Теоретические основы регулирования деятельности кредитных организаций как субъектов современного финансового права 12. 00. 14 административное право; финансовое право; информационное право

14. Выявлены сферы финансового контроля и надзора, в которых кредитные организации реализуют свою правосубъектность как компетенционную: по обеспечению целевого использования бюджетных средств, выделяемых для осуществления целевых программ; обеспечению соблюдения резидентами и нерезидентами законодательных и подзаконных нормативных правовых актов в сфере валютного регулирования; обеспечению законности при открытии счетов организациям и индивидуальным предпринимателям; обеспечению порядка ведения кассовых операций; противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

16. Аргументирована позиция о пассивном характере правосубъектности кредитных организаций в сфере банковского регулирования и банковского надзора и о ее пассивно-активном характере в сфере страхования вкладов. Для вступления в правоотношения по банковскому регулированию и банковскому надзору кредитные организации наделены субъективными юридическими обязанностями. Для вступления в правоотношения по страхованию вкладов кредитные организации (банки) также наделены субъективными юридическими обязанностями либо правом отказа от лицензии на осуществление банковских операций по привлечению во вклады денежных средств физических лиц и на открытие банковских счетов физических лиц.

17. Делается вывод об отсутствии четкости и последовательности в вопросах правового регулирования привлечения кредитных организаций для обслуживания счетов бюджетов, для осуществления отдельных операций с бюджетными средствами и средствами, полученными бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности. Финансовая правосубъектность кредитных организаций в первом случае носит активный характер, во втором случае – может носить и активный, и пассивный, в третьем случае – активный характер.

18. Выявлено, что в правоотношениях по налоговому администрированию (к которому автор относит весь процесс обеспечения государством как добровольного, так и принудительного исполнения налоговой обязанности) правосубъектность кредитных организаций носит в основном пассивный характер.

В случае участия кредитных организаций в обеспечении исполнения обязанности налогоплательщиков (плательщиков сборов, налоговых агентов) по уплате налогов (сборов, пеней, штрафов) посредством выдачи поручительства или банковской гарантии их правосубъектность является активной.

19. Установлено, что выполнение кредитными организациями банковских операций, связанных с фискальными интересами государства, должно сопровождаться компенсацией соответствующих затрат из конкретного бюджета бюджетной системы, при этом размер компенсации (порядок его определения) может быть указан в нормативных правовых актах и (или) договоре, заключаемом с кредитной организацией на выполнение услуг для государственных или муниципальных нужд.

20. Обоснованы предложения по изменению и дополнению действующего законодательства: Бюджетного кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Соответствующие изменения и дополнения направлены либо на обременение кредитных организаций дополнительными финансово-правовыми обязанностями, обеспечивающими более эффективную реализацию интересов широкого круга лиц (публичных интересов), либо на установление дополнительных гарантий защиты прав и законных интересов кредитных организаций как субъектов хозяйствования при их участии во властеотношениях.

21. Разработана концепция главы «Отношения между кредитной организацией и государством (муниципальным образованием)» Денежно-кредитного кодекса Российской Федерации, который, как считает автор, позволит усовершенствовать правовое регулирование банковской деятельности.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется актуальностью и новизной рассматриваемых проблем, доктринальным обоснованием наличия у кредитных организаций отраслевой правосубъектности в сфере финансового права, ориентированностью исследования на совершенствование законодательства в бюджетной, налоговой, банковской и иных сферах финансово-правового регулирования, что призвано способствовать эффективному функционированию финансово-кредитной системы Российской Федерации.

Сформулированные автором теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы для дальнейшей научной и учебно-методической разработки вопросов финансовой правосубъектности кредитных организаций.

Теоретическая и практическая значимость данного исследования проявляется в том, что выносимые на защиту положения развивают и углубляют концепцию публично-правовых аспектов не только финансовой деятельности государства и муниципальных образований, но и публичной финансовой деятельности иных субъектов в условиях рыночных отношений.

В диссертации содержатся новые подходы к определению финансовой правосубъектности кредитных организаций, как с позиций субъективных юридических прав, так и субъективных юридических обязанностей.

Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение важных задач в сфере публичной финансовой деятельности. Это связано, с одной стороны, с обеспечением финансовой устойчивости кредитных организаций и укреплением доверия к отечественной банковской системе, с другой стороны, с вопросами оптимизации процессов привлечения кредитных организаций как коммерческих организаций для осуществления функций и решения задач государства и муниципальных образований.

Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы при подготовке учебников и учебно-методической литературы по дисциплинам «Финансовое право», «Банковское право», «Бюджетное право», «Налоговое право», «Финансовый контроль».

Сформулированные автором предложения по совершенствованию финансового законодательства могут быть полезными при разработке и обсуждении проектов законодательных актов, направленных на совершенствование действующего законодательства, а также на систематизацию банковского законодательства путем создания Денежно-кредитного кодекса Российской Федерации, направленного на регулирование денежно-кредитных отношений, опосредуемых функционированием банковской системы.

Диссертация рассмотрена и одобрена на заседании кафедры финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Основные теоретические положения и выводы диссертации использовались:

– при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Финансовое право», «Налоговое право», «Банковское право» в ГОУ ВПО «Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина»;

– при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Финансовое право», «Налоговое право», «Банковское право» в Тамбовском филиале ФГОУ ВПО Министерства внутренних дел Российской Федерации «Московский университет»;

– при подготовке учебно-методических пособий по указанным курсам;

– при чтении лекций на курсах повышения квалификации государственных служащих Администрации Тамбовской области, курсах повышения квалификации адвокатов г. Тамбова и Тамбовской области;

– в докладах, прочитанных на научно-практических конференциях и круглых столах различного уровня;

– в работе Тамбовского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России».

Разработанные диссертантом положения и предложения апробировались на базе структурных подразделений Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Тамбовской области, кредитных организаций, обособленных подразделений и внутренних структурных подразделений кредитных организаций, расположенных на территории г. Тамбова.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются степень ее научной разработанности, объект, предмет, цель и задачи диссертационной работы, раскрываются методологическая основа, теоретическая, нормативная и эмпирическая базы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается научная новизна и практическая значимость полученных диссертантом выводов, отмечается их апробация.

В первом разделе «Финансовое право – отрасль публичного права, обусловливающая финансовую правосубъектность кредитных организаций», включающем две главы, проанализированы различные факторы правового и неправового характера, в совокупности, определяющие современные характеристики финансового права как отрасли публичного права, обусловливающей отраслевую (финансовую) правосубъектность кредитных организаций. Явления и процессы, свойственные государствам с рыночной экономикой, позволяют иначе взглянуть на правовое регулирование деятельности организаций, осуществляющих банковские операции, что обусловливает их финансовую правосубъектность в различных подотраслях и институтах финансового права.

Для установления факторов, влияющих на особенности современного финансового права и на их проявление в финансовой правосубъектности кредитных организаций, в первой главе «Исторические, социально-экономические и политико-правовые предпосылки современного финансового права как отрасли, регулирующей публичные аспекты деятельности кредитных организаций» автор рассматривает понятие «финансовое право» в его историческом аспекте и современной трактовке (параграф 1.1 «Генезис понятия «финансовое право» и его актуализация в условиях рыночных отношений»).

Учеными XIX в. была выявлена важная особенность финансового права, которая присуща ему и сегодня: в отличие от других отраслей права оно по своему содержанию одновременно принадлежит конкретному государству и конкретному периоду времени.

Представления о финансовом праве отечественного государства в последующее время отражены в подпараграфе 1.1.2. Помимо вопросов, касающихся места финансового права в системе права, здесь исследована также область финансово-правового регулирования. Научные подходы к характеристике советского финансового права свидетельствуют о том, что оно предназначалось для правового регулирования общественных отношений, связанных с финансами государства. Анализ определений современного финансового права позволил сделать вывод об изменениях в сфере финансово-правового регулирования, характерных для разгосударствленной экономики, выражающихся в тенденциях расширения границ предмета финансового права и в изменениях метода правового регулирования. Соответствующие изменения направлены как на финансовые отношения, так и на денежные и кредитные отношения.

С целью изучения особенностей финансовых, денежных и кредитных отношений в каждом подпараграфе параграфа 1.2 «Общая характеристика экономических отношений, определяющих сущность финансового права и финансово-правового регулирования банковской деятельности» на базе философского подхода к «понятию» как содержательному представлению о закономерном и существенном в явлениях и процессах окружающего мира исследованы отдельные экономические категории, положенные в основу предмета финансового права и в основу его понятийного аппарата. Речь идет о категориях, отраженных в понятиях «финансы», «деньги», «кредит», «финансовая система».

В подпараграфе 1.2.1, рассматривая понятие и содержание финансовых отношений, автор исходит из того, что термином «финансы» традиционно обозначают определенную группу общественных экономических отношений – финансовые отношения. Содержание этих отношений исследовано путем анализа работ ученых-экономистов. Такой подход представляется обоснованным, автор соглашается с позицией ученых-правоведов, рассматривающих экономические понятия, используемые в процессе правового регулирования, именно в том значении, какое принято в экономической науке. Однако в результате исследования трактовок понятия «финансы», имеющихся в экономической науке, делается вывод о неоднозначности его содержания.

Современное понятие «финансы» сформировалось в результате исследования финансов не как экономического инструмента, а как экономической категории, что во многом было связано с изучением их функций. При этом в финансовой науке выделились две основные концепции сущности финансов: распределительная и воспроизводственная. Автором поддерживается воспроизводственная концепция финансов, позволяющая рассматривать их как единый механизм общественных отношений, складывающихся в связи с формированием, распределением и использованием любых фондов денежных средств общезначимого (публичного) характера.

По мнению диссертанта, в нынешних условиях для целей публичного финансово-правового регулирования целесообразно оперировать понятием «публичные финансы», которое более емко по содержанию, нежели понятие «государственные (муниципальные) финансы», и функциональнее, нежели понятие «финансы», так как включает в себя общественные экономические отношения, связанные не только с прямым финансированием затрат государства (муниципальных образований), направленных на решение их задач, но и с иными методами публичной финансовой деятельности, используемыми при решении задач общезначимого характера.

Материальной основой финансовых отношений служат деньги. При этом деньги сами по себе являются экономическим инструментом, выполняющим определенные, свойственные только ему функции. В связи с этим, складываются, прежде всего, денежные отношения. Уяснению содержания денежных отношений посвящен подпараграф 1.2.2. Пониманию особенностей современных денежных отношений в качестве объекта финансово-правового регулирования способствовало исследование понятия «деньги» и видов денег в историческом, экономическом, а также в сравнительно-правовом (как институтов гражданского права и финансового права) аспектах. Денежные отношения как общественные экономические отношения, подлежащие регулированию нормами финансового права, связаны с эмиссией, обращением и изъятием из обращения наличных денег (денежной системой); с эмиссией и обращением безналичных денег (платежной системой); с обеспечением устойчивости национальной валюты. Указанные отношения представляют собой самостоятельный объект финансово-правового регулирования, необходимого для защиты публично-правовых интересов, связанных, с одной стороны, с обеспечением легитимности денег как средства платежа, с другой стороны, с обеспечением процессов обращения денег с позиций их устойчивости и качества обращения.

Кредитные отношения как совокупность общественных экономических отношений по государственному (муниципальному) и банковскому кредиту связаны с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств на условиях возвратности, срочности, платности в целях решения задач экономического и социального характера.

В подпараграфе 1.2.4 автор исследует структуру финансовой системы современной России, чтобы определиться с составом звеньев современной финансовой системы с точки зрения включения в нее такого звена, как банковский кредит (часть кредита).

Согласно философскому подходу к толкованию понятия «система» для нее характерно не только наличие связей и отношений между образующими ее элементами (определенная организованность), но и неразрывное единство со средой, во взаимоотношениях с которой система проявляет свою целостность. Поэтому обосновывается взаимосвязь функционирования системы финансовых отношений и системы кредитных отношений. Выявлено, что, с одной стороны, эта взаимосвязь неоднократно подчеркивается как в экономической, так и правовой финансовых науках, с другой стороны, спор о наличии взаимосвязи во многом обусловлен различными подходами к пониманию самой финансовой системы как таковой, прежде всего, в экономической науке.

Кроме того, отмечается, что постепенно в науке финансового права стали выделяться два понимания термина «финансовая система». В одном случае под ним подразумевается финансовая система государства как собственника финансовых ресурсов, в другом – финансовая система государства как территориальной целостности, в границах которой функционируют различные звенья финансовой системы (ее именуют финансовой системой общества). Такое разделение справедливо, поскольку позволяет учитывать особенности финансовой системы государств с рыночной экономикой.

Под банковским кредитом как звеном финансовой системы автором понимаются общественные экономические отношения, складывающиеся в процессе аккумулирования кредитными организациями (банками, небанковскими кредитными организациями) временно свободных денежных средств (кредитных ресурсов) с целью их размещения от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, срочности, платности для удовлетворения потребительских целей граждан, хозяйственных нужд экономических субъектов, решения социально-экономических задач государства и муниципальных образований.

С учетом выявленных взаимосвязей финансовых и кредитных отношений представляется целесообразным использование взамен понятия «финансовая система» более емкого понятия «финансово-кредитная система», поскольку в условиях как планово-экономических, так и рыночных отношений оно позволяет охватить все экономические отношения, складывающиеся в связи с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств (финансовых ресурсов и кредитных ресурсов), независимо от их особенностей, а также позволяет обозначить их взаимосвязь и единство в решении задач публичного характера.

В параграфе 1.3 «Публичный интерес и его роль в финансово-правовом регулировании банковской деятельности» исследуется понятие «публичный интерес», содержание которого позволяет определить цель, основные характеристики и содержание правового регулирования банковской деятельности нормами финансового права. Публичные аспекты финансово-правового регулирования банковской деятельности (в том числе деятельности кредитных организаций) обосновываются автором не только посредством обращения к теории права, но и к правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации. Анализ работ дореволюционных ученых свидетельствует, что категория «публичный интерес» была изучена ими в качестве атрибута общественной и правовой жизни капиталистической формации и конституционного государства. Поэтому их выводы можно использовать при решении различных вопросов, вытекающих из финансовой деятельности современного Российского государства.

Диссертант проявляет солидарность с авторами, рассматривающими проблемы реализации публичного интереса в аспекте предполагающего обеспечение баланса частных и публичных интересов действия принципа приоритета публичных интересов. В работе подчеркивается, что для финансово-правового регулирования деятельности кредитных организаций данный принцип означает следующее: недопустимость нарушения прав и законных интересов лиц (в том числе государства (муниципальных образований)), вступающих в правоотношения с кредитными организациями; недопустимость нарушения прав и законных интересов кредитных организаций при регулировании их деятельности посредством норм финансового (публичного) права.

Одним из направлений развития современного финансового права является обеспечение его политико-правовой детерминированности, выраженности и прогнозируемости, что отдельно исследовано в параграфе 1.4 «Финансово-правовая политика и ее значение для финансовой правосубъектности кредитных организаций». Автором проанализирован ряд работ в области теории права, раскрывающих феномен правовой политики, это позволило установить различные диалектические связи политики и права, отражающие их взаимообусловленность. В то же время в ходе исследования трудов в области финансового права были изучены отдельные характеристики финансово-правовой политики.

Для оценки современной финансово-правовой политики в сфере банковской деятельности, в том числе деятельности кредитных организаций, в диссертации исследованы правовые документы политического характера, а также массив нормативных правовых актов, связанных с финансово-правовым регулированием всей банковской системы в целом и кредитных организаций в частности. Как результат выявлены два наиболее актуальных ее направления: укрепление доверия к отечественной банковской системе (последовательно реализуется на протяжении ряда лет); поддержка в условиях мирового финансово-экономического кризиса банковской системы и других сфер экономики посредством использования потенциала банковской системы (данное направление свойственно текущему моменту).

В целях кодификации банковского законодательства как одного из направлений развития современной финансово-правовой политики диссертант обратился к опыту правового регулирования банковской деятельности в Республике Беларусь, в Украине и во Франции, а также проанализировал отдельные нормативные правовые акты России и позиции отечественных ученых, поддерживающих идею названной кодификации. Проведенное исследование позволило сформулировать название нового кодекса – Денежно-кредитный кодекс Российской Федерации, а также ряд его концептуальных характеристик.

Вторая глава «Теоретические основы финансового права, определяющие особенности финансовой правосубъектности кредитных организаций» начата с изучения категории «финансовая деятельность государства (муниципальных образований)», которая многие годы играет роль базовой категории финансового права (параграф 2.1 «Базовый и системообразующий характер категории «финансовая деятельность государства (муниципальных образований)» для финансового права»). Необходимость изучения содержания финансовой деятельности государства (муниципальных образований) обусловлена ее современными особенностями, в соответствии с которыми границы данной деятельности значительны расширены.

Автор обращает внимание на содержание публичной финансовой деятельности, осуществляемой не органами государственной власти (местного самоуправления) и не государственными (не муниципальными) организациями, а субъектами иной формы собственности (например, кредитными организациями). В связи с этим исследуется понятие «децентрализованный фонд денежных средств» и предлагается новый подход к проблеме децентрализации финансовых и кредитных ресурсов.

По мнению диссертанта, базовому характеру анализируемой категории соответствует ее системообразующая функция, которая позволяет определенным образом группировать нормы финансового права и выделять среди них отдельные подотрасли и институты.

Обозначенные особенности нашли отражение в определении финансовой деятельности государства (муниципальных образований).

Поскольку доктринальные исследования современного финансового права, посвященные его предмету, многооаспектны, то автор группирует их определенным образом, выделяя научные направления, разделяющие общественные отношения, связанные со сферой государственного управления и регулирования, на отношения, регулируемые нормами финансового права, и отношения, регулируемые нормами административного права, и направления, разделяющие общественные отношения, связанные с денежным оборотом, на отношения, регулируемые нормами финансового права, и отношения, регулируемые нормами гражданского права.

Проблема разграничения предметов правового регулирования указанными отраслями права рассматривается через призму правовых коллизий, а именно, коллизий правовых доктрин. Коллизии правовых доктрин и родственные им коллизии соответствующих правовых норм представлены как начальные этапы соответствующих юридических конфликтов, выраженных в юридических спорах, подлежащих разрешению судебными и иными компетентными органами.

Исследуя проблему разграничения предмета финансового права и предмета административного права, обусловленную сложностью определения отраслевой принадлежности институтов банковского регулирования и банковского надзора, диссертант обращается к теории административного права дореволюционного, советского и современного периодов, в которой прослеживается определенная эволюция взглядов на предмет административного права в зависимости от политики и экономики государства. Внутриорганизационные отношения являются частью предмета административного права вне зависимости от того, внутри функционирования каких органов публичной власти они складываются (как органов традиционных ветвей власти, так и органов со специальным статусом). В то же время в предмет административного права включается лишь управленческая деятельность органов исполнительной власти. Согласно этому управленческая деятельность (в широком смысле понятия «публичное управление») иных органов власти или уполномоченных организаций (например, Банка России, кредитных организаций и других) может включаться в предмет других отраслей права, в частности, финансового права.

Изучая проблему разграничения предмета финансового права и предмета гражданского права, обусловленную сложностью определения отраслевой принадлежности норм, регулирующих имущественные (денежные) отношения с участием кредитных организаций, автор приводит примеры соответствующих противоречий, имеющихся в современном банковском законодательстве, а также анализирует отдельные случаи их устранения. Актуальность данной проблематики подтверждается материалами судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.

Сложность разграничения частного и публичного права подтверждается анализом трудов дореволюционных, советских и современных ученых. По мнению диссертанта, финансово-правовое регулирование имущественных (денежных) отношений имеет своей целью обеспечить: формирование соответствующих фондов денежных средств публичного характера для решения публичных задач; их использование на обозначенные цели; создание условий по развитию таких фондов; единство и целостность финансово-кредитной системы; бесперебойность работы системы платежей; устойчивость национальной валюты.

В аспекте решения проблемы использования отдельных цивилистических конструкций в нормах отраслей публичного права, в частности, финансового права, диссертант предлагает различать такие понятия, как «использование цивилистических конструкций» (опосредующих любые имущественные отношения) и «использование гражданско-правовых норм» (регулирующих публичные отношения).

В результате исследования проблем в рамках параграфа 2.3 «Метод финансового права и его особенности в регулировании деятельности кредитных организаций» автор присоединяется к мнению той группы ученых, которые рассматривают метод правового регулирования в качестве дополнительного критерия при выделении и разграничении отраслей права и считает, что метод не может служить единственным основанием для разграничения финансового права с другими отраслями права. Вместе с тем каждая отрасль права имеет свой метод правового регулирования, в котором совокупность отдельных приемов правового регулирования находится только в свойственном ей сочетании.

Выявлена определенная особенность метода финансового права, связанная с применением правовых ограничений (в основном количественных) как особого вида дозволений и реализующаяся при регулировании деятельности кредитных организаций в аспекте обеспечения финансовой устойчивости, как отдельных кредитных организаций, так и всей банковской системы в целом.

В параграфе 2.4 «Соотношение финансового права и банковского права» это соотношение рассматривается с позиций научной дискуссии о комплексных образованиях в праве и о соотношении системы права и системы законодательства (подпараграф 2.4.1). Автор присоединяется к мнению ученых, в соответствии с которым существуют не комплексные отрасли права, а комплексные отрасли законодательства. Поэтому в подпараграфе 2.4.2 банковское право рассматривается как комплексная отрасль законодательства, так как оно включает в себя нормативные правовые акты, регулирующие всю совокупность общественных отношений, связанных с функционированием банков и банковской системы в качестве особых субъектов экономической деятельности.

Исследование работ российских и украинских ученых, посвященных понятию «банковское право», его месту в системе права, а также отдельным аспектам комплексного правового регулирования, позволяет сделать вывод о многообразии научных подходов к указанному правовому образованию. В частности, имеются точки зрения, исключающие возможность регулирования банковского кредита нормами финансового права. В связи с проблемами денежно-кредитных отношений, которые также опосредуются деятельностью банков, в подпараграфе рассматривается позиция ученых, определяющая содержание эмиссионного права.

Финансовым правом регулируются следующие отношения с участием кредитных организаций: по поводу обеспечения финансовой устойчивости кредитных организаций (банковское регулирование, банковский надзор, страхование вкладов и др.); в связи с участием банковской системы в процессе денежной эмиссии, денежного обращения и расчетов; иные финансовые отношения (бюджетные, налоговые и др.). Первые складываются по поводу организации и функционирования банковской системы, вторые – по поводу организации и функционирования денежной и платежной систем, третьи – по поводу организации и функционирования финансовой системы. В финансовом праве на непосредственное регулирование банковской деятельности направлен институт финансово-правового регулирования банковской деятельности.