — участников Хартии гарантировать право на убежище, а также о ст. 19, которая запрещает коллективную высылку и высылку в госу­дарство, в котором лицо может быть подвергнуто смертной казни, бес­человечному или унижающему человеческое достоинство обращению и наказанию⁵⁶. Эти положения подверглись анализу в доктрине между­народного права. Так, в разъяснениях к ст. 18 указывается, что текст данной статьи был основан на ст. 63 Договора об учреждении европей­ского сообщества, отныне замененной ст. 78 Договора о функциони­ровании Европейского Союза, которая обязывает союз соблюдать по­ложение Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Следует обратить особое внимание на положения протоколов о Соединенном Королев­стве и Ирландии, а также Протокола о Дании, прилагаемых к Догово­рам, чтобы определить, в какой мере эти государства-члены применя­ют право ЕС в данной области и в какой степени к ним применима настоящая статья.

Относительно ст. 19 разъясняется следующее: «Пункт 1 данной ста­тьи имеет такое же значение и такое же действие, как и статья 4 До­полнительного Протокола № 4 к Европейской конвенции о защите прав человека 1950 г. (ЕКПЧ) в отношении коллективных высылок. Он ставит целью гарантировать, чтобы каждое принимаемое решение служило объектом специального рассмотрения, и чтобы посредством единой меры нельзя было высылать всех лиц, принадлежащих к граж­данству определенного государства».⁵⁷

Некоторые авторы, основываясь на анализе положений Хартии и иных источников, делают вывод о том, что право на предоставление убежища превратилось в субъективное и подлежащее принудительному исполнению право человека согласно праву ЕС, а Хартия укрепляет защиту, предоставляемую международным правом, возлагая на европейские государства обязательство соблюдать региональные международно-правовые нормы, которые признают не только право искать убежище, но и право на его предоставление.

В настоящее время в ЕС действует достаточно объемный пакет нор­мативных актов, принятых органами Европейского Союза, по вопросам беженцев и вынужденной миграции. Эти документы устанавливают минимальные стандарты и процедуры, используемые при рассмотрении ходатайств лиц, ищущих убежище, определяющие статус беженцев и роль органов государ­ственной власти государств-членов ЕС. В качестве основных следует выделить следующие:

Во-первых, Регламент Совета Европейского союза № 343/2003 от 18 февраля 2003 г., устанавливающий критерии и механизмы опреде­ления государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьего государства или лицом без гражданства⁵⁸. Дан­ный Регламент в доктрине международного права также получил на­звание «Дублин-II». С самого начала Регламент представлял собой да­леко не идеальный документ. Впоследствии в рамках ЕС были выработаны предложения по его изменению. В связи с этим он стал предметом изучения со стороны УВКБ ООН, которое предоставило свои замечания.

Результатом совместной работы УВКБ ООН и ЕС стал документ, который содержал важные предложения по изменению Регламента и позицию УВКБ ООН⁵⁹. В частности, последнее признало необходимость расширения сферы применения Регламента, который распространялся на требования о предоставлении статуса беженца Конвенции о статусе беженцев 1951 г., и отметило, что данная формулировка противоречит правовому содержанию понятия «международ­ная защита», предусмотренному в Директиве Совета ЕС 2004/83. Кро­ме того, было предложено рассматривать в качестве ходатайств о предоставлении убежища, поданных согласно Дублинской системе, ходатайства, поданные не только на территории и на границе, но и в «транзитных зонах» государств — членов ЕС.

Во-вторых, Директива Совета 2004/83/ЕС от 29 апреля 2004 г. о ми­нимальных стандартах для определения и статуса граждан третьего го­сударства или лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, нуж­дающихся в иной международной защите, и объеме предоставляемой защиты (Директива об определении)⁶⁰. Согласно Директиве «бе­женец — это гражданин третьего государства, который в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, политических убеждений или принадлежности к определенной социальной группе находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или лицо без гражданства, которое, нахо­дясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в резуль­тате подобных событий, упомянутых выше, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений, и к которому не применя­ется ст. 12»⁶¹, а и лицо, имеющее право на дополнительную защиту, — это гражданин третьего государства или лицо без гражданства, которое не подпадает под определение понятия «беженец», но в отношении которого было доказано наличие вполне обоснованных опасений, что данное лицо при возвращении в государство происхождения или, если это лицо без гражданства, в государство прежнего обычного местожи­тельства, столкнется с реальным риском нанесения серьезного вреда⁶², к которому не применяются пункты 1, 2 ст. 17 и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны вследствие такого риска. Некоторые положения Директивы требовали уточнения в прояснении в национальном законодательстве государств — членов ЕС. Это подтверждают, в частности, отчеты орга­нов ЕС. Так, в отчете Европейской комиссии⁶³ отмечается, что ст. 13 и 18 Директивы накладывают обязательство предоставить статус беженца и лицам, имеющим право на дополнительную защиту, которые под­падают под положения Директивы. Однако внутреннее законодатель­ство некоторых государств — членов ЕС не требует предоставления статуса на обязательной основе как в отношении статуса беженца, так и в отношении дополнительной зашиты.

УВКБ ООН, в свою очередь, в своем комментарии к Директиве выразило свою обеспокоенность фактическим ограничением определения понятия «беженец» гражданами третьих государств и лицами без гражданства и рекомендовало, чтобы имплементирующее Директиву законодательство уточнило, что защита согласно Конвенции о статусе беженцев 1951 г. должна предоставляться всем ходатайствующим, которые подпадают под определение понятия «беженец», содержащееся в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. ⁶⁴

Директива также содержит минимальные стандарты прав и привилегий, предоставляемых в связи с защитой, а также привилегий, которыми пользуются члены семьи беженца или дополнительной защиты. Право на пользование убежищем или предоставление убежища было намеренно не включено в Директиву. Однако установление таких минимальных условий является позитивным шагом к улучшению процедур по предоставлению убежища в государствах, которые являются новыми членами ЕС и действующие процедуры которых не соответствуют данным минимальным стандартам⁶⁵. Директива также является первым правовым актом, устанавливающим обязательство государств - членов по предоставлению дополнительной защиты⁶⁶.

Европейские государства по-своему применяют положения Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и по-своему толкуют отдельные элементы содержащегося в ней определения понятия «беженец». Органы ЕС пытались привести к единому знаменателю позиции государств - членов. Например, Совет ЕС принял в 1996 г. совместную позицию по применению понятия «беженец»⁶⁷. Данный документ предусматривает, что определение статуса беженца базируется на критериях, в соответствии с которыми компетентные национальные органы выносят решение о предоставлении лицу, подающему ходатайство о предоставле­нии убежища, защиты согласно Конвенции о статусе беженцев. Этот документ имеет отношение к применению критериев, как определено в ст. 1 вышеупомянутой Конвенции. Он никоим образом не влияет на условия, согласно которым государство-участник может в соответ­ствии с его национальным законодательством разрешить лицу оста­ваться на своей территории, если его безопасность или физическое со­стояние может оказаться в опасности, в случае если это лицо должно было бы вернуться в свою страну вследствие обстоятельств, которые не учтены в Женевской конвенции 1951 г., но которые составляют причину для его невозвращения в государство происхождения.

При согласовании общей позиции по вопросам убежища некоторые европейские страны (в частности, Франция, Германия, Италия и Пор­тугалия), не желая принимать беженцев на своей территории, приняли решение ограничить толкование статьи 1 Конвенции 1951 г., определив, что преследование лица должно исходить либо непосред­ственно от государства, либо группы лиц, при условии, что органы го­сударственной власти способствовали совершению ими такого пре­следования или не противодействовали его существованию. Судебная практика судов Франции сформировала достаточно широкое толкова­ние понятия «органы государственной власти». Они включают Мини­стерство обороны, Министерство здравоохранения, МИД Франции и др., при этом основной характеристикой должно являться участие лица прямо или косвенно в осуществлении государственной власти.

Люксембургский административный трибунал при определении обоснованности опасений преследования опирается на понятие реально­го, индивидуального, конкретного риска и обоснованного страха. Он иногда требует наличия высокой степени вероятности преследования в ближайшем будущем. Это выходит за пределы положений ст. 1 Конвен­ции 1951 г. Кроме того, суд часто не учитывает личную ситуацию ходатай­ствующего о предоставлении убежища и его предшествующие действия (experiences passdes) или действия других лиц, имеющих соответствующую связь с ходатайствующим. Положение в государстве происхождения хода­тайствующего также не принимается во внимание в достаточной степени.

Что касается установления причинно-следственной связи между преследованием и его признаками, перечисленными в Конвенции 1951 г. (раса, религия, национальность, политические взгляды, при­надлежность к определенной социальной группе), суд часто констати­рует ее отсутствие, подчеркивая во многих случаях частный характер фактов, не развивая свои суждения. Это в особенности касается толко­вания понятия «социальная группа».

В рамках ЕС получила широкое распространение идея о создании общей европейской системы убежища. В 2007 г. в связи с этим Комис­сия ЕС приняла «Зеленую книгу» о будущей общей европейской систе­ме убежища⁶⁸. Завершить создание данной системы планируется в 2013 г.

В данном документе содержатся важные положения касательно по­дачи ходатайств о предоставлении убежища, условий приема лиц, ищущих убежища, и их защиты.

По первому вопросу Комиссия ЕС предложила:

• 
  расширить возможности подачи ходатайств о предоставлении убежища, совершенствуя защиту лиц, ищущих убежища, которые по­дают ходатайства на границе;
  
• 
  гармонизировать внутригосударственные правила, действующие в сферах, которые не охвачены или частично охвачены положениями, выработанными на первом этапе, в частности, в отношении качества процедуры принятия решений, оценки соответствующих документов, предъявляемых лицами, ищущими убежища, и процедур обжалования решений;
  
• 
  повторно оценить механизмы процедуры, выработанные на пер­вом этапе гармонизации, в частности: понятия «безопасное государ­ство происхождения», «третье безопасное государство», «европейское третье безопасное государство».
  

• 
  доступа к рынку труда;
  
• 
  форм и стандартов существенных условий приема.
  

• 
  гармонизировать в большей степени критерии приемлемости за­явления о предоставлении убежища;
  
• 
  уточнить определение понятий, используемых для установления по оснований по предоставлению защиты;
  
• 
  конкретизировать перечень и правовое содержание прав и при­вилегий, связанных с предоставлением защиты, особенно тех, кото­рые касаются вида на жительство, социального обеспечения и здраво­охранения, образования и занятости;
  
• 
  ввести единый статус, который применялся бы ко всем лицам, ищущим убежище, или дополнительную защиту;
  
• 
  определить правовой статус, предоставляемый лицам, не имею­щим права на международную защиту в соответствии с правовыми си­стемами, созданными на первом этапе, но согласно действующему международному праву обладающим правом на защиту от высылки;
  
• 
  учредить систему взаимного признания решений органов госу­дарственной власти государств — членов ЕС, касающихся предостав­ление убежища⁶⁹.
  

• 
  учредить в 2009 г. Европейское бюро по поддержке, которое должно упростить обмен информацией, анализ и обмен опытом между государствами — членами ЕС и осуществлять сотрудничество между ведомствами, рассматривающими ходатайства о предоставлении убе­жища. Данное бюро не наделено полномочиями по рассмотрению хо­датайств и принятию решений, но использует общий опыт государств происхождения с целью оказания помощи в согласовании внутригосу­дарственной практики государств — членов ЕС, процедур и решений между собой;
  
• 
  организовать единую процедуру предоставления убежища, вклю­чающую общие гарантии, и определить единый правовой статус беженцев и лиц, получающих дополнительную помощь;
  
• 
  установить процедуры, применяемые в случаях «массового ис­хода» беженцев в государства-члены, которые позволят направлять должностных лиц из других государств-членов для оказания помощи;
  
• 
  укрепить сотрудничество между УВКБ ООН и государствами- членами ЕС для обеспечения более эффективной защиты лиц за пре­делами территории государства — члена ЕС;
  
• 
  рекомендовать государствам-членам организовать обучение пер­сонала, ответственного за контроль на внешних границах ЕС, в том, что касается прав и обязанностей, связанных с международной защи­той.