Жергілікті басқаруды мемлекеттік реттеу

Жергілікті өзін-өзі басқаруды қаржылық-экономикалық қаматмасыз ету мақсатында мемлекеттік органдар билігі келесідей шараларды орындауы керек:

• 
  мемлекеттік меншіктің обьектілерінің муниципалды меншікке берілуін заңдық реттеу
  
• 
  жергілікті өзін-өзі басқару органдарына олардың жеке мемлекеттік өкілеттіктері орындауы үшін заңмен белгіленген материалдық және қаржылық қаражаттар беруді жүзеге асыру
  
• 
  мемлекеттік минималды әлеуметтік стандарттарды жасау және тағайындау
  
• 
  республикалық бюджет пен жергілікті қоғамдастық бюджеті арвсындағы қатынастарды реттеу
  
• 
  минималды бюджеттік қамтамасыз ету нормативті негізінде минималды жергілікті бюджеттің тепк-теңдігін қамтамасыз ету
  
• 
  жергілікті өзін-өзі басқарудың қаржылық дербестігін қамтамасыз ету
  
• 
  мемлекеттік билік органдары қабылдаған шешімдердің нәтижесінде пайда болған жергілікті өзін-өзін басқарудың қосымша шығындарының орнын толтыру
  
• 
  жергілікті міндеттерді орныдауда мақсатты мүлік және аймақтық бағдарламалар арқылы қатысу
  

Мемлекеттік басқарудың келесідей қағидаларын атап өтуге болады: мақсаттылық, орталықтандыру мен орталықсыздандырудың оптималды қатынасы, конкурстық таңдау, басқарудың кадрларын даярлау, динамикалық тепе-теңділік, қабылданған шешімдердің қолдануға икемділігі, басқару ақпараттарының сенімділігі мен уақыттылығы, ақпараттардың басқару функцияларына сай келуі, жауапкершілік, мерзімділік және кері байланыс, кешенділік, иерархиялылық пен бөлінушілік, басқарудың ескі ұйымдастыру формаларынан жаңаларына өтуі.

Отандық экономист И.Н.Дауранбаев берген бұл қағидалар жүйесі біздің ойымызша, отандық мемлекеттік басқарудың мемлекеттік трансформацяланып жатқан жағдайында адекватты болып табылады.

Мемлекеттің қызметтері оның қалыптасуы , дамуы мен нығаюы кезінде жүзеге асырылады. Қызметтер мақсаты қоғам алдына қойылған мәселелерге байланысты. Ішкі функциялары: экономикалық, саяси, әлеуметтік, экологиялық, салық салу және қаржылық бақылау, азаматтардың құқықтары мен еркіндіктерін сақтау мен заңдылық пен тәртіпті қамтамасыз ету. Сыртқы қызметтері: әлемдік экономикаға интеграциялану, елдің қорғанысы, басқа мемлекеттермен қарым-қатынасы, т.б. Қызметтердің орындалуын ұйымға бекітілген ресурстармен қамтамасыз етіледі: материалдық, қаржыдық, ақпараттық және нақты жағдайға байланысты басқа да ресурстар.

Бұл жерде жоғарғы билік бұтақтарына төменгілердің тәуелділігі байқалады. Бұл әсіресе облыс пен аудан деңгейінде ерекше көзге түседі.

Мемлекеттік билік органдарының қызметтері мен құрылымдарына талдау жасап өтсек, мұнда «Мемлекеттің басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіліктерді бөлу және бюджетаралық қатынастарды одан әрі жетілдіру концепциясына» байланысты мемлекеттік басқаруды ұйымдастыру саласында келесідей мәселелерді атап көрсетуге болады:

- жалпылай алғанда, мемлекеттік басқару жүйесінде мемлекеттің қызметтерін жүйелелі мен жақсарту әрі толық аяқталған жоқ. Мұнда мемлекеттік қызмет пен оның органдарының компетенциясын заңмен белгілемегендіктен, мемлекеттік органдар қызметі кеңейе түседі және заңға қайшы ретсіздіктер орын алуы мүмкін.

Рыноктық өзгерістердің экономикада тереңдеуі мемлекеттің сөзсіз жеке экономика сфералары және қоғам өмірін реттеу мен басқарудан алшақтауын қажет етеді. Бірақ тек мемлекетке тән емес қызметтер әлі күнге дейін мемлекетпен іске асырылып отыр.

• 
  орталық және жергілікті мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы қызметтер мен өкілеттіліктердің нақты, анық бөлінбегендігі салдарынан екі жақты қызметтер сақталып отыр.
  

Жеке бақылау – қадағалау қызметі (лицензиялау, аттестация) астанадан жүзеге асырылады, бұл қосымша әкімшілік тосқауыл болып табылады және ол іскерлік белсенділік пен кәсіпкерлік бастамашылықты белсендіруге кедергі келтіреді.

Жергілікті мемлекеттік басқарудың территориалды деңгейде жалпымемлекеттік міндеттерінің көбеюі алдыңғы жылдары басталкған орталықтан жекелеген қызметтерді және өкілеттіліктерді, сонымен қатар территориалды даму бойынша бірқатар мәселелерді шешу жауапкершілігін жергілікті мемлекеттік басқару деңгейіне беру процесін жалғастыру қажеттілігі туып отыр. Осыған байланысты, соңғы жылдар тәжірибесі көрсеткендей, кейбір қызметтерді жергілікті мемлекеттік басқарудың тиімділігі де орын алуы мүмкін.

• 
  мемлекттік басқару деңгейлері бойынша өкілеттіліктер жалпы сипатқа анықталған және нақты регламенттелмеген. Осының нәтижесінде «облыс-аудан» деңгейіндегі өкілеттіліктер біртұтас және тұрақты сипатқа ие емес, іс жүзінде облыс билігінің қарамағына берілген және жерлерде субъективті сипат алады.
  

Кейбір аудандарда облыстық отралықтар деңгейіндегі жеке қалалық звенолық басқармалар облыстықпен біріктірілген райондық (қалалық) бөлімдер облыстық атқарушы орган ретінде қызмет етеді.

Жергілікті мемелекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіліктер мен қызметтердің нақты бөлінбеуі шығындардың қай бюджеттен орындалуына байланысты түсінбеушіліктерге әкеледі.

Осының салдарынан жергілікті мемлекеттік басқару органдары тек халыққа көрсетілетін қызметті қамтамасыз етуге жауап беріп қана қоймай, облыстық билік органдарының бөлімшелерінің қызметтерін де атқарады, ал олардың бюджеттері транзитті шоттарға айналады. Осыған байланысты, төменгі бюджет органдарына кейбір өкілеттіліктерді оларды қаржылық қамтамасыз етусіз беруге көшу қажеттігі туындайды.

Шығындарды жүзеге асыруда жеткілікті жоспарлау мен дербестіктің болмауы аудандық (қалалық) билік деңгейлерінің шешім қабылдауындағы мемлекеттік халыққа көрсетілетін қызметтрдің сапасына әсер етеді.

• 
  комуналды меншіктерді жергілікті мен мемлекеттік басқару деңгейлері бойынша бөлу сұрақтары шешімін таппаған.
  

Мемлекеттік қызметтердің жерлерде жүзеге асуы тиімділігі көбіне мүліктің әлеуметтік инфраструктура обьектілері бойынша бөлінуі сипатына байланысты.

• 
  биліктің ауылдық, поселоктық, қалалық,қалалық мәні бар аудан орталықтары деңгейлерінде мемлекеттік басқарудың толыққанды толыққанды институттары мен механизмдері жоқ.
  

Бүгінгі күнде республиканың көптеген аудандары бюджеттерінің табыс бөлігінің түсімдерінің жеткілікті деңгейін дербес қамтамасыз ету мүмкіндігіне ие бола алмай отыр. Бұл әсіресе ауылдық жерлерде тереңдеуде.

Осы жерде, мемлекеттік басқарудың орталықсыздандыру негізінде басқарудың осы деңгейінде толыққанды мемлекеттік билік институттарын құру қажеттілігі орын алуда.

• 
  бюджет аралық қатынастардың қазіргі жүйесі орта мерзімді кезеңде тұрақтылықтың болмауымен, табыстарды бөлуде нақты және түсінікті қағидалардың жоқтығымен ерекшеленеді.
  

• 
  жергілікті атқарушы органдардың қарыз алуды жүзеге асырудың жеткіліксіз тиімділігі.
  

Бұған сәйкес, жергілікті атқару органдарының алған қарыздары ҚР Үкіметінің қарыздарымен салыстырғанда марапаттаудың жоғары деңгейімне және аз уақытқа алынады. Осындай жағдайларда бірқатар жергілікті органдар қарыз алғаннан кейін жеңілдіктер беру, арнай трансферттер белгілеу, қарыздың реконструкциясын жүргізуге өтініш білдіреді.

II ТАРАУ. ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНДАҒЫ ЖӘНЕ ШЕТЕЛДЕГІ ЖЕРГІЛІКТІ ӨЗІН-ӨЗІ БАСҚАРУДЫҢ АНАЛИЗІ

2.1 Жергілікті басқарудың дамуының шетелдік тәжірибелері

Бүгінгі күні Қазақстандағы демократиялық бастаулардың дамуы үшін халықтың территориалды қоғамдастықтары үлкен мәнге ие болып отыр. Мұнда халықтың бір территориалды қоғамдастықтары бір-бірімен араласады, әрекеттеседі, өмір сүру қабілеттігі, өзіні-өзі басқару және басқару көзқарасымен белгілі бір бүтіндікті көрсететін қала, поселок, ауылдарда тұрады.

Нақ осы территориалды қоғамдастықтар шегінде адамдардың шексіз қажеттіліктері өз бастауын алады, байланысады, бағдарланады, кей жағдайларда аяқталады. Сондықтан жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі ерекшелігі боп жергілікті мүдделерді, қажеттіліктерді, мұқтаждықтарды жүзеге асыру табылады. Территориалды қоғамдастықтардың шегінде халықтың жергілікті мүдделері ғаламдық, ведомствалық мүдделермен ұштасып отырады.

Адамдардың территориалды қоғамдастықтарға бір нәрсе өндіру үшін, бірдеме сату және тұтынуы мақсатымен ерікті, саналы түрде бірігуі әрбір адамның, тіпті болмағанда көптеген адамдардың ұстанымдары, мотивтері, ұмтылыстары, тілектерін ескеру негізінде жүзеге асырылады. Территориалды қоғамдастықтың белгілері болып қатыстылық сезімі, адамның мүдделерінің қоғамдастық мүдделерімен психологиялық идентификациясы, біртекті моральды-этикалық құндылықтар табылады.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың өзіне тән жолын Ресей де жүріп өтті. Қазір Ресей Федерациясында 14 мыңға жуық муниципалды ұйымдастықтар қызмет етеді. Ресейде жергілікті өзін-өзі басқарудың жергілікті заңдық негізі жасалған. Оның субъектілерін реттейтін негізгі заңдық акті болып «Ресей Федерациясындағы жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастырудың жалпы қағидалары туралы» федералдық заң табылады.

1995 жылы қабылданған бұл заңның бірінші пунктінде қарастырылғандый, «Ресей Федерациясындағы жергілікті басқару – Ресей Федерациясының Конституциясымен мойындалады және кепілдендіріледі, және халықтың мүдделері, олардың тарихи және басқа да жергілікті дәстүрлеріне байланысты жергілікті мәні бар сұрақтарды шешудегі тікелей тұрғындар немесе жергілікті өзін-өзі басқару органдары арқылы жүзеге асырылатын халықтың қызметі».

12 статьяда жазылғандай, «Ресей Федарациясында жергілікті өзін-өзі басқару мойындалады және кепілдендіріледі. Жергілікті өзін-өзі басқару өз өкілеттіліктері шегінде дербес әрекет етеді. Жергілікті өзін-өзі басқару азаматтардың референдум, сайлау және басқа да органдары арқылы жүзеге асырылады. Жергілікті өзін-өзі басқару тарихи және басқа да жергілікті әдет-ғұрыптарды ескере отырып жүзеге асырылады.

Федералды заңда жергілікті өзін-өзі басқаруға анықтама беріледі. Сонымен қатар, Ресей Федерациясының заңдарында жергілікті өзін-өзі басқаруға қатысты басқа да анықтама беріледі. Мысалы, Сверлов облысының және Санкт-Петербургтің заңдарында жергілікті өзін-өзі басқаруға өзгеше анықтама беріледі.

«Жергілікті» терминімен қатар ресейлік заңдарда қалалық және ауылдық өзін-өзі басқаруды сипаттау үшін «муниципалды» термині қолданылады. «Муниципалитет» терминінің пайда болуы (латын тілінде «munisipium»: «munis» - ауырлық, «capio» - аламын, қабылдаймын) Ежелгі Римнің республикалық дәуіріне жатады. Ондағы өзін-өзі басқару құқығына ие болғанқалалар осылай аталған.

Ресей Федерациясының 1993 жылғы Конституциясының 12 статьссына сәйкес жазылғандай, «Ресейде жергілікті өзін-өзі басқару мойындалады және кепілдендіріледі. Жергілікті өзін-өзі басқару өз өкілеттіліктері шеңберінде дербес».

Ресейде тарихи 2 басқару жүйесі қалыптасқан: жергілікті мемлекеттік басқару және жерлік,қалалық өһзін-өзі басқару.

90-шы жылдардың басынан бастап өзін-өзі басқарудың жаңа түрі – муниципалды басқару түрі қалыптаса бастады. Бұлардың барлығы да жергілікті өзін-өзі басқарудың біртұтас жүйесін сипаттайды. Бірақ РФ Конституциясцнда қарама-қайшылықтар бар, мұнда «жергілікті өзін-өзі басқару органдары мемлекеттік билік органдарының жүйесіне кірмейді» делінген.

Мемлекеттік билік пен жергілікті өзін-өзі басқарудың бөліну мәселесі облыс орталықтарының мэрлері мен губернаторларының арасындағы шиеленістік байланыстан көрінеді. Мұндай барлық деңгейлерінің өкілеттіктерінің күрделі жүйесінің байланысы жергілікті өзін-өзі басқару органдарының іс-әрекетіне кедергі келтіреді. Әрбір әкімшілік-территориялық деңгей өздерінен жоғары тұрғандардан мүмкіндігінше көп хұқық және аз жауапкершілік алуға тырысады.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі мәселесі – істің қаржылық-экономикалық жағы болып табылады. Аймақтардағы бюджетаралық қатынастар дұрыс ұйымдастырылмаған , мұнда территориялық және салықтық база қалыптастыру, дамыту және жұмыс істеу мүмкін емес, себебі бәрібір сенің тапқан ақшаңды тартып алады. Басқа жағынан, дотациялық терртиториялар да дамуға қызығушылық танытпайды, себебі бәрібір әруақытта өздеріне тиесілі трансферттерге ие болады. Бұл негізгі мәселе.

1997 жылы «Ресей Федерациясындағы жергілікті өзін-өзі басқарудың қаржылық негіздері» туралы Федералды Заң қабылданды. Бұл заң актінде жергілікті қаржы, жергілікті бюджет, жергілікті бюджетті қалыптастырудағы жергілікті органдардың өкілеттіліктері туралы ережелер берілген.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың қаржылық негізін қалыптастырудың негізгі құралы болып олардың жергілікті бюджетті дербес қалыптастыру, толықтыру, тағайындау және орындау, сондай-ақ оның орындалуын бақылау табылады. Бірақ заңның шыққанына қарамастан, облыс және қала басщылығы өз қалаулары бойынша пайыз ставкалары мен жергілікті өзін-өзі басқару органдары бюджетіне аударымдарды өзгертеді; федералды салыққа тиесілі үлесі жетпейді; жергілікті жерлерден жиналатын салықтың жоғары бюджетке аударымдары талап етіледі.

Бұған Шарипбаев келесідей тұжырым жасайды: «тарихи тәжірибе де, нақты заңдарда, жергілікті өзін-өзі басқару идеясына бергілен адамдардың болуы да, жергілікті өзін-өзі басқарудың білікті мамандарының болуы да - егер бұл институт мемлекеттің мәні бар қажеттілігі болмаса, жергілікті өзін-өзі басқарудың дұрыс жұмыс істеуіне кепіл бола алмайды».

Жергілікті өзін-өзі басқарудың Беларусь Республикасындағы тәжірибесін де қарастырып өтуге болады. Мұнда жергілікті өзін-өзі басқару органдары мемлекеттік басқару органдарынан тәуелсіз әрекет етеді. Зерттеулерге сәйкес, Беларусь Республикасының жергілікті өзін-өзі басқару органдары келесідей қызметтермен айналысады:

• 
  территориялардың жарғыларын қабылдау
  
• 
  жергілікті заң актілерін шығарумен
  
• 
  бюджетпен
  
• 
  жергілікті салықтарды жинау және жоғары тұрған бюджет деңгейлеріне салықтық аударымдарды ретке келтіру
  
• 
  жергілікті белгілер (символ) мен марапаттарды тағайындау
  
• 
  жергілікті референдумдар өткізу
  

Жергілікті өзін-өзі басқаруда дамыту бойынша Агенттік – бұл Бішкек қаласының Мэриі мен «Сорос-Қазақстан» қорының бірігіп жасаған бағдарламасы болып табылады. Олар соныме қатар келесідей мәселелерді шешумен айналысады:

• 
  қызметкерлердің мамандықтарын жоғарылату, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының басқару мәселелерін шешуде қолдау көрсету, басқару құрылымын тиімді ету, резервтік кадрлар дайындау, қызметкерлердің аттестациясын жүргізу
  
• 
  жергілікті өзін-өзі басқарудың тиімді жүйесін қалыптастыру, қалалық басқаруды жақсарту, басқару сапасын жоғарылату, бюджеттен тыс қорларды тарту
  
• 
  территорияларды дамытудың нақты бағдарламаларын жасау, территориалдық даму бағдарламаларына рұқсат беру, қалалық қызметтермен біріге отырып жергілікті мәселелерді шешу.
  

Қырғызстан Республикасының тәжірибесінен шығатын қорытынды – жергілікті өзін-өзі басқаруды дамыту үшін құқықтық және ұйымдастырушылық жағдайлар ғана жасау жеткіліксіз, жалпы алғанда елдің экономикалық жағдайы жоғары болуы керек, себебі, мықты мемлекеттің «артықшылықтары» жергілікті өзін-өзі басқарудың сапасында көрініс таппауы мүмкін емес. [9]

Батыс елдері тәжірибелерінде жергілікті өзін-өзі басқарудың 3 негізгі типін бөліп көрсетеді:

• 
  англосаксондық тип (АҚШ, Ұлыбритания, Канада, Австралия, Жаңа Зеландия, т.б)
  
• 
  француздық тип немесе континенталды (Франция, Италия, Бельгия, Испания, Латын Америкасы, Таяу Шығыстың бірқатар елдері)
  
• 
  аралас тип (Жапония, ГФР)
  

Француздық немесе континенталдық жергілікті өзін-өзі басқару типі ең алыдмен орталық биліктің жергілікті органдардың үстінен әкімшілік бақылаудың дамыған жүйесімен ерекшеленеді. Бұл тип иерерхиялық пирамиданы еске түсіреді, мұнда әртүрлі директивалар мен ақпараттар жоғарыдан төменге беріледі, яғни орталықтан территориярға, мұнда орталық биліктен жергілікті жерлердегі агенттік ұйымдар жүйесі белсенді жұмыс істейді. Орталық биліктің қолында процедуралар, қаражаттар мен әдістердің үлкен гаммасы бар (жою, мақұлдау, уақытша тоқтату, орнын толтыру, пікір шеттету, жіберу), олар тек бір мақсатты көздейді - өздеріне жергілікті қоғамдастық қызметті бағынышты ету.

Италияда мұндай иерархиялық бағыныштылық көбінесе Консттитуцияда қарастырылғандай, аудандардың шет аймақтар (провинциялар), коммуналар мен басқа да жергілікті ұйымдастықтардың актілерінің заңға сәйкестігіне бақылау жүргізу құқығынан көрініс табады.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың франциялық модель шегінде өкілетті органдар тек заң мен территориялық-әкімшілік ұйым ретінде мойындалатын тек әкімшіліктік-территориялық бірлікте ғана құрылуы мүмкін. Биліктің басқа бөлімшелерінде өкілетті органдар тіптен болмайды (мысалы, аймақтарда, контондарда). Жергілікті өзін-өзі басқарудың сайлау органдарымен қатар тағайындалған шенеуніктер (префекттер, комиссиялар) және бақылаушы муниципалитеттер әрекет етеді. Франциядағы 80-жылдардағы басқарудағы реформалар нәтижесінде аймақтық деңгейде басқару өкілеттіліктері күшейтілді және жергілікті территориалды ұйымдардың өкілеттіліктері бірқатар кеңейтілді, олардың жеке істерін шешуінде үлкен дербестік қамтамасыз етілді, жергілікті органдардың әртүрлі деңгейлері арасындағы бағыныштылық дәрежесі төмендетілді. 1983 жылғы 7 қаңтардағы заңдарға сәйкес, қатаң шектеу қойылған істерді қоспағанда бірде бір территориалды коллектив біріне-бірі қамқоршы бола алмайды: аймақтық департамент пен әлеуметтік мәселелер жөніндегі коммуналар үстінен денсаулық сақтау, білім беру, транспортта, т.б. сонымен қатар орталықтың жергілікті құқық қорғау органдарына байланысты әкімшілік бақылау бірқатар жеңілдетілді.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың бірқатар елдерде (ГФР, Жапония, Австралия) англосаксондық және француздық модельге ұқсас, бұл жерлерде басқарудың «аралас» түрі жайлы айтуға мүмкіндік береді. ГФР-да жергілікті басқарудың территориялық органдары біртекті мемлекеттің орталықсыздандырылған бөлшегі болып табылады. Олардың үстінен қадағалау жергілікті өзін-өзі басқарудың конституциясына және федералды, жер заңдарына сәйкестігін қамтамасыз ету керек. Басқаша айтқанда, мемлекет өз өкілеттіктерінің бір бөлігін жергілікті өзін-өзі басқару органдарына делигерлейді. Бүтіндей федерация және жеке жерлер, нәтижесінде мемлекеттік басқарудың жалғыз субъекті болып табылмайды: общиналар мен аудандар оларға жүктелген қызметтерді немесе өзін-өзі басқарудың институты ретінде немесе мемлекеттік органның оған өкілеттіліктерді делегирлеу шегіндегі бұйрығына сәйкес мемлекет атынан орындайды. Жергілікті өзін-өзі басқарудың аралас моделінің спецификалық варианттарын бүгінде Оталық, Шығыс Еуропа мен ТМД елдерінің муниципалды жүйелері көрсете алады.

Дамушы елдердегі жағдай басқаша, мұнда дамыған демократиялардан алынған англосаксондық немесе француздық өзін-өзі басқару моделі тек авторитарлы мәнге ие саяси жүйенің сыртқы қабығы ретінде көрініс табады. Көптеген елдерде өкілетті органдар мүлде болмауы мүмкін, мұндай жағдайларда ұйымдастырушылар ретінде орталық үкіметпен тағайындалған шенеуніктер болады.

Советтік модель аталған 3 модельден тіптен өзгеше, ол басқа да ерекшеліктерге ие. Ол Кеңес Одағына және басқа да социализм бағытын ұстанған елдерге тән болған, сонымен қатар ол бірқатар ол бірқатар социалистік болашаққа бағыт ұстанған дамушы елдерге де тән болды. Қазіргі кезде бұл модель бұрынғы немесе өзгерген түрінде әлі де өздерін социалистік елміз деп санайтын аздаған елдерде, мысалы, ҚХДР, ҚХР, Куба сияқты мемлекеттерде сақталып отыр.

Жоғарыда қарастырылып өткен жергілікті өзін-өзі басқарудың 3 типі арасындағы әр елдің тарихи, географиялық және ұлттық ерекшеліктеріне байланысты анықталатын, сонымен қатар саяси режимге, құқықтық жүйенің жағдайына байланысты маңызды айырмашылықтардың болуына қарамастан олар бірқатар жалпы сипатқа ие болады. Жергілікті өзін-өзі басқарудың әртүрлі басқару модельдерінің қызмет етуі қазіргі заманғы демократиялық мемлекетке тән көптеген ұқсас қағидалар негізінде құрылады. Олардың ішіндегі бірқатарын атап өтейік.

Шетелдік ғалымдар елдің саяси жүйесіндегі жергілікті органдар ролі мен орнын талдау кезінде олардың мемлекет механизмінің құрамдас бөлігі екендігіне басымдық беріледі. Бұл елдердің қабылданған заңдарындағы «жергілікті өзін-өзі басқару» термині ұйымдар мен жергілікті органдардың іс- әрекетін сипаттау үшін әдетте олардың барлық басқа мемлекеттік органдардан бөлектенуін – олардың локальді сипатын көрсетеді. Жаңашыл шетел ғалымдары, ереже бойынша, жергілікті өзін-өзі басқаруды жерлердегі мемлекеттік басқарудың салыстырмалы түрде орталықсыздандырылған формасы ретінде трактаттайды. Осылайша дат ғалымдарының ойынша, жергілікті өзін-өзі басқару органдары реттелмейтін «мемлекет ішіндегі мемлекет» болмайды, бірақ мемлекеттің жалпы жүйесіндегі салыстырмалы түрде үлкен тәуелсіздікке ие жергілікті саяси бірліктер болып табылады. Фин ғалымдары жергілікті өзін-өзі басқарудың мемлекеттік ұйыммен байланысын көрсете отырып, сонымен қатар құқықтық теорияда мемлекетте жергілікті өзін-өзі басқаруды қалай түсінуі керектігі жайында біртекті пікір жоқ екендігін атап өтеді. Бірақ та, олардың айтуынша коммуналар өз территориясын басқаруда мемлекет сияқты тәуелсіз құқыққа ие болмайды. Басқаларының ойынша коммуна мен мемлекет тең құқылы және бір-біріне тәуелді емес, жергілікті өзін-өзі басқарудың екіжақты сипаты (тек жергілікті істерден дербестік және жергілікті деңгейде жеке мемлекеттік қызметтерді орындау) муниципалды басқарудың дамуы дуализмдік теориясында көрініс тапты.

Әлеуметтік қызмет ету теориясының негізінде негізгі басымдық жергілікті өзін-өзі басқару органдарының өзінің басты қызметтерінің бірқатарын орындауына беріледі. Ол қызмет өзін-өзі басқару бойынша территория тұрғындарынан мүдделерін қорғау, ұсыныс және олардың қажеттіліктерін қамтамасыз ету. Осылайша, жергілікті билік – бұл құрылым, оның мақсаты – күш көрсету, қысым жасау емес, халыққа арнайы қызмет көрсету.

Муниципалды органдардың құқықтық және саяси өкілеттіктері ереже бойынша басқарудың одан да дәрежелерінен бастау алады. Мысалы; АҚШ-та дәстүрлі батыс демократиясына мәйкес, өзін-өзі басқару органдарын құқықтық және саяси құқығы мен міндеттері конституция мен штат заңдарында қарастырылған жағдайда жүзеге асырылады. Мемлекет жергілікті әкімшілік үшін біртекті «ойын ережесін» орнатады, жергілікті органдардың құрылуы мен қызмет етуінің негізгі қағидаларын реттейді. Мұнда жетгілікті басқарудағы құқықтық реттеуді негізінен федерация субъектілеріне жүктейді. Жергілікті органдардың, федерацияның штат субъектілерін тәуелділігі мен бағыныштылығы сонау 1868 жылы құрылған болатын. Жергілікті органдардың қызметі туралы жай барлық федерацияның суъектілерінің конституциясында бар.Тәжірибе жүзінде жергілікті өзін-өзі басқару органдары жергілікті мәні бар мәселерді шешуде кең автономияға ие болады. Гомруль қағидасы муниципалды органдардың штаттың араласуына байланыссыз жергілікті мәселелерді өздері шешуі және көптеген муниципалиттердің қолында бар өзін-өзі басқару хартиясына өздері түзетулер енгізуді білдіреді.

Мексика болса бұған қарама-қарсы мысал болып табылады, АҚШ, ГФР және тағы басқа федеративті мемлекеттерден ерешелігі, жалпы өзін-өзі басқару мұнда федерация субъектілерін сатып алуға айырбасталмайды, керісінше ұлттық конституциямен жергілікті регламенттеледі.

Унитарлы елдерде өзін-өзі басқаруды конституциялық реттеу көлемі бойынша да бірдей емес. Мысалы 1958 жылы Франция конституциясында «Республиканың территориалды коллективтері болып комунналар, департаменттер табылады» деп қана жазылса, ал Испанияның 1978 жылғы конституциясында мемлекеттің территориалды ұйымдастырылуы туралы жеке бөлім бар, оның ішінде жергілікті өзін-өзі басқару туралы да айтылған.

ГФР негізгі заңында 1949 жылы өзін-өзі басқаруға құқық бекітілді және кепілдік берілді: «общиналарға заң шегінде өз жауапкершілігімен жергілікті қоғамдастықтың барлық ісін реттеуге құқық берілу кере. Община одақтары сонымен қатар өздерінің заңдық компетенциясы шегінде заң негізінде өзін-өзі басқару құқына ие болады». [9]

Өзін-өзі басқару туралы конституциялық жағдайлар ағымдағы заңда да нақтыланады, өз кезегінде ГФР әрқилы жерлерінде жергілікті өзін-өзі басқарудың құқықтық мәселелері бойынша заңдық компетенцияға сәйкес, өзін-өзі басқарушы территориялық одақтар туралы әртүрлі ережелер жүзеге асырылады.

Ірі қалалар үлкен автономияға ие және соған сәйкес, соған сәйкес үлкен қалалар мен поселоктармен салыстырғанда көп жауапкершілікке ие болады. Батыстағы көптеген ірі қалалар өзін-өзі басқарудың өз қаулылары мен соған сәйкес арнайы заңдарға ие.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі жүйесі болып жергілікті өкілетті органдар табылады. Олар белгілі бір заңдық статусқа ие, бұл оларға әкімшілік-территориялық бірліктерге сәйкестік шегінде және құралған халыққа өкілеттілік қызметін жүзеге асыруға мүмкіндік береді. Бұл қызмет еркін, тікелей және жарыстық сайлаулар арқылы жүзеге асады.

Франция Конситуциясының 11 бөлімі жергілікті коллективтерге арналған. Бұл конституциялық ұйымға сәйкес, оған коммуналар, депортаменттер жатады.

Венгрия Конституциясында айтылғандай, жергілікті сайлаушылардың ауылдағы, қаладағы және аймақтағы ұйымдары жергілікті істерді басқаруға құқығы бар.Жергілікті өзін-өзі басқару жергілікті істерді басқарудағы сайлаушылар общинасына байланысты тәуелсіз және демократиялық басқару болып табылады.

Еуропалық хартияда жергілікті өзін-өзі басқару туралы бұның органдарының құқығы мен нақты мүмкіндіктері мемлекетті істердің маңызды бөлігін іске асыру және онымен басқару құпия, ерікті, тең дәрежеде, тікелей және жалпы халықтық дауыс беру арқылы сайланған кеңес мүшелерімен, кеңестермен немесе жиындармен жүзеге асырылады.

«Қызмет көрсету» концепциясын жүзеге асыру Батыс Еуропа елдерінің бірқатарында және АҚШ-та жергілікті басқарудың жүйесіндегі маңызды өзгертулердің орын алуына әкелді. Бұл икемсіз иерархиялық құрылымдарды жоюға, жауапкершілікті жеке коммуналдық басқармалар мен ведомстваларға беруге (оның ішінде қаржы мәселесіне байланысты да) әсер етті. әлеуметтік-экономикалық мақсаттарға жету жауапкершілігі басқару иерархиясының мүмкіндігінше төменірек деңгейіне ауыстырылады, яғни мұнда биліктің азаматпен қарым-қатынасы орын алады.

Орталық және Шығыс Еуропа, бұрынғы кеңес елдерінде орын алып отырған өзгерістер орталықтадырылған бұйрықтық құрылымдарға балама іздеумен байланысты. Ең алдымен, жергілікті билік органдарының саяси сипаты таратылды және басқарудың жаңа демократиялық түрлері тағайындалды. Сонымен қатар мұндағы өтпелі кезең әлі де аяқталған жоқ, әлемдік тәжәрибені және ұлттық ерекшеліктерді есекере отырып өзін-өзі басқарудың общиналық түрлеріне өтудің қиын мүмкіндіктірі әлі де жалғасын тауып отыр.

Шетелдерде жергілікті өзін-өзі басқарудың құрылымы қалыптасқан әкімшілік-административті, территориалдық бөлінуіне сәйкес құрылады. Олар унитарлы мемлекеттерде орталық биліктің компетенциясына жатқызылса, федералды мемлекеттерде көбінесе федералды субьектілерінің компетенциясына жатқызылады.

Шешілетін мәселелердің маңыздылығы неғұрлым мәнді болса, берілген мәселені шешумен биліктің соғұрлым деңгейі айналысады.

Кейбір елдер әкімшілік-территориялық басқарудың 2 жұлдызды (Дания, Жапония, Литва) басқалары 3 жұлдызды (Италия, Испания, Португалия, Польша, Румыния, Латвия), 4 жұлдызды (Германия) және кейде тіпті 5 жұлдызды жүйесін иеленеді (Франция). Бірқатар халық саны аз ұсақ аралдық мемлекеттерде ӘТД мүлде болмайды, ол Сингапур сияқты қала-мемлекетте де жоқ.

Өзін-өзі басқарудың төменгі деңгейін жекелеген халық қоныстанған қала, село құрастырады. Төменгі бірлік ретінде, сонымен қатар ауылдық халық қоныстанған пункттер мен қалалық аудандар (әлемдегі көптеген ірі қалалардағы), тіптен кварталдар болуы мүмкін. ӘТД-ң орталық буынын жоғары тұрған бірліктер, мысалы Италиядағы провинциялар мен облыстар, Жапониядағы префектуралар, Франциядағы конондар құрауы мүмкін. Бірақ та ӘТБ-ң барлық түрлері мен деңгейлеріне жергілікті өзін-өзі басқару қағидалары таралмайды және кез келген әкімшілік-территориялық білікте өздерініі өкілетті органдары құрылмайды.

Франциядағы жергілікті өзін-өзі басқарудың сыртқы көрінісі өзгермегендігіне қарамастан, мәні бойынша мұнда орталық биліктен барынша тәуелсіз және дербесірек болу эволюциясы орын алады. Ең ұсақ ӘТБ болып комунна табылады (олардың саны шамамен 40 мыңға жетеді). Комунналар қалалық және ауылдық болуы мүмкін. Оның өзін-өзі басқару органы 6 жылға сайланатын муниципалды кеңес болып табылады. Муниципалды кеңестің орындаушы органы болып мэр-үкімет агенті немесе сайланған тұлға табылады. Ол заңдардың орындалуын қадағалайды және мемлекеттік аппараттың жеке бөліктерінің қызметін бақылаушы болып табылады.

Мысалы, Г.Т.Телебаев пікірінше, Қазақстан үшін унитарлы Францияның тәжірибесі тиімді болып табылады. Комунналар жедел еркіндікке ие болады және ұсақ қамқоршылықтан босатылады, мемлекет өз кезегінде жергілікті органдарға әлеуметтік-экономикалық мәселелердің маңызды бір бөлігін аудара отырып, одан да көлемді істер үшін ресурстар босатуға мүмкіндігі бар.

Ұлыбританиядағы жергілікті өзін-өзі басқарудың территориялық негізі – графтық болып табылады. Оның ішінде метрополитендік, ол ірі қалалық агломерацияларға сәйкес келеді. Графтықтарға заң жүзінде жергілікті билік органдарының барлық маңызды қызметтері берілген. Графтық құрамына кіретін аймақтар екінші дәрежелі қызметтерді атқару өкілеттілігіне ие болады. Үлкен Лондон территориясы 60 муниципалды аудандарға бөлінген.

Жалпы өзін-өзі басқарудың ГФР-дағы негізгі территориалдық бірліктер – общиналар, яғни қалалар мен ауылдар (ГФР-ң территориясының барлығы община территориясына бөлінеді), ауылдық аймақтар. Олардың құрамына бірнеше общиналар кіреді және қала-аудандар мен үлкен қалалар (100000 тұрғыннан аса халқы бар) кіреді. Олар аудандарға бағынышты емес. Осы барлық территориялық құрылымдар ұйымдық рәсімделген құқықтық негізде дербес басқару субъектілері болып табылады. Общиналар орталық ретінде де қарастырылады, мұндай жағдайда олар мемлекеттік басқарудың азаматтарға жақындатылған орталықтары ретінде, немесе, азаматтардың жергілікті қоғамдастықтары шегінде пайда болатын немесе оған тікелей қатысы бар мәселелердің барлығын шешу орталықтары ретінде қарастырылады.

ГФР-да өзін-өзі басқаруға шек қоятын көптеген заң актілері бар. өзін-өзі басқару мемлекеттің юридикалық бақылауында болып табылады. Берілег жағдайда бұл функцияны аумақтық басқару сияқты мемлекеттік инстанция орындайды. Ол жер министерствалары мен аудандық әкімшілік арасында, немес үлкен қалалар мен аудан орталықтары арасындағы аралық орын алады және мемлекеттік басқарудың төменгі деңгейлі қызметін атқарады. Сонымен қатар федерациялар мен жерлер общиналарға өз компетенцияларына кіретін мемлекеттік басқарудың кейбір міндеттеріне қайта сенім білдіреді. Тапсырыс бойынша басқару сферасы құрылады, оларға өз кезегінде полицияның әлеуметтік тәртіпті қамтамасыз етуі бойынша міндеттері мекемелерімен қатар жатады.

Мемлекеттік общиналар адамдардың күнделікті қажеттіліктерін қанағатандыруы бойынша негізгі басымдыққа ие болады. Соңғы жылдары басқарудың аудандар арасындағы және аудандар ішіндегі басқару звенолары пайда болды. Олар комуннааралық серіктестік және координация қызметін өз мойнына алады.

АҚШ-та барлық ел үшін жергілікті өзін-өзі басқару органдары жұмыс істейтін әкішілік-территориялық бірліктерге бөлу қағидалары орын алмайды. Әрбір штат өзінің жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін қалыптастырады.

АҚШ-та федералды үкімет және федералды штат үкімететтерімен қатар (олардың саны 50) 82 000 жергілікті басқару органдары бар. АҚШ-тағы жергілікті басқару органдары жалпы функцияларды жүзеге асыруға өкілетті органдарға (графтықтар, муниципалиттер және тауншиптер) және белгілі бір функцияларды орындау үшін құрылатын арнайы бір мәні бар органдарға бөлінеді.

Штаттардың әкімшілік-территориялық бөлінуінің дәстүрлі бірліктері болып графтықтар табылады. Олардың көбі колониальды кезеңде пайда болған.

Француздық модельді ұстанатын елдерде «негативті» басқару қағидасы орын алып отыр. Осыған сәйкес, жергілікті органдар заңмен тыйым салынбаған барлық іс-әрекетті жүзеге асыруға құқылы болып табылады. Жергілікті органдардың өкілеттіліктерінің құрамы мен көлемі мұнда заң бойынша мемлекеттік органдарға берілмеген бос қалған кеңістікпн байланысты болады. Жергілікті органдар компетенциясына шетелдерде ең алдымен қаржылық-экономикалық қызмет, оның ішінде жергілікті бюджетті қабылдау, жергілікті жоспарлау, муниципалды шаруашылықты реттеу, территорияның экономикалық дамуына қолдау көрсету кіреді. Бұл органдардың компетенциясына халықтың күнделікті әлеуметтік және әлеуметтік әл-ауқаттылығымен оның өмір сүруін қамтамасыз етуімен байланысты сфералар кіреді. Жергілікті органдар қоғамдық тәртіпі сақтауда жауапты болып табылады. Олар жергілікті полиция күштеріне бұйрық бере отырып, қоғамдық орындардағы тәртіп ережелерін белгілейді және қамтамасыз етеді.

Қазіргі кездегі әлемдегі елдер заңдарында жергілікті органдардың өкілеттіліктері міндетті және факультативті «ерікті» болып бөлінеді. Міндеттілерге жалпы мемлекеттік мәнге ие және міндетті түрде орындалуы тиіс өкілеттіліктер жатады. Олардың құрамына кіретіндер: сумен қамтамасыз ету, электр және газбен қамтамасыз ету, транспорт және денсаулық сақтау, білім беру, т.б.

Факультативті өкілеттіліктер ереже бойынша, нақты қаржылық мүмкіндіктерге байланысты жергілікті биліктің өз қалауы бойынша жүзеге асырылады. Олар әдетте әлеуметтік және мәдени қызметтермен байланысты болады. Оларды атап өтсек, қоғамдық парктер, библиотекалар, мүгедектер мен кедейлер үшін үйлер тұрғызу және т.б. қамтамасыз ету.

Жергілікті органдар айналаны қорғау ісі бойынша да кең құқыққа ие болып табылады. Олар экологиялық нормативтерді орындау бойынша бақылау ұйымдастырады. Нормативтерді бұзған жағдайда жергілікті билік органдары айыппұл белгілеуге өкілетті болады. Берілген өкілеттіліктер негізінде жергілікті биліктер автономды әрекет етеді және кейде өздерінен жоғары тұрған органдарға жасалынған жұмыс нәтижесі туралы есеп береді. Олар жоғарыдағы басқару деңгейінің бақылауынсыз шешімдер қабылдау құқына ие. Мысалы мэрлер аймақ басшылығының немесе штат губернаторлары алдында есеп беруге міндетті емес. Заңда анықталған жағдайларда жергілікті органдар алым және салық туралы шешім қабылдайды, шығындар статьясын анықтайды, басқару саясатын қалыптастырады.

Жалпы айтқанда, жергілікті органдарға бақылау жүргізу унитарлы мемлекеттерде орталық үкімет пен ережелер бойынша бір немесе бірнеше министерствалар арқылы жүзеге асырылады. Франция мен Италияда, мысалв, мұндай органдар ішкі істер министрліктері қасында, ал Ұлыбританияда қоршаған ортаны қоғау ісі бойынша министрлігіне, Жапонияда – жергілікті өзін-өзі басқару министрлігі ведомствасының құрамына кіреді. Федералды мемлекеттерде жергілікті органдардың іс-әрекеті ереже бойынша федерация субьектілерімен бақыланады. Қазіргі уақытта көптеген дамыған елдерде, оның ішінде Батыс Еуропа еледерінде орталық аймақтар және өзін-өзі басқару арасындағы қатынастарды реформалау процесі өз жалғасын тауып отыр. Бірқатар үкіметтер мемлекеттік деңгейді орталықсыздандыру саясатын жүргізіп отыр. Бұл кезде жергілікті органдарға көптеген мәселелерді шешуге автономды билік беріледі. Басқалары, крісінше жергілікті территориалды коллективтердің ісіне араласуды күшейтіп отыр.

Жергілікті басқару ұғымы әлемнің қазіргі кездегі елдерінде 2 түрлі органдарды қамтиды:

• 
  жергілікті өкілетті орган, ол әкімшіл-территориалдық бірлікке сәйкес халықпен сайланады;
  
• 
  орындаушы немесе атқарушы орган, олар көбіне өкілетті органдардың шешімдерін орындайтын және жылдам басқаруды жүзеге асыратын органдар.
  

Батыс елдерінің мысалдары көрсеткендей, жергілікті деңгей мен орталық арасында орын алатын күрес мемлекет азаматтарымен норма ретінде бағаланады. Мысалы, Германияда консерваторлар мемлекет муниципалды ұйымдарға сәйкес емес қаржыландыру шығындарына жол бермеу талабын ұстанып отыр. Сонымен қатар консерваторлар федералды аймақтардың муниципалды ұйымдастықтарға өз өкілеттіліктерінің бір бөлігін беруді, сол арқылы олар приоритетті шараларды таңдап алуына жол беруді талап етуде.