А. Г. Барабашев (гу-вшэ) Совершенная бюрократия и «новый менеджмент»: альтернатива, синтез или новый подход? Создать хорошо работающий государственный аппарат первоочередная задача

Создать хорошо работающий государственный аппарат – первоочередная задача любого государства. Именно государственный аппарат обеспечивает исполнение принятых политических решений, и если государственный аппарат функционирует неадекватно поставленным перед ним задачам, то государство и общество терпят ущерб.

Неадекватное функционирование государственного аппарата суть его тяготение к одной из двух крайностей (аппарат «замыкает» управление на себя, либо аппарат не способен обеспечить управление):

• 
  аппарат интерпретирует политические решения в своих интересах и настойчиво претворяет в жизнь эти интерпретации. Тем самым он подменяет собой политическое руководство и рано или поздно сам становится политическим руководством;
  
• 
  аппарат не способен претворять в жизнь принятые политические решения. Тем самым он не удовлетворяет поставленным перед ним задачам, и рано или поздно политическое руководство вынуждено его заменить (если раньше не разрушится само государство).
  

Между указанными крайностями имеются различные «промежуточные» состояния функционирования государственного аппарата, различающиеся по ряду параметров, среди которых обычно выделяют структурные (какова структура аппарата, т.е. какие существуют должности и каковы взаимоотношения между ними), кадровые (как происходит набор и продвижение кадров), мотивационные (как производится оплата аппарата и какие иные механизмы социальной защиты и поощрения/наказания применяются по отношению к аппарату), организационные (как происходит управление государственным аппаратом).

Следует отметить, что хорошая работа государственного аппарата является следствием правильного выбора названных выше параметров. Например, недостаточная мотивация аппарата приводит к его управленческой безынициативности вкупе с противоположным стремлением (по возможности) самостоятельно компенсировать слабую мотивацию. Если же недостаточная мотивация аппарата соседствует с недостатком в организации управления государственным аппаратом (в частности, неразвитостью контрольно-надзорных функций и изъянами в их исполнении), то самостоятельная компенсация нарастает, и аппарат начинает присваивать общественные блага – сначала в качестве «платы» за свое положение субъекта управленческих решений (коррупция), а затем и прямо назначая себя владельцем этих благ. Другой пример – плохо построенная кадровая политика, при которой должностной рост производится исключительно на основе выслуги лет, превращает аппарат в паразитирующую социальную группу, претендующую на исключительный «кастовый» статус. Если же такой недостаток усугубляется не выверенным формированием структуры аппарата (дублирование должностей или отсутствие ряда необходимых должностей), то это может привести к коллапсу управления.

Поиск оптимального сочетания параметров государственного аппарата ведется сразу на «двух уровнях»: уровне разработки теорий бюрократии, и уровне практических усилий по созданию соответствующего государственного аппарата. И если практические усилия существуют столько времени, сколько существует само государственное управление, то теории государственного аппарата, не являющиеся фрагментом общих философских концепций, стали разрабатываться сравнительно недавно. Тем не менее, со времени возникновения теорий государственного аппарата они начали применяться в качестве методологического обоснования практики построения государственного аппарата¹. Именно поэтому любая успешная практика государственного аппарата в настоящее время не может возникнуть вне теоретических разработок.

Насколько современная практика государственного аппарата и соответствующие ей теории бюрократии удовлетворяют требованиям общественной жизни? На этот вопрос можно дать два ответа. Во-первых, ни одна из существующих теорий государственного аппарата не удовлетворяет практиков государственного управления. Стремление опереться на теорию присутствует, но недовольство имеющимися теориями побуждает практиков не просто выходить за их пределы, но и изменять фундаментальным принципам, лежащим в основаниях этих теорий. Во-вторых, безотносительно практики построения и функционирования государственного аппарата, сами теории аппарата (ныне существующие главным образом как теории бюрократии, либо как теории государственной службы) опираются на сомнительные основания, делающие сами эти теории зыбкими и плохо воспринимаемыми обществом. Оба ответа подводят к тому, что ныне необходима новая теория государственного аппарата, и только эта теория способна породить новую, методологически и методически обоснованную практику его комплектования и функционирования.
Основные теории бюрократии, с которыми соотносится современная государственная служба, это теория М.Вебера «бюрократии как машины», и теория «нового государственного управления» (New Public Management – далее также «новый менеджмент»), возникшая в противовес веберовской теории.

Достоинства «бюрократии как машины», обусловившие исторически присутствовавшее стремление построить реальную бюрократию по этому теоретическому образцу, заключаются главным образом в двух обстоятельствах:

1. 
   аполитичность государственных служащих способствует сохранению преемственности в работе государственного аппарата при замене политического руководства и лидерства. Сохранение политически ангажированного государственного аппарата было бы невозможным, поскольку он не соответствовал бы новым устремлениям и целям вновь избранного политического руководства. Поэтому неизбежной была бы либо полная смена такого аппарата, что означало бы коллапс всей системы государственного управления, либо окончательный переход власти к этому аппарату. Концепция марксизма о «сломе государственной машины» как раз и исходила из того, что государственная служба обязательно (иначе не мыслилось) политически (классово) ангажирована, более того, она полностью срослась с властью, и поэтому ее необходимо разогнать;
   
2. 
   ясное описание должностных обязанностей государственных служащих (аналогичное описанию деталей машины), позволяет устранить элементы усмотренческих решений и контролировать уровень профессионального соответствия государственных служащих возложенным на них обязанностям.
   

Однако, при практическом применении стали очевидны общие недостатки концепции «бюрократии как машины». Эти недостатки накопились к началу 60-х гг. XX столетия². Недостатки (издержки) веберовской модели при ее практической реализации таковы:

• 
  организационные издержки (потеря инициативности аппаратом, стремление переложить ответственность на руководство и поиск бюрократического консенсуса, замедление принятия решений);
  
• 
  гражданские издержки (идеальный бюрократ как человек вне общества и без гражданской позиции; отсутствие открытости и прозрачности государственного аппарата);
  
• 
  политические издержки (резкая граница между карьерными бюрократами и политическими назначенцами ухудшает взаимодействие этих стратов);
  

(1) наличие плоских (горизонтальных) связей между государственными служащими, представляющими разные структурные подразделения одного государственного органа и разные государственные органы;

(2) предоставление государственным служащим возможности проявлять инициативу на рабочем месте;

(3) акцент на клиентоориентированность деятельности государственных органов и служебной деятельности государственных служащих (предоставление услуг);

(4) открытость и прозрачность государственной службы;

(5) открытость государственной службы для входа из других секторов экономики (создание единого рынка труда);

(6) новые способы оплаты служебной деятельности на основе оценки ее эффективности и результативности.

С начала 1980-х гг. на концепцию «нового менеджмента» стали активно ссылаться в ходе реформ государственной службы во многих странах. Бесспорно, эти реформы изменили государственный аппарат в лучшую сторону. Однако остается открытым вопрос, произошло ли улучшение функционирования государственного аппарата вследствие неукоснительного применения теории «нового менеджмента», либо эта теория послужила не более чем инструментом теоретического оправдания изменений, причины которых лежат глубже? И если так, то те страны и политики, которые воспринимают всерьез теорию «нового менеджмента» как руководство к действию, рискуют получить непредсказуемые эффекты.

• 
  злоупотребление инициативностью (усмотренческое поведение государственных служащих);
  
• 
  распространение коррупции в государственных аппаратах тех стран, в которых отсутствует должный уровень административной культуры (в первую очередь, в переходных странах);
  
• 
  не вся служебная деятельность государственных служащих и функции государственных органов являются клиентоориентированными. Агентская схема не универсальна и не отменяет традиционных схем управления, в частности внутренние отношения в государственном аппарате не являются агентскими;
  
• 
  недоучет специфики государственно-служебных отношений и связанных с ними ограничений;
  
• 
  чрезмерное разрушение корпоративного сознания государственных служащих вследствие неограниченных переходов из других структур, в особенности из бизнес-сектора.
  

Видно, что выбор между двумя теориями государственной службы при практическом проведении реформы не совершен, и имеются колебания как в ту, так и в другую сторону. Более того, практика реформирования показывает, что обе альтернативы неудовлетворительны: не удается и по видимости не удастся построить систему карьерного роста только на основании «заслуг и достоинств» (поскольку они могут присутствовать в неэффективной в целом области функционирования государственного аппарата); невозможно перестроить систему оплаты служебной деятельности, принимая во внимание только ее эффективность и результативность; невозможно обеспечить открытость рынка труда и полностью неограниченный «боковой вход» на должности государственной службы; невозможно сделать выбор между клиентоориентированностью государственной службы и ее предназначением по обеспечению функций государства, и т.д.

В этих условиях возникает вопрос, можно ли совмещать в практике реформирования использование обеих теорий государственной службы, либо все-таки следует сразу взять за основу одну из теорий. Для России многие исследователи предлагают начать реформу государственной службы с внедрения веберовской модели, и только потом идти к «новому менеджменту». При этом приводятся следующие аргументы:

1) реформы «Нового менеджмента» не могут быть осуществлены в переходных странах, которые еще не внедрили традиционную веберовскую бюрократию успешно ³;

2) гуманитарное (не инструменталистское) переосмысление концепции М.Вебера дает возможность применять веберовскую теорию бюрократии в условиях повышения требований граждан к качеству работы государственных служащих и к клиентоориентированности государственной службы в целом⁴;

2) этика государственных служащих в переходных странах не имеет ясных гражданских ориентиров, что затрудняет борьбу с коррупцией в условиях реализации теории «Нового менеджмента»;

3) реформы «Нового менеджмента» достаточно затратные (особенно при внедрении новых форм оплаты служебной деятельности, при внедрении новых способов социальной защиты государственных служащих через «прямые выплаты», при осуществлении мероприятий по работе с кадровым резервом, по повышению квалификации государственных служащих, и т.д.).

С другой стороны, внедрять «бюрократию как машину» опасно, если не разобраться, что потом придется менять. Можно оказаться «в хвосте прогресса» и превратиться в постоянного потребителя заведомо устаревших схем государственной службы, апробированных и отвергнутых в других странах.

Основные черты такой гипотетической конструкции (по категориям и группам государственных служащих: для высших категорий – схема «Нового менеджмента», для других категорий – схема «веберовской бюрократии») могут быть таковы:

• 
  для гражданских служащих категорий «руководители» и «помощники (советники)» служебная деятельность может строиться на основе теории «Нового менеджмента», поскольку их функционалы близки к целям функционирования государственных органов. Руководители как бы персонифицируют в себе функционалы государственных органов, а советники (помощники) обеспечивают аналитику решений и их справочно-информационное обеспечение, с косвенной ответственностью за принимаемые руководителями решения;
  
• 
  для категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» служебная деятельность может строиться на основе теории «бюрократии как машины», поскольку здесь баланс целей смещается к целям эффективным, не отражающим напрямую результативность работы государственных органов.
  
• 
  
  

Тем не менее, скорее всего транзакционные экономические издержки гипотетической синтетической конструкции будут также велики, поэтому в практике реформы государственного управления РФ нельзя ориентироваться на совмещение элементов клиентоориентированной модели и модели «идеального бюрократа». Иными словами, если для высших категорий и групп государственных служащих применять модель «нового менеджмента», а для низших – модель «бюрократии как машины», то значительные транзакционные экономические издержки будут накапливаться на стыке этих уровней, что сделает всю «синтетическую модель бюрократии» неработоспособной. Однако попытки уточнить экономический смысл транзакционных экономических издержек и рассчитать их цену до сих пор оказываются безуспешными вследствие отсутствия удовлетворительных математических моделей таких издержек и расчета индивидуально-коллективного вклада государственных служащих в управление экономикой.

Предваряя такое исследование, возможно наметить его основные ориентиры. Во-первых, следует шире поставить вопрос о вкладе бюрократии в экономику. Каждый государственный служащий, каждая должность, условно говоря, вносят свой вклад в эффективность или неэффективность (рост) экономики. Видно, что минимизация транзакционных экономических издержек превращается в оптимизацию вклада аппарата (что выходит за пределы понятия «издержки»). Следует признать, что деятельность в сфере государственного управления является разновидностью производящей экономической деятельности. Во-вторых, (соответственно), оптимизация вклада государственных служащих в экономику может стать главной идеей построения государственного аппарата. Гипотетически можно сконструировать новую теорию бюрократии, взяв за основу оптимум этого вклада по выделенным направлениям государственного управления, и посмотрев, как тогда государственный аппарат должен будет выглядеть. Заранее видно, что в данной теории будет преодолено жесткое различение «политических назначенцев» и «карьерных бюрократов», будет радикально пересмотрено само понятие «профессиональных заслуг и достоинств», будет очерчен круг областей, в которых присутствие государства (государственных служащих) не оправдано, будут пересмотрены принципы оплаты служебной деятельности, будет изменено представление о коррупции и конфликте интересов, будет развиваться новая система профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих на основе компетенций, понимаемых как способность вносить позитивный вклад в эффективность экономики через реализацию своих должностных обязанностей, будет определена цена государства для общества и переосмыслен вопрос о том, какое государство обществу необходимо.