Қазақстан Республикасы көлік жүйесінің инфрақұрылымын дамытудың және ықпалдастырудың 2020 жылға дейінгі мемлекеттік бағдарламасы

Президентінің

2015 жылғы 26 мамырдағы

№ 30 Жарлығымен БЕКІТІЛГЕН

Астана, 2015 жыл

Жаһандық энергетикалық қауіпсіздік, табиғи ресурстардың сарқылуы, үшінші индустриялық төңкеріс, үдей түскен әлеуметтік тұрақсыздық және әлемдік тұрақсызданудың жаңа қаупі сияқты ХХІ ғасырдың түйінді үнқатулары елді әлеуметтік-экономикалық дамытуға, оның ішінде елдің көлік жүйесінің инфрақұрылымын дамытуға қойылатын жаңа талаптарды айқындап береді.

Егер республиканың қалыптасу жылдарында көлік жүйесін дамыту мен қолдау туралы айтылған болса, қазіргі жағдайларда көлік жүйесінің инфрақұрылымы Қазақстанның әлеуметтік-экономикалық дамуының ұзақ мерзімді перспективаға арналған катализаторына айналып, ел ішіндегі өңіраралық байланысты және ел экономикасының әлемдік жүйеге ықпалдасуын қамтамасыз етуі, қазіргі заман, сапа мен қауіпсіздік өлшемдеріне сай келуі тиіс.

Ел ішіндегі көлік жүйесін дамытпайынша, жаһандану жағдайларында Қазақстан экономикасын әлемдік жүйеге сәтті ықпалдастыру мүмкін емес.

Сондықтан көлік саласын дамыту, тұтастай алғанда, көлік жүйесінің инфрақұрылымын дамыту деңгейін арттыруға бағытталуы тиіс.

Көлік-коммуникация инфрақұрылымының маңызды міндеті көрсетілетін көлік қызметтерінің қолжетімділігі мен сапасын қамтамасыз ету және шалғайдағы өңірлер мен халық тығыз орналаспаған өңірлерде «инфрақұрылымдық орталықтар» құру, сондай-ақ ауылды қажетті көлік қатынасымен қамтамасыз ету мәселесін шешу болып табылады.

Осы, Қазақстан Республикасы көлік жүйесінің инфрақұрылымын дамытудың және ықпалдастырудың 2020 жылға дейінгі мемлекеттік бағдарламасы (бұдан әрі – Бағдарлама) Қазақстан Республикасының Президенті – Елбасы Н.Ә. Назарбаевтың «Қазақстан – 2050» стратегиясы: Қалыптасқан мемлекеттің жаңа саяси бағыты» атты Қазақстан халқына Жолдауын (бұдан әрі – «Қазақстан – 2050» стратегиясы) іске асыру үшін әзірленген.

Бағдарлама көлік саласын дамытудың мақсаттары мен бағыттары туралы қазіргі заманғы түсінікке сәйкес келеді, Қазақстан Республикасы көлік жүйесінің инфрақұрылымын одан әрі үйлесімді дамыту жөніндегі іс-шаралар кешенін айқындауға және оны дәйекті іске асыруға арналған базалық құжат болып табылады.

Сонымен бірге, Бағдарлама Қазақстан Республикасын үдемелі индустриялық-инновациялық дамыту жөніндегі 2010 – 2014 жылдарға арналған мемлекеттік бағдарлама, Қазақстан Республикасының көліктік инфрақұрылымын дамыту жөніндегі 2010 – 2014 жылдарға арналған бағдарлама және басқалары сияқты құжаттарда көрініс тапқан, көлік саласында бұрыннан жүргізіліп келе жатқан саясаттың қисынды жалғасы болып табылады.
3. Ағымдағы жағдайды талдау
Соңғы үш жыл бойы макроэкономикалық жағдай негізгі көрсеткіштер серпінінің орнықтылығымен сипатталды. Шикізат ресурстарының әлемдік нарығындағы қолайлы жағдай, Еуропалық одақ (бұдан әрі – ЕО) елдері мен Қытайдағы экономиканың өрлеуі нәтижесінде қазақстандық экспорт тауарларына өсіп келе жатқан сұраныс экономикалық өсуге септігін тигізді. Сондай-ақ, мемлекеттік индустрияландыру бағдарламасының шеңберінде жаңа өндірістік қуаттарды қолданысқа енгізу экономиканың өсуіне белгілі бір үлес қосты.

Сыртқы және ішкі тұтынушылық сұранысты кеңейту факторларының ықпалы ішкі жалпы өнімнің (бұдан әрі – ІЖӨ) алдыңғы жылмен салыстырғанда 2012 жылы 5%-ға нақты өсуін қамтамасыз етуге мүмкіндік берді.

Өсудің оң серпіні көлік секторында да көрініс тапты, мұнда 2012 жылдың қорытындылары бойынша көсетілетін көлік қызметтері жүк айналымын ұлғайту есебінен 2011 жылмен салыстырғанда 7,2%-ға, ал 2010 жылмен салыстырғанда 22,0%-ға өсті.

Көлік инфрақұрылымын дамыту елдің экономикалық өсуінің аса маңызды факторларының бірі болып табылады.

«Қазақстан – 2050» стратегиясында республиканың әлеуметтік-экономикалық дамуының алдыңғы кезеңінде қойылған міндетке қол жеткізілгені атап өтілген. Өткен жылдары көлік инфрақұрылымының бірнеше ірі стратегиялық объектілері қолданысқа енгізілген болатын.

Қазіргі уақытта елде республиканың көлік кешенін реформалау бойынша белсенді жұмыс жүргізілуде.

Қазақстан көлік кешенінің халықаралық көлік жүйесіне ықпалдасу процестерін жеделдету және елдің транзиттік әлеуетін дамыту мақсатында көлік қызметтерін көрсетудің бәсекелі ортасы құрылды. Қазақстанның көлік секторы экономика салалары мен өңірлердің өзара байланысын қамтамасыз ете отырып, республиканың халық шаруашылығының салалық (агроөнеркәсіптік, отын-энергетикалық, тау-кен металлургия, құрылыс және басқа) кешендерін қалыптастыруды ескере отырып дамытылуда.

Сонымен бірге, елдегі экономикалық өсудің жоғарылауы өндірістік тауарлар көлемінің ұлаюы кезінде тасымалдауға деген өсіп отырған сұранысты қанағаттандыру үшін көлік қызметтерінің озыңқы дамуын талап етеді. Әлемдік тәжірибе өнеркәсіптік өндірістің 1%-ға өсімі тасымалдау көлемінің 1,5 – 1,7%-ға өсімін туындататынын көрсетеді.

Көлік жүйесінің инфрақұрылымын дамытудың ілгері қарқыны болмайынша, елдің экономикалық өсуінің орнықты қарқынын, оның қауіпсіздігі мен қорғаныс қабілетін, әлемдік экономикаға ұтымды ықпалдасуын және тиісінше әлемнің бәсекеге неғұрлым қабілетті 30 елінің қатарына кіруін қамтамасыз ету жөніндегі стратегиялық міндеттерді ойдағыдай шешу мүмкін емес.

Теміржол, автомобиль, өзен және әуе көлігі түрлерін, сондай-ақ автомобиль және темір жолдардан, кеме қатынасы жолдарынан тұратын республиканың көлік кешенінің шаруашылықаралық және мемлекетаралық байланыстарды жүзеге асырудағы рөлі аса маңызды.

Қазіргі уақытта Қазақстанды аумақтық ұйымдастырудың жаңа жүйесі қалыптасып келе жатқанын айту қажет. Бұл, бірінші кезекте, ірі қалалар – агломерациялардың ілгерілей өсуінен көрініс табады.

Қазіргі кезеңде Қазақстанның өңірлік саясаты өңірлердің ішкі және сыртқы бәсекеге қабілеттілігін арттыру, еңбек ресурстары мен капиталды экономикалық өсу орталықтарына аумақтық шоғырландыру, республика тұрғындарының өңірлерде жұмыспен қамтылуы мен өмір сүру сапасын арттыру үшін қолайлы жағдайлар мен факторлар қалыптастыруды қамтамасыз етуге бағытталған.

Өңір жұмыс істеп тұрған немесе жаңа кәсіпорындарға олардың нарықтық бәсекеге қабілеттілігін іске асыруға және арттыруға ықпал ететін жағдайлар жасағанда ғана бәсекеге қабілетті бола алады. Бұл ретте, өңір кәсіпорындар үшін ғана емес, сондай-ақ аса маңызды ресурстардың бірі болып табылатын тұрғындар үшін де тартымды болуы тиіс.

Өңірдегі іскерлік және инвестициялық ахуалға әсер ететін жергілікті атқарушы органдардың түйінді міндеттерінің бірі көлік инфрақұрылымын дамыту мен қолдау және осының негізінде жекелеген кәсіпорындар мен өндірістерді дамыту үшін қолданыстағы шектеулерді алып тастау болып табылады.

Қазіргі уақытта Қазақстан темір жолдарының пайдалану ұзындығы 14,8 мың км, оның ішінде екі жолды желілер – 4,9 мың км (33%), электрлендірілген желілер – 4,2 мың км (28%) құрайды.

2012 жылдың қорытындылары бойынша елдің жалпы жүк айналымындағы теміржол көлігінің үлесі шамамен 49%-ды құрады, бірақ жүк тасымалындағы үлесі шамамен 9%-ды құрады. Бұған қоса, елдің жалпы жолаушылар айналымындағы теміржол көлігінің үлесі 9%-ды құрады.

Қазақстанның тәуелсіздігі жылдарында жалпы ұзақтығы 1 182 км болатын «Ақсу – Дегелең», «Хромтау – Алтынсарин», «Шар – Өскемен», «Өзен – Түркіменстанмен мемлекеттік шекара» және «Жетіген – Қорғас» теміржол желілері салынды.

Отандық көлік машинасын жасауды қалыптастыру шеңберінде магистральдық тепловоздарды, жүк вагондарын, «Тальго» жолаушы вагондарын шығару зауыттарының және «Альстом» компаниясының технологиясы бойынша қазіргі заманғы электровоздар шығару зауытының құрылысы аяқталды. «Востокмашзавод» АҚ базасында вагон құю цехын жаңғырту жөніндегі жоба іске асырылды, Шу локомотив жөндеу зауытының базасында маневрлік тепловоздарды құрастыру цехы ашылды. Қазіргі уақытта Ақтөбе қаласында рельс-арқалық зауытының құрылысы жүргізілуде.

Елде ырықтандыру және жеке бастамашылық пен инвестициялар тарту арқылы көрсетілетін қызметтердің тиімділігі мен сапасын арттыруға бағытталған теміржол саласын реформалау жөніндегі іс-шаралар іске асырылуда.

Реформалар жүргізу барысында:

1) шаруашылық қызметтің бейінді емес түрлері және мектептер мен ауруханалар сияқты әлеуметтік-тұрмыстық активтер бөлініп, жергілікті билік органдарына берілді;

2) жөндеу кәсіпорындары бәсекелестік секторға бөлінді;

3) жолаушылар мен жүк тасымалдарын ұйымдық және қаржылық бөлу жүзеге асырылды;

4) жолаушылар тасымалын мемлекеттік субсидиялау басталды;

5) вагондар операторларының нарығын дамыту үшін жағдайлар жасалды.

Вагондарды пайдаланудың бірыңғай қағидаттарына және қызметті жүзеге асырудың тең шарттарына қол жеткізу мақсатында вагондардың жеке операторлармен жүк вагондарының мүкәммал паркін жеке меншікке ауыстыру және жүктерді тасымалдау үшін вагон құрауышын мемлекеттік реттеуден шығару бойынша жұмыс жүргізілді.

Операторлардың көрсетілетін қызметтерінің бүгінгі нарығындағы қазақстандық қатысушылардың да, сол сияқты басқа елдер операторларының да тізбесі ауқымды. Бұл ретте вагондардың ресейлік ірі операторлары тасымалдауда қомақты үлес ала бастады.

Бұл ретте негізінен нарыққа бағдарланған жеке меншік компаниялардан тұратын шетелдік вагондар паркі нарықтың кірісі неғұрлым жоғары сегменттерінен орын алып отыр.

Осыған қарамастан, «Қазтеміртранс» АҚ үстем немесе монополиялық жағдайды иеленетін (қызмет түрлері бойынша: платформалар операторының көрсетілетін қызметтері, жабық вагондар операторының қызметтері) Нарық субъектілерінің мемлекеттік тізіліміне енгізілді, сөйтіп икемді тарифтік саясатты қолдану және басқа компаниялармен, оның ішінде шетел компанияларымен бәсекелесу мүмкіндігінен айырылды.

Осылайша, бірыңғай КО-ны ескере отырып, нарық шекараларының анық кеңейтілгеніне қарамастан, саланың реттегіш моделінде қағидаттық өзгерістер болған жоқ.

БЭК құру аясында жүк тасымалдаудағы вагондық құрауышты заңнамада белгіленген тәртіппен мемлекеттік реттеуден шығару мәселесін пысықтау қажет.

Бұдан басқа, саланың нысаналы моделін қалыптастыру және халықаралық деңгейде теміржол тасымалдары нарығы субъектілерінің бәсекеге қабілеттілігін қамтамасыз ету үшін бірқатар заңнамалық бастамаларды жүзеге асыру, соның ішінде әлеуметтік маңызы бар қатынастар бойынша жолаушылар тасымалын жүзеге асыруға байланысты тасымалдаушы шығындарын 100 % мемлекет субсидиялауын қамтамасыз ету қажет.

Сондай-ақ, жолаушыларды жеке меншік тасымалдаушылар қызметінің практикасы жолаушыларды теміржол көлігімен тасымалдау нарығына жеке бизнестің қол жеткізуінің қазіргі шарттарының бірқатар кемшіліктерін айқындады. Жолаушы тасымалдарын жүзеге асыру құқығының қысқа мерзімділігі осындай кемшіліктердің бірі болып табылады, ол жеке тасымалдаушы мен мемлекеттің арасындағы шартқа меншікті жылжымалы құрам сатып алу, инфрақұрылымды дамыту бойынша міндеттемелерді енгізуге мүмкіндік бермейді.

«Қазақстан – 2050» стратегиясы инфрақұрылымды елден тысқары шығумен дамытуды және мемлекет ішінде инфрақұрылымдық орталықтар құруды көздейді. Бұл ретте транзиттік тасымалдарды дамытуға ерекше назар аударылады.

Осылайша, аталған Бағдарламаның шеңберінде негізгі құрамдауыштарының бірі тасымалдау қызметінің оңтайлы жұмыс істеу жүйесін құру болып табылатын теміржол көлігі реформасын қисынды түрде аяғына жеткізу қажет.

2. Аталған саланың елдің әлеуметтік-экономикалық және қоғамдық-саяси дамуына әсері

Қазақстан Республикасы үшін теміржол көлігінің стратегиялық маңызы бар. Қазақстанның географиялық жағдайлары (теңізге тікелей шығудың болмауы, кеме жүзетін өзендердің болуы), аумақтың кеңдігі, өндірістің шикізаттық құрылымы және өндірістік күштердің орналасуы, автожол инфрақұрылымының дамымауы ел экономикасындағы теміржол көлігінің рөлін айрықша маңызды етеді.

Қазақстанның аса ірі іскерлік транзиттік өңірлік хаб ретінде қалыптасуы жөніндегі Мемлекет басшысының стратегиялық бастамасын іске асыру тұрғысында басты рөл теміржол көлігі мен инфрақұрылымға келеді, өйткені Қазақстан Республикасының аумағы арқылы өтетін транзиттік жүктің басым бөлігі теміржол көлігіне тиесілі.

3. Қолданыстағы заңнама және саланың заңға тәуелді нормативтік құқықтық актілері

Қазіргі уақытта теміржол саласы «Қазақстан Республикасындағы көлік туралы», «Темір жол көлігі туралы» заңдармен реттеледі.

4. Саланың негізгі проблемалары

Теміржол саласының бірқатар проблемалары бар, оларға:

1) теміржол инфрақұрылымы тозуының жоғары деңгейі;

2) жолаушы және жүк вагондары, сондай-ақ локомотивтер тозуының жоғары деңгейі;

3) теміржол вокзалдарының ұлттық стандарттар талаптарына сәйкес келмеуі;

4) білікті мамандардың болжамды жетіспеуі;

5) жолаушы тасымалдарын жүк тасымалдары есебінен және кірісі төмен тасымалдарды кірісі жоғары тасымалдар есебінен тоғыспалы субсидиялау;

6) саланың жетілмеген институционалдық құрылымы;

7) тасымалдау процесіне қатысушылардың жүк жылжымалы құрамының сақталуы үшін нақты жауапкершілігінің болмауы жатады.
Автожол саласы
1. Саланың ағымдағы жай-күйінің сипаттамасы

Қазақстан Республикасы автомобиль жолдарының ұзындығы 128,3 мың км құрайды, олардың 97,4 мың км-дан астамы жалпы пайдаланымдағы автожолдар, оның ішінде 23,5 мың км республикалық маңызы бар және 73,9 мың км облыстық және аудандық маңызы бар автожолдар. Дүниежүзілік Банктің бағалауы бойынша республикалық жол желісінің ағымдағы құны шамамен 109,7 млрд. АҚШ долларын немесе 2013 жылғы ЖІӨ-нің 48,9 %-ын құрайды.

Жыл сайын автожол секторына 50 мыңнан астам адам тікелей тартылады, оның ішінде: құрылыс және реконструкциялау жобаларында – 43 мыңнан астам адам; жөндеу және пайдалану жобаларында – 7 мың адам.

2001 жылдан бері жалпы пайдаланымдағы автомобиль жолдарын қалпына келтіруге және пайдалануға 1 453,7 млрд. теңге, оның 75%-ы республикалық маңызы бар жолдарға инвестицияланды.

Даму шығындарының пайдалануға қатынасы тиісінше 38%-ға 62%-ды құрады. Сонымен қатар, республикалық жол желісі үшін барлық қаржыландырудың 83%-ы халықаралық көлік дәліздерін дамытуға және оңалтуға және 17%-ы ғана пайдалануға және жөндеуге бағытталды, жергілікті деңгейдегі арақатынас бұған мүлдем керісінше, мұнда пайдалану шығыстары едәуір басым (76%).

2007 жылдан бастап республикалық бюджеттен берілетін нысаналы трансферттер есебінен жергілікті желіні қаржыландыру едәуір (3,5 есе) ұлғайғанын атап өткен жөн.

2001 жылдан бастап 2012 жылды қоса алғанда 45,2 мың км жалпы пайдаланымдағы автомобиль жолдары жөндеу жұмыстарымен қамтылды, олардың 14,8 мың км толығымен қалпына келтірілді, бұл жалпы пайдаланымдағы автомобиль жолдарының жай-күйін 31%-ға жақсартуға әкелді. Сонымен бірге, осы кезеңде жергілікті желінің ширегінен сәл астамында жөндеу-қалпына келтіру жұмыстары орындалды және орындалған жұмыстардың 81%-ы қарқынды қаржыландырудың соңғы алты жылына тиесілі.

Жолдардың жай-күйінің жақсаруымен және автокөлік құралдары (бұдан әрі – АКҚ) санының ұлғаюымен бірге автожолдардағы қозғалыс қарқындылығы 2001 жылмен салыстырғанда екі есеге ұлғайды. Республикалық маңызы бар жолдардың бүкіл желісіндегі орташа тәуліктік қарқындылық тәулігіне 91 мың автомобильді құрайды. I және ІІ техникалық санаттағы көлік дәліздерінің жүктемесі тәулігіне 2,2 мыңнан 5,8 мың автомобильге дейінгі аралықта.

2. Аталған саланың елдің әлеуметтік-экономикалық және қоғамдық-саяси дамуына әсері

2013 жылы жалпы пайдаланымдағы автомобиль жолдарының көліктік-пайдалану жай-күйі мынадай: жақсы техникалық күйде – 20%, қанағаттанарлық – 47% және қанағаттанғысыз – 33%. Республикалық маңызы бар автомобиль жолдарының қалыптасқан көліктік-пайдалану жағдайының тікелей салдары қоғамның және тұтастай алғанда ұлттық экономиканың 1 021,9 млрд. теңгеге немесе 2012 жылғы ЖІӨ-нің 3,46%-ына барабар тікелей және жанама экономикалық шығындары болып табылады, оның ішінде:

республикалық маңызы бар – 235,3 млрд. теңге немесе ЖІӨ-нің 0,86%-ы;

жергілікті маңызы бар – 786,6 млрд. теңге немесе ЖІӨ-нің 2,6%-ы.

Сонымен қатар, жолдардың жай-күйі елдің бәсекеге қабілеттілігінің халықаралық рейтингтерінде көрініс табады. Соңғы жылдардағы ілгерілеу жеті жылда алғаш рет «Жолдардың сапасы» факторының теріс трендін өзгертуге және осы индикаторды 2012 жылы 2011 жылмен салыстырғанда 8 позицияға жақсартуға мүмкіндік берді. Алты жыл ішінде (2006 – 2011 жылдар) осы индикатор тұрақты түрде нашарлап, 125-белгіге жетті, бұл базалық кезеңнен (2006 жыл) 27 позицияға төмен.
2-кесте. Дүниежүзілік экономикалық форумның жаһандық бәсекеге қабілеттілік индексі «Жолдардың сапасы» индексінің 2006 – 2013 жылдардағы серпіні

Уақыт кезеңі, жылдар	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Рейтинг, орын	98	109	108	116	124	125	117	117
Ауытқу, +/ –		- 11	+ 1	- 8	- 8	- 1	+ 8	0

3. Қолданыстағы заңнама және саланың заңға тәуелді нормативтік құқықтық актілері

Қазіргі уақытта автожол секторы «Автомобиль жолдары туралы» және «Қазақстан Республикасындағы сәулет, қала құрылысы және құрылыс қызметі туралы» заңдармен, Қазақстан Республикасы мен халықаралық даму институттары (Азия Даму Банкі, Еуропа Қайта Құру және Даму Банкі, Дүниежүзілік Банк) арасындағы ратификацияланған келісімдермен реттеледі.

Жол секторын дамытудың мемлекеттік реттеу жүйесі, ең алдымен, мемлекеттік органдарға тән емес функциялар мен міндеттерді жеке секторға аутсорсингтеу, жол активтерін басқару процестерін автоматтандыру мен ақпараттандыруды арттыру, билік сатылығын сақтай және атқарушылық тәртіп пен реттілікті арттыра отырып, өңірлік деңгейде шешімдер қабылдау үшін құқықтар мен қажетті ресурстарды орталықсыздандыру арқылы институционалдық ортаны жетілдіруге бағытталған.

4. Саланың негізгі проблемалары

Қазіргі уақытта жол секторында жол саласының жұмысында қағидатты өзгерістерді талап ететін объективті үрдістер байқалып отыр. Мұндай үрдістердің қатарына мыналар кіреді:

1) экономикалық өсу мүмкіндігін кеңейтуге, ұлттық экономиканы жаһандық ортаға ықпалдастыруға, сондай-ақ ел ішіндегі өңірлерге жетуге тиіс жол инфрақұрылымын дамытуға қойылатын мүлдем жаңа тәсіл;

2) жол қозғалысы, әсіресе, ауыр автокөлік қозғалысы қарқындылығының өсуі салдарынан жол инфрақұрылымының жеделді тозуы. Жол инфрақұрылымының тозуы жағдайында инвестициялық басымдықтар жол салу мен жол желісін кеңейтуден біртіндеп оның техникалық сипаттамаларын көтеру үшін қолданыстағы инфрақұрылымды күтіп-ұстауға, жөндеуге және пайдалануға ауысатын болады;

3) жолдардағы қозғалыс қарқындылығының ұлғаюы, қоғамның жолдар мен жол бойындағы сервистің сапасына қояр талаптарының артуы және тиісінше шығындардың өсуі салдарынан жол инфрақұрылымына арналған ресурстарға қажеттіліктің ұдайы өсуі;

4) өнімділік пен нәтижеліліктің артуынан, сондай-ақ жол саласының бюджет қаражатының жұмсалуына қоғам алдында есеп беруінің ашықтығы қажеттілігінен көрінетін басқарушылық тәжірибені үдету және жеке секторға тән басқару стилін енгізу;

5) нарықтық экономика жағдайында жол саласын бизнес ретінде басқаруға болады. Мұндай басқару тұжырымдамасы нарықтық экономика жағдайында жол саласының объективті үрдістерге төтеп бере алатынын, ең бастысы, жол активтерінің сапасына қатысты қоғамның үмітін ақтай алатынын дәлелдеп, «Жол активтерін басқару» деген атауға ие болды.