Дипломатическая защита и консульское содействие как формы защиты прав граждан и организаций за рубежом 12. 00. 10 Международное право. Европейское право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени

кандидата юридических наук

Москва – 2013

Работа выполнена на кафедре международного и европейского права Уральской государственной юридической академии

международного и европейского права Уральской

государственной юридической академии

Безбородов Юрий Сергеевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

декан Факультета международного права

Дипломатической академии МИД России

Моисеев Алексей Александрович
кандидат юридических наук, доцент,

и.о. заведующего кафедрой международного права

Московского государственного университета

имени М.В. Ломоносова

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

кандидат юридических наук С.Б. Нанба

Актуальность темы подтверждается следующими обстоятельствами. Во-первых, в рамках международных отношений отмечается объективное существование отношений по дипломатической защите и отношений, связанных с осуществлением консульского содействия. Данные отношения регулируются соответствующими нормами международного права, которые носят различный характер и закреплены в разных формах выражения нормативных предписаний (обычно-правовые, договорные нормы и т.д.). Во-вторых, наблюдается увеличение в количественном и качественном отношении работ иностранных и отечественных авторов в области дипломатической защиты и консульского содействия гражданам и организациям за рубежом, актуализация данной темы в юридической литературе. В-третьих, имеется практика (в том числе судебная) в сфере защиты граждан и организаций, чьи права нарушены со стороны иностранного государства, что свидетельствует об активном применении в реальной действительности исследуемых в работе явлений. В-четвёртых, Комиссия международного права ООН разработала Проекты 19 статей о дипломатической защите, имеющие важное значение в развитии и регулировании данной формы защиты прав. Наконец, в пятых, отдельные аспекты и вопросы дипломатической защиты и консульской помощи (понятия, отличительные особенности, юридическая природа, сущность, правовое регулирование, особенности реализации и т.д.) требуют ещё большего внимания в связи с интеграционными процессами в некоторых регионах мира, глобализацией, общемировой миграцией населения и прочими факторами развития современных международных отношений и международного права в условиях, когда граждане и организации за пределами своего государства, а также иные лица (апатриды, беженцы) нуждаются в защите своих прав и законных интересов.

Не менее актуальной тема дипломатической защиты и консульского содействия, особенно в последнее время, является и для России. Так, в новой Концепции внешней политики России от 12 февраля 2013 года (подп. «в» п.39) указано, что Россия, приверженная универсальным демократическим ценностям, включая обеспечение прав и свобод человека, видит свои задачи в том, чтобы «обеспечивать дальнейшее комплексное развитие в соответствии с современными требованиями системы дипломатической и консульской защиты российских граждан, пребывающих за рубежом, в пределах, допускаемых международным правом и международными договорами Российской Федерации, в целях повышения её эффективности, включая меры по расширению сети заграничных консульских учреждений»¹. Особую актуальность приобретает также вопрос о взаимодействии норм международного и внутригосударственного права в рассматриваемой сфере, что выражается в их совместном применении при регулировании данных отношений.

Кроме того, в условиях современных интеграционных процессов, протекающих, в частности, на европейско-азиатском пространстве, особое внимание уделяется вопросам правового регулирования и реализации защиты прав граждан и организаций, чьи государства не имеют своих представительств на территории иностранного государства (где причиняется вред данным лицам). В этом случае защиту может оказать другое государство (не государство их гражданства), чьи дипломатические представительства и консульские учреждения присутствуют в государстве пребывания данных лиц. Как правило, государство гражданства и государство, фактически оказывающее защиту лицам, являются членами одного и того же интеграционного образования.

Кроме того, в ходе работы была проанализирована правоприменительная практика международных (в первую очередь Международного Суда ООН, Европейского суда по правам человека) и национальных судов (в частности, судов общей юрисдикции России), затрагивающая вопросы дипломатической защиты и консульского содействия.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных специалистов по общей теории права, общей теории международного права, а также непосредственно в области защиты прав индивидов и организаций за рубежом, дипломатической защиты и консульского содействия.

По общей теории права были использованы работы следующих отечественных учёных: С.С. Алексеева, А.М. Васильева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Ю.К. Осипова, С.В. Полениной и некоторых других.

По теории международного права (в том числе в области дипломатической защиты и консульского содействия) использованы труды следующих отечественных специалистов: М.А. Амировой, А.П. Барышева, И.П. Блищенко, М.С. Волковой, Д.С. Гвоздецкого, В.В. Епифанова, Г.В. Игнатенко, А.Я. Капустина, Н.Н. Кириловской, А.А. Ковалева, Р.А. Колодкина, Ю.М. Колосова, Э.С. Кривчиковой, Д.Б. Левина, И.И. Лукашука, Д.Л. Лысенко, С.Ю. Марочкина, Т.Н. Нешатаевой, О.В. Попковой, К.К. Сандровского, Ш.Д. Содикова, В.Я. Суворовой, А.Н. Талалаева, А.В. Тезиковой, О.И. Тиунова, Г.И. Тункина, И.З. Фархутдинова, Д.И. Фельдмана, С.В. Черниченко, Е.А. Шибаевой и других.

При написании диссертации использовались также труды зарубежных авторов, в числе которых Э.М. Борчард, Я.Б. Броунли, Д.П. Бургесс, Э. де Ваттель, П. Вейль, В.К. Гек, Ф.С. Данн, В.С. Кёльбертсон, Н. Натхвани, Л. Оппенгейм, К. Тэмс, А. Фердросс, А.М.Х. Фермейер-Кюнзли, К. Форсис, Ч.Ч. Хайд, М.Н. Шоу и другие.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, регулируемые международным правом в части осуществления дипломатической защиты и консульского содействия индивидам и организациям за рубежом, международно-правовые и национальные акты и нормы, регламентирующие вопросы дипломатической защиты и консульского содействия, а также научно-правовая доктрина, посвящённая исследуемой теме, и практика применения дипломатической защиты и консульского содействия.

Предметом исследования являются дипломатическая защита и консульское содействие как формы защиты прав граждан и организаций за рубежом, различные аспекты и особенности их правового регулирования и реализации на практике.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целями исследования являются изучение понятий, сущности, юридической природы, особенностей правового регулирования и некоторых аспектов реализации дипломатической защиты и консульского содействия как форм защиты прав граждан и организаций за рубежом, а также изучение и анализ научно-правовой теории, нормативной базы и межгосударственной практики в сфере дипломатической защиты и консульской помощи.

Для достижения указанных целей были поставлены для решения следующие задачи:

– определить область и границы понимания дипломатической защиты и консульского содействия, дать им определения и выделить их особенности, сходства и различия между ними, в том числе основываясь на анализе существующих подходов;

– изучить юридическую природу и сущность дипломатической защиты и консульского содействия;

– исследовать источники международного права, национально-правовые акты, содержащие нормы о дипломатической защите и консульском содействии, провести некоторые сравнительные характеристики нормативных документов, в том числе в историко-правовом контексте;

– проанализировать особенности норм о дипломатической защите и норм о консульском содействии, определить их место в системе международного права;

– изучить вопрос взаимодействия международных норм о дипломатической защите и консульском содействии с внутригосударственным правом, правом России в частности;

– изучить вопросы реализации дипломатической защиты и консульского содействия, в том числе условия их осуществления, дать характеристику допустимых мер и средств осуществления дипломатической защиты и консульского содействия, определить границы их применения;

– исследовать международную и национальную судебную практику в рассматриваемой сфере;

– изучить возможность и выявить особенности реализации дипломатической защиты и консульского содействия со стороны третьих государств, а также в рамках отдельных интеграционных образований.

В работе делается попытка обосновать место группы норм о дипломатической защите в системе международного права как самостоятельного института межотраслевого (комплексного) характера с акцентом на присутствии норм этого института, в частности, в отраслях международное гуманитарное право (в широком понимании данной отрасли) и дипломатическое и консульское право (право внешних сношений), а также в институте ответственности государств; определить место норм о консульском содействии в некоторых отраслях международного права; а также попытка изучить вопрос о взаимодействии международных норм о дипломатической защите и консульском содействии с внутригосударственным (российским) правом.

Кроме того, обосновывается возможность и анализируются тенденции и особенности оказания защиты и помощи со стороны дипломатических и консульских учреждений третьих государств, в частности, в рамках интеграционных образований.

Результаты и научная новизна диссертационного исследования раскрываются в следующих основных положениях, выносимых на защиту:

1. Дипломатическая защита понимается в узком и широком смыслах - в зависимости от того, какие цели преследует применяющее её государство. Дипломатическая защита в узком смысле означает международно-правовой процесс (механизм, процедура) призвания государством к международной ответственности иностранного государства за нарушение норм международного права, повлекшее причинение вреда гражданину (иному лицу) или организации первого государства, реализуемый дипломатическими и/или иными средствами мирного урегулирования в соответствии с нормами международного права в целях имплементации такой ответственности. В широком же смысле дипломатическая защита - это процесс (механизм, процедура) международного (межгосударственного) характера, при реализации которого государство преследует основную цель - обеспечить защиту дипломатическими и/или иными средствами мирного урегулирования нарушенных или нарушающихся международно-противоправным деянием со стороны другого государства прав и законных интересов своих граждан (иных лиц) и организаций, находящихся за рубежом, и в определённом смысле собственных прав как субъекта данных правоотношений, а также для достижения указанной цели осуществляет призвание к международной ответственности иностранного государства за международно-противоправное деяние, повлекшее причинение вреда его гражданам (иным лицам) или организациям.

2. Консульское содействие (консульскую помощь) предлагается понимать как особую форму защиты, оказываемую с помощью средств мирного урегулирования в соответствии с нормами международного права консульскими учреждениями, консульскими отделами дипломатических представительств, их должностными лицами и некоторыми иными официальными органами и лицами (в рамках их компетенции), гражданам и организациям, находящимся за рубежом, не возражающим против оказания такой помощи и нуждающимся в ней, с целью, как правило, предотвращения или недопущения нарушения их прав и законных интересов со стороны иностранного государства.

3. Отношения по дипломатической защите носят межгосударственный характер, но это не препятствует дипломатической защите являться одним из важных средств защиты лиц, чьи права были нарушены за рубежом. Её реализация возможна, в том числе, благодаря существованию юридической фикции, согласно которой вред, причинённый физическому или юридическому лицу, считается вредом, причинённым государству данного лица. Значение этой фикции заключается в том, что государство на международной арене, по сути, выступает представителем граждан в целом и отдельного гражданина в частности, именно на государстве лежит ответственность по защите их прав и интересов. Поскольку в этом заинтересованы все без исключения государства, появилась необходимость в использовании такой фикции.

4. Юридическая природа дипломатической защиты (с точки зрения того, право это или обязанность государства по отношению к индивидам и организациям) носит двойственный характер: по международному праву осуществление дипломатической защиты является дискреционным правом государства как в отношении своих граждан (в том числе лиц с двойным или множественным гражданством), так и иных лиц (апатридов, беженцев) и организаций; по внутригосударственному праву государство обязано осуществлять дипломатическую защиту своих граждан (в том числе лиц с двойным или множественным гражданством), что вытекает из правовой связи государства и гражданина (гражданства), а в отношении иных категорий лиц, к которым также может применяться дипломатическая защита (лица без гражданства, беженцы), это право государства, поскольку в данном случае такая устойчивая правовая связь этих лиц и государства как гражданство отсутствует, однако государство вправе зафиксировать во внутреннем законодательстве свою обязанность (или принять на себя международное обязательство) предоставлять такую защиту данным категориям лиц.

5. При оказании консульской помощи защищаются права и законные интересы граждан и организаций - именно они и выступают инициаторами оказания им консульского содействия, а государство через свои, как правило, консульские учреждения и дипломатические представительства непосредственно оказывает данную помощь. И на уровне международного права, и во внутригосударственном праве осуществление консульского содействия в отношении своих граждан и организаций является обязанностью государства гражданства (национальности) лиц, которые в такой помощи нуждаются за рубежом и не возражают против её оказания.

6. Институт дипломатической защиты представляет собой самостоятельный институт международного права, носящий межотраслевой (комплексный) характер. В предмет его правового регулирования входят две группы отношений: отношения между государствами (основными субъектами являются государство-заявитель и государство-нарушитель, это ядро правоотношений института дипломатической защиты) и часть внутригосударственных отношений. Отношения, которые складываются между государствами (и заявителем, и нарушителем) и индивидами (организациями) при оказании дипломатической защиты данным лицам, не входят в структуру предмета института дипломатической защиты. Нормы о консульском содействии представлены в системе международного права следующим образом: по большей своей части они включены в отрасль дипломатическое и консульское право (в основном, в подотрасль консульское право) и отчасти в международное гуманитарное право (понимаемое в широком значении).

7. Регулирование вопросов дипломатической защиты и консульского содействия наряду с международно-правовыми нормами осуществляется также внутригосударственными нормами, они совместно применяются при реализации указанных форм защиты прав индивидов и организаций за рубежом. Внутригосударственные нормы призваны конкретизировать регулирование вопросов реализации дипломатической защиты и консульского содействия, в частности, при их осуществлении дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями. Конкретизация происходит, например, путём внутригосударственного нормотворчества, в том числе, с целью реализации международных норм о дипломатической защите и консульской помощи, а также более подробного определения функций и полномочий указанных органов в рассматриваемой сфере.

8. Можно выделить следующие основные предварительные условия осуществления дипломатической защиты, без соблюдения которых осуществление дипломатической защиты невозможно в силу юридической природы данного явления либо оно будет считаться неправомерным: 1) наличие международно-противоправного деяния, которым причиняется вред лицу, находящемуся на территории иностранного государства; 2) исчерпание внутренних средств правовой защиты пострадавшим лицом на территории государства пребывания, где ему причинён вред; 3) наличие юридической связи между государством-заявителем и пострадавшим лицом. Нормы о консульском содействии не содержат специальных предварительных условий осуществления данной формы защиты прав, однако, исходя из общего смысла и основных положений международного права, в том числе, составляющих правовые основы консульского содействия, можно выделить общие условия оказания консульской помощи, при несоблюдении или нарушении которых её оказание будет считаться неправомерным: исключительно в пределах, допускаемых международным правом; с учётом законодательства страны пребывания и представляемого государства; при реализации консульского содействия не являются обязательными условия о совершении иностранным государством международно-противоправного деяния и об исчерпании местных средств правовой защиты; консульская помощь оказывается гражданам представляемого государства и организациям его национальности; только при согласии индивида или организации или отсутствии возражений.

9. И дипломатическая защита, и консульское содействие реализуются исключительно мирными средствами урегулирования спора, их осуществление не может происходить путём применения санкций или вооружённых сил. Отразить полный перечень допустимых мер и средств дипломатической защиты и консульской помощи невозможно, однако к ним можно отнести следующие: действия дипломатических и консульских учреждений, связанные с осуществлением данных формы защиты (консультирование граждан (иных лиц), запросы по поводу нарушения прав и законных интересов пострадавших лиц, протесты и представления, просьба о проведении расследования инцидента и другие), ведение переговоров по урегулированию спора, добрые услуги, посредничество, судебное или арбитражное разбирательство, а также реторсии и репрессалии как крайние меры в рамках рассматриваемых форм защиты прав индивидов и организаций за рубежом.

10. Существует международно-правовая практика оказания защиты и помощи лицам, находящимся на территории иностранного государства, со стороны дипломатических представительств и консульских учреждений другого государства, гражданами которого эти лица не являются, в связи с тем, что государство гражданства данных лиц не имеет своих представительств на территории иностранного государства, где эти лица находятся. Если консульское содействие может быть оказано соответствующими органами внешних сношений третьего государства без каких-либо особых ограничений (при соблюдении условий осуществления консульской помощи и наличии согласия на это государства пребывания), то дипломатическая защита, по общему правилу, не может быть реализована третьим государством (под юрисдикцию которого данные лица не подпадают), поскольку это противоречит её природе. Однако на современном этапе развития международного права и международных отношений прослеживаются тенденции к появлению исключений из этого общего правила, что является следствием правовых интеграционных процессов.

Предложения и выводы, сформулированные в ходе и по результатам проведённого исследования, могут быть использованы:

– в международном нормотворческом процессе государств и международных организаций как универсального, так и регионального уровней, в деятельности международных судебных учреждений;

– при совершенствовании действующего российского законодательства в части оказания помощи и защиты российским гражданам (иным лицам) и организациям за рубежом, а также в ходе правоприменительной деятельности в данной сфере;

– в деятельности дипломатических представительств, консульских учреждений и некоторых иных официальных органов и лиц при реализации дипломатической защиты и консульского содействия за рубежом;

– в учебном процессе и при преподавании курса «Международное право», спецкурсов «Международное гуманитарное право», «Дипломатическое и консульское право».

Положения диссертации отражены в опубликованных научных статьях, в выступлениях на конференциях и применяются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Международное право» в Уральской государственной юридической академии.