Бюллетень №3 Россия, Арктика, атр: новые вызовы и перспективы сотрудничества Хабаровск 2014

Арктический регион на сегодняшний день является объектом все возрастающего противостояния ведущих государств мира. Его экономическое и стратегическое значение возрастает по мере усиления процесса таяния арктических льдов и развития процессов глобализации. По оценкам американских экспертов, с 1978 г. площадь арктического льда сократилась на 25 % ⁱ. Расширяются зоны свободные для судоходства. Таяние льдов и новые технологические возможности открывают доступ к запасам нефти и газа в регионе, которые составляют 1/5 всех запасов углеводородов на планете. Геологическая служба США полагает, что на арктический регион приходится около 25% неразведанных мировых запасов углеводородов, 31 % которых располагаются у побережья Аляски ⁱⁱ. Регион богат биоресурсами. Северный морской путь и Северо-Западный проход являются важнейшими транспортными артериями. Кроме того, со времен «холодной войны» Арктика имеет особое военно-стратегическое значение. Здесь пролегают кратчайшие траектории для пуска баллистических ракет. На Аляске, располагается инфраструктура НОРАД, которая прикрывает США и Канаду с северного стратегического направленияⁱⁱⁱ. В 2008 г. руководство НАТО высказалось за расширение военного присутствия в Арктическом регионе по мере того, как глобальное потепление будет растапливать северные льды ^iv.

Несмотря на то, что хозяйственное освоение Арктики сопряжено с высокими рисками из-за особых климатических условий и требует значительных вложений в развитие инфраструктуры, коммерческие возможности региона в условиях глобализации стимулируют ведущие экономики мира более активно защищать свои интересы в этом регионе.

Деятельность приакртических государств регламентируется конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. Более 160 государств подписали документ, который определяет порядок использования мирового океана и его ресурсов. Опираясь на положения Конвенции, Россия, Норвегия и Канада направили свои территориальные притязания в комиссию ООН по континентальному шельфу. Россия претендует дополнительно на 1,5 млн. кв. км. арктического шельфа включая хребет Ломоносова. Российскую заявку в ООН уже рассмотрели и отправили на доработку. Ее повторное рассмотрение должно пройти в 2014 г. Норвегия подала заявку на три района в Норвежском море, западную часть котловины Нансена в Северном Ледовитом океане и район «петля» в Баренцевом море^v.

В августе 2007 г. США отправили в Арктику научную экспедицию, главной целью которой был анализ строения дна и возможности включить фрагмент морского дна в районе северной части Чукотского плато в континентальный шельф США. Однако США не ратифицировали конвенцию и не могут приступить к полноценному освоению континентального шельфа.

В 1980-х гг. американское руководство принимало активное участие в разработке этого документа. В этот период арктический регион приобрел наибольшее военно-стратегическое значение для СССР и США, активно использовавших подводный флот в Северном Ледовитом океане. По заявлению сенатора-республиканца Р. Лугара, она «была задумана во время «холодной войны» для защиты жизненно важных интересов в области национальной безопасности, а также морских и экологических интересов США от посягательств со стороны Советского Союза и напористых развивающихся государств». По его мнению, конвенция стала «триумфом американской дипломатии», поскольку гарантировала, что американские военные и торговые корабли могут свободно проходить у любого побережья, через все океанические узкие места и даже через морские линии зарубежных архипелагов, таких как Индонезия и Филиппины^vi. Однако ряд положений конвенции вызвали острую критику в США, и президент Р. Рейган отказался ее подписать.

С окончанием периода «холодной войны» проблема Арктики отошла на второй план в политике американских президентов. Лишь активизация деятельности приарктических государств в начале ХХI века, в первую очередь России, заставила политическое руководство США вновь вернуться к рассмотрению вопроса о конвенции 1982 г. Кроме того, отказ от подписания и ратификации документа порождал массу противоречий с другими державами по вопросам о разграничении морских пространств. Попытки ряда стран ввести ограничения деятельности иностранных государств в своих территориальных водах поставили под угрозу военно-стратегические и экономические позиции США.

В 2007 г. президент Дж. Буш поставил вопрос о присоединении к конвенции 1982 г. на обсуждение комитета сената по международным делам. По мнению американского президента, ратификация должна была служить национальным интересам США, в том числе морской мобильности американских вооруженных сил по всему миру. «Это гарантирует защиту суверенных прав США на значительные морские территории, в том числе на находящиеся там ценные природные ресурсы», - указывалось в заявлении главы Белого дома в 2007 г. На слушаниях комитета сенатор Р. Лугар выступил с предупреждением о том, что Россия претендует на потенциальные запасы нефти и газа в Северном Ледовитом океане и что интересам Соединенных Штатов может быть нанесен «прямой урон», если США не ратифицируют конвенцию ООН по морскому праву и не вступят в борьбу за полярные энергоресурсы^vii.

Вместе с тем, по мнению руководства Белого дома, только изменение ряда положений документа гарантировало в полной мере реализацию национальных интересов США. В 2007 г. комитет сената по иностранным делам совместно с членами администрации и экспертами подготовил ряд заявлений, отражающих позицию США. Замечания касались в первую очередь трактовок терминов «военная деятельность» и «мирный проход». США настаивали на «праве беспрепятственного мирного, а также транзитного проходов через внутренние моря всех судов, включая военные корабли, которые могут реализовывать право мирного прохода независимо от характера груза, вооружения, вида двигателя, флага, пункта отправления или назначения, цели движения». Американское руководство полагало, что закрепленное конвенцией право прибрежных государств требовать от других стран получения согласия на проведение научных исследований в морских пространствах, не подразумевает деятельность по поиску и разведке природных ресурсов, а также не относится к военной области^viii. Несмотря на то, что у конвенции оставалось много противников, опасавшихся, что ее подписание поставит США перед необходимостью соблюдать все предусмотренные конвенцией международные обязательства, комитет сената по иностранным делам в октябре 2007 г. рекомендовал ее ратифицировать.

В конце мая 2008 г. в Гренландии в городе Илулиссате прошла Арктическая океанская конференция с участием министров иностранных дел пяти приарктических государств: России, США, Канады, Норвегии и Дании. Участники конференции заявили, что намерены осуществить «ответственное управление пространствами этого океана пятью прибрежными государствами». Однако встреча министров не разрешила существующих противоречий и продемонстрировала болезненное отношение участников к попыткам отдельных государств обозначить свое преимущество в Арктике. Так незадолго до встречи, министр иностранных дел Канады П. Маккей заявил, что водружение флагов – это «возврат к XV веку», отреагировав на установку российского флага на дне Северного Ледовитого океана. Водружение состоялось в рамках работы научной экспедиции, основной задачей которой было доказать, что подводные хребты Ломоносова и Менделеева, которые тянутся к Гренландии, являются продолжением российского континентального шельфа. Российский министр С. Лавров в разговоре с журналистами назвал слова канадского коллеги «реакцией людей с нездоровой психикой».^ixАдминистрация Дж. Буша заявила, что флаг России под водой на Северном полюсе не имеет никакого юридического веса в заявке РФ на территорию морского шельфа. Заместитель официального представителя госдепартамента США Т. Кейси заявил, что США не имели возможности изучить технические данные представленные Россией в обоснование своей заявки, так как еще не ратифицировали конвенцию ООН по морскому праву и не вошли в состав технической комиссии. «Даже если они нарисуют распыленной краской флаг России на шельфовых хребтах, это не будет иметь абсолютно никакого значения для технической оценки» - подчеркнул Т. Кейси^x.

В 12 января 2009 г. администрацией официального Вашингтона была опубликована «Директива по арктической политике США», в соответствии с которой предполагалось принять меры по обеспечению свободы навигации в регионе, и создать условия для развертывания в нем элементов ПРО. В Документе подчеркивалось, что свобода морей является для США «национальным приоритетом». В этой связи отмечалось, что «Северо-Западный проход является проливом, используемым для международного судоходства», а Северный морской путь включает в себя «проливы, используемые для международного судоходства; режим транзитного прохода применяется к проходу через эти проливы»^xi.

На момент прихода к власти администрации демократов мировой экономический кризис подорвал веру рядовых американцев в эффективность внешней политики Дж. Буша. Защита национальных интересов стала трактоваться новыми хозяевами Белого дома не только как обеспечение военно-стратегического доминирования США, но и как создание условий для стабильного развития американской экономики и разработки механизма своевременного реагирований на актуальные вызовы стремительно глобализирующегося мира. В этих условиях тема изменения климата в Арктике стала отправной точкой поиска новой стратегии США по обеспечению национальной безопасности. Вместе с тем, в первый срок президентства Б. Обама продолжал следовать в фарватере директивы Дж. Буша. Проблема обеспечения американских интересов в Арктике нашла отражение в Стратегии национальной безопасности США 2010 г.: «Соединенные Штаты являются приарктическим государством, у которого есть широкие и глубокие интересы в Арктическом регионе. В частности, они связаны с необходимостью обеспечивать национальную безопасность, охранять окружающую среду, ответственно управлять ресурсами, учитывать потребности коренного населения, поддерживать научные исследования и укреплять международное сотрудничество по широкому кругу вопросов»^xii.

Отсутствие конкретных шагов по укреплению позиций в Арктике со стороны новой администрации вызвали критику экспертов в США. В 2010 г. американские специалисты Института стратегических исследований опубликовали отчет, обращенный к администрации Б. Обамы. По мнению американских экспертов, усилия Вашингтона не соответствовали ускорившимся темпам арктической гонки. Это могло обернуться фатальным поражением США в битве за Арктику. В отчете подчеркивалось, что в связи с глобальными изменениями климата, увеличением геополитического значения Арктического региона и стремлением пересмотреть возможности его коммерческого использования Арктика стала иметь прямое влияние на вопрос об обеспечении безопасности США. Авторы настаивали, что «настало время для США осознать свои цели и выработать четкую последовательную политику в вопросах международного сотрудничества в области судоходства, полезных ископаемых, исследовательской деятельности и рыболовстве»^xiii.

Эксперты настаивали, что США должны были немедленно предпринять шаги для того, чтобы улучшить свои стратегические позиции в Арктике. В первую очередь ратифицировать морскую конвенцию ООН. Путем взаимодействия с арктическими государствами добиться возможности свободного прохода для своих судов по Северному морскому пути. Также администрация Б. Обамы должна направить дипломатические усилия на то чтобы к работе в рамках Арктического совета были привлечены неарктические государства.

Интернационализация системы управления Арктикой позволяла США не только добиваться реализации своих интересов в отсутствие ратификации конвенции, но и заблокировать активность России посредством создания коалиции из широкого круга заинтересованных государств. В марте 2010 г. госсекретарь США Х. Клинтон, выступая на пресс-конференции в канадском Челси, выразила недовольство тем, что в состав составом собравшейся накануне конференции по вопросам освоения Арктики не вошли «имеющие законные интересы в Северном Ледовитом океане Швеция, Финляндия и Исландия»^xiv.

Несмотря на критику внешнеполитического курса своего предшественника Дж. Буша, президент Б. Обама продолжил работу по присоединению в конвенции ООН по морскому праву. В 2012 г. эта проблема вновь стала предметом обсуждения в комитете сената по международным делам. Выступая перед представителями комитета, сенатор Дж. Керри утверждал, что ратификация жизненно необходима для защиты национальных интересов США. «Ратификация позволит зафиксировать те благоприятные права навигации, от которых ежедневно зависят наши военные и судоходные интересы, – заявил он. – Она укрепит нашу позицию в отношении Китая и других стран, которые предъявляют территориальные претензии в Тихом океане, Арктике и других регионах. Это даст нашим нефтяным и газовым компаниям столь необходимую им определенность в принятии решений о ключевых инвестициях, обеспечивающих наше энергетическое будущее. Это также обеспечит доступ к редкоземельным минералам, которые необходимы нашим военным системам, компьютерам, сотовым телефонам и так далее»^xv. Позицию Дж. Керри поддержала госсекретарь Х. Клинтон: «Если мы не присоединимся к конвенции, наши компании упустят возможности по разработке огромных территорий континентального шельфа и морского дна. А если мы присоединимся, то это откроет нам экономические возможности, которые в потенциале принесут сотни миллиардов долларов».

Однако в США оставалось немало противников подписания конвенции, опасающихся ослабления суверенитета США. Сенатор-республиканец Дж.Инхоф заявил, что подписание конвенции поставит страну в зависимость от деятельности международных структур. «Если США одобрят этот договор, мы будем переводить многомиллиардные отчисления от разработки нефти и газа на расширенном континентальном шельфе США в Международный орган ООН по морскому дну, которые потом будут уходить в развивающиеся страны. Это будет первый случай, когда ООН будет взимать налоги с нашей страны», – заявил сенатор^xvi.Х. Клинтон заявила, что подписание договора предоставит США суверенные права на обширные территории и сохранит за администрацией право накладывать вето на порядок распределения отчислений^xvii. Несмотря на то, что присоединение к конвенции поддержали как демократы, так и республиканцы, ее ратификация вновь была отложена.

В июне 2012 г. состоялся визит Х.Клинтон в Норвегию. По мнению главы американского внешнеполитического ведомства, все решения по Арктике, в том числе касающиеся разработки нефтегазовых месторождений в этом регионе, должен решать Арктический совет. При этом в перечень стран, которые должны решать судьбу Арктики не вошли Россия и Канада. Было заявлено о необходимости интернационализации Северного морского пути, в связи с тем, что «по расчетам ученых США, к 2030 г. акватория Северного Ледовитого океана не менее полугода будет судоходна». По мнению российских аналитиков, речь может идти о формировании коалиции «малых» арктических стран (Норвегия, Исландия, Дания, Швеция) под эгидой США, направленной на сдерживание деятельности России и Канады^xviii.

В мае 2013 г. была опубликована «Национальная стратегия в Арктическом регионе». В документе были обозначены приоритетные направления политики США в арктическом регионе:

1. Продвижение интересов национальной безопасности Соединенных Штатов;

2. Ответственное управление ресурсами Арктического региона;

3. Укрепление международного сотрудничества^xix.

Во главу угла новой стратегии были поставлены вопросы безопасности, обеспечение которой охватывает широкий спектр мероприятий коммерческого и оборонного характера. В первую очередь это касается обеспечения свободы мореплавания в арктических водах и передвижения в воздушном пространстве арктических регионов, а также развития инфраструктуры, необходимой для эффективной коммерческой деятельности. Администрация Б. Обамы твердо заявила о своем намерении «отстаивать и поддерживать международные правовые принципы свободы навигации и беспрепятственного доступа в воздушное пространство, а также другого использования морского и воздушного пространства в рамках этих свобод, беспрепятственную международную торговлю и мирное разрешение споров между всеми государствами».

Основным механизмом реализации данной задачи, по мнению американского руководства, должно было стать укрепление международного сотрудничества и максимальная интернационализация международных структур, вовлеченных в решение вопросов Арктики. Администрация Белого дома выразила намерение активизировать работу в рамках Арктического совета в качестве основной площадки для сотрудничества арктических государств.^xx В 2015–2017 гг. США должны стать председателем этого совета, сменив на этом посту Канаду.

15 мая 2013 г. в шведском городе Кируне состоялось совещание министров иностранных дел стран - участниц Арктического совета. Основной темой стало потепление в Арктике и общепланетарная тенденция изменения климата. Новый государственный секретарь Дж. Керри, представлявший Соединенные Штаты, заявил, что «зловещая» угроза изменения климата является общей проблемой для всего мира. По его словам, потребуется мужество, чтобы ответить на «целый ряд вызовов: повышение кислотности, загрязнение, таяние льдов, повышение уровня моря, исчезающие виды и неизбирательные практики в сфере развития»^xxi. В своем выступлении госсекретарь признал, что Соединенные Штаты являются одной из двух стран с наибольшими выбросами в атмосферу. По его словам, более 50% выбросов в мире приходится на две страны – Китай и Соединенные Штаты, однако подчеркнул, что уровень выбросов парникового газа в США ниже лимитов Киотского протокола^xxii. Дж. Керри также заявил о «необходимости проводить больше научных исследований, чем когда-либо, чтобы защитить атмосферу, глобальную экономику, пищевую цепочку, а также воздух, которым мы дышим». В своем выступлении перед членами совета госсекретарь подчеркнул, что «компаниям, инвестирующим в этот регион, необходимо развивать в Арктике новые отрасли, создавать рабочие места, привлекать людей, но развитие должно осуществляться с пониманием ответственности»^xxiii.

В конечном итоге именно экономическим аспектам международного взаимодействия было отведено центральное место в политическом документе «Видение Арктики», принятом восемью государствами-членами совета. Должностные лица Арктического совета пришли к соглашению по поводу необходимости создания Арктического экономического совета (АЭС), целью которого является «стимулирование устойчивого развития, включающего экономический рост, защиту окружающей среды и социальное развитие в арктическом регионе». В 2014 г. совет был создан, несмотря на протесты представителей Гринписа, утверждавших, «что совет под председательством Канады заинтересован в мероприятиях по добыче нефти, и что Экономическое сообщество – это не что иное, как возможность для бизнес - сообщества и нефтяных компаний получить прямой выход на должностных лиц Арктического совета»^xxiv.

Особенностью позиции второй администрации Б. Обамы по проблемам Арктики стало стремление сместить акценты международной политики в области освоения региона с военно-стратегического на экологический. Это позволяет максимально интернационализировать тему Арктики. Тем не менее, преемственность арктической стратегии республиканцев и демократов очевидна. В числе приоритетов руководства США остаются обеспечение свободы мореплавания и внесения соответствующих уточнений в положения конвенции ООН по морскому праву, а также развитие международных структур, связанных с коммерческой эксплуатацией Арктики. В ходе министерской встречи в Швеции Дж. Керри отметил, что каждая из экологических проблем создает последствия, выходящие далеко за пределы Северного полярного круга, «для каждой из наших экономик, для нашей национальной безопасности и международной стабильности». Представители руководства Белого дома в ходе встреч на высшем уровне 2013-2014 гг. неоднократно подчеркивали связь между глобальным потеплением и необходимостью разработки новой программы «ответственной» эксплуатации природных ресурсов Арктики.

В поддержку данной стратеги в апреле 2014 г. Национальная администрация США по океану и атмосфере (NOAA) являющаяся частью структуры Департамента торговли США и осуществляющая различные виды метеорологических и геодезических исследований и прогнозов для США опубликовала «План действий». В нем определяются ключевые направления работы ведомства по базовым пунктам Стратегии. НОАА планирует направить все усилия на изучение движения морских льдов, развивать фундаментальные исследования по вопросам изменения арктического климата и экосистем, а также содействовать «ответственному управлению океаном и прибрежными ресурсами, продвижению здоровых арктических сообществ и экономик, активизации международного сотрудничества»^xxv.

Поддержку этой линии активно оказывают и экономические сообщества приарктических регионов, взаимодействию с которыми уделено особое место в Стратегии 2013 г. Так при поддержке сенаторов от штата Аляска 14 февраля 2014 г. госдепартамент заявил о намерении назначить специального представителя по Арктическому региону, который будет играть важнейшую роль в продвижении интересов США^xxvi.

Немаловажное значение в продвижении интересов США в Арктике имеет взаимодействие с Канадой, которая является не только участником НОРАД, но и членом Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА). Канада также подала в ООН заявку на расширение границ своего континентального шельфа в Атлантическом океане, и намеревается включить в заявку значительные территории в Арктике. По мнению правительства Отавы, Северный полюс также должен принадлежать Канаде.^xxvii Однако после того, как премьер-министра Канады С. Харпер включил в заявку своей страны, поданную в комиссию ООН Северный полюс, она была возвращена на доработку. Оттава претендует на право добывать нефть и газ на дополнительных 1,7 млн. кв. километров морского дна. За десять лет в разработку подтверждающей документации было вложено 200 миллионов долларов^xxviii. Принятая в 2007 г. премьером С. Харпером программа строительства ледокольного флота, получившая название «План Харпера», по мнению российских исследователей должна была продемонстрировать США и другим сторонам серьезность намерений канадского руководство в защите своих интересов в Арктике^xxix.

Однако в условиях экономического кризиса 2008 г. заинтересованность двух стран в углублении экономической интеграции сблизила их позиции по Арктике. В сентябре 2009 г. состоялась совместная американо-канадская научная экспедиция по исследованию континентального шельфа. Несмотря на разницу в подходах к решению вопросов, связанных с Северо-Западным проходом и хребтом Ломоносова, а также делимитацией морской границы в море Бофорта, обе страны активно включились в работу по созданию и развитию Арктического экономического совета и продолжают взаимодействовать в рамках НОРАД. Это создает благоприятные предпосылки для объединения усилий двух государств, направленных на ограничение активности России.

Развитие процессов глобализации создает условия для поиска новых механизмов реализации национальных интересов США в Арктике. Создание наднациональных структур, регламентирующих деятельность в этом регионе, позволяет Соединенным Штатам значительно укрепить свои позиции по ключевым аспектам межгосударственного взаимодействия. Вместе с тем необходимо отметить, что арктическая стратегия является лишь частью глобальной стратегии американского руководства в ХХI веке. И республиканские и демократические администрации США в 2000-е гг. последовательно боролись за либерализацию мирового рынка. С этой точки зрения стремление американского руководства добиться интернационализации крупнейших транспортных артерий арктического региона и свободного доступа к разработке его ресурсов демонстрирует курс на предупреждение протекционистской политики морских держав и закрепление за США статуса флагмана экономической глобализации.

^xxx

1 Лаженцев, В. Н. Пространственное развитие (Примеры Севера и Арктики) / В. Н. Лаженцев // Известия Коми научного центра УРО РАН. Выпуск № 1.– Сыктывкар, 2010. – С. 100.

2 Конышев, В. Арктика на перекрестье геополитических интересов / В. Конышев, А. Сергунин // Мировая экономика и международные отношения. – М., 2010. - № 9. – С. 50.

3 Главком ВМФ: из приполюсных районов Арктики могут исходить новые угрозы безопасности РФ САНКТ-ПЕТЕРБУРГ, 21 марта 2014 г. // ИТАР-ТАСС. – URL: http://special.itar-tass.com/spb-news/1064392

4 Одним из поводов послужил кризис вокруг российской экспедиции по изучению дна Северного Ледовитого океана «Арктика–2007», в ходе, которой 2 августа был установлен российский флаг на дне под Северным полюсом. Представители США, Канады, Дании и Норвегии выступили с осуждающими заявлениями. Российскую экспедицию облетели самолеты ВВС НАТО. В ответ 17 августа 2007 г. Россия заявила о возобновлении приостановленных в 1992 г. полетов стратегической авиации.

5 Конышев, В. Арктика на перекрестье геополитических интересов / В. Конышев, А. Сергунин // Мировая экономика и международные отношения. – М., 2010. - № 9. – С. 52.