Глава 5. Члены Совета Федерации

ОАО «Апатит», играющего важную роль в структуре экономики Мурман­ской области. Орган исполнительной власти Мурманской области принял решение сделать А. Гурьева своим представителем в Совете Федерации.

Как видно из приведенных примеров, региональная элита каждого субъ­екта Федерации выбирает собственную стратегию представительства ин­тересов региона в верхней палате.

В пореформенном Совете Федерации встретились два своего рода кад­ровых потока: «от федеральных структур власти и бизнеса к региональным интересам» и «из регионов на федеральный уровень». Оба потока пример­но равны. Однако одну особенность отметить все-таки можно: республики в большинстве случаев предпочитают делегировать «своего», то есть ре­гионального, политика в Совет Федерации. Однако связано ли это с тради­ционной претензией республик на «особый статус» в составе России, следствием чего является недоверие к федеральным политическим фигу­рам и опора преимущественно на собственную региональную элиту, или же это является спецификой кадровой политики республик, сказать трудно.

Однако в любом случае наличие полезных контактов и связей на феде­ральном уровне ценится региональными элитами очень высоко при выборе представителей органов власти субъекта Федерации в Совете Федерации. Подтверждает данный тезис феномен, который получил свое распростра­нение в пореформенной палате: органы государственной власти субъекта Федерации делегируют в палату своего представителя, являющегося вы­ходцем из другого региона и тесно связанного с другим регионом, но обла­дающего хорошим опытом взаимодействия с федеральными структурами власти. Казалось бы, подобные фигуры должны быть востребованы регио­нами, выходцами из которых они являются. Тем не менее они представляют в Совете Федерации иные субъекты Федерации.

В частности, бывший губернатор Тюменской области Л. Рокецкий стал представителем Думы Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа в Совете Федерации. Другой бывший губернатор, В. Густов, являв­шийся главой Ленинградской области, а затем вице-премьером в Прави­тельстве Е. Примакова, представляет в палате администрацию Владимир­ской области. В силу различных, прежде всего политических, причин эти бывшие губернаторы не стали представителями органов государственной власти родных регионов в палате. Однако их опыт и связи на федеральном уровне оказались востребованы элитами других субъектов Федерации.

Проигравший во втором туре выборы главы администрации родной Но­восибирской области И. Стариков, имеющий с 1995 по 2000 год опыт рабо­ты заместителем министра экономики Российской Федерации, стал пред­ставителем администрации Костромской области. Сенатор С. Васильев, будучи выходцем из Санкт-Петербурга, представляет в Совете Федерации правительство Ленинградской области. Бывший арбитражный управляю­щий Ачинского глиноземного комбината, расположенного в Красноярском

5.5. Влияние состава Cobeia Федерации на место верхней палаты в системе институтов вмети 207

крае, и бывший депутат Законодательного Собрания Красноярского края Г. Фетисов оказался востребованным Воронежской областью в качестве регионального лоббиста в Совете Федерации — он стал представителем областной Думы в палате. Бывший претендент на пост губернатора При­морского края и видный краевой политик С. Орлова представляет в палате Совет народных депутатов Кемеровской области, а бывший депутат Мо­сковской городской Думы Ю. Шарандин — администрацию Эвенкийского автономного округа.

Интересная ситуация сложилась вокруг члена палаты А. Васькова. А. Васьков — выходец из Брянской области — как по месту своего рожде­ния, так и по месту начала своей профессиональной карьеры. Работая в Ленинграде и Москве, он не терял связей с малой родиной и в 1995 году стал главой представительства Брянской области при Правительстве Рос­сийской Федерации. Можно сказать, что А. Васьков занял должность про­фессионального лоббиста региональных интересов, в данном случае — интересов Брянской области. Тем не менее в Совете Федерации он пред­ставляет администрацию Тульской области.

Порядок наделения полномочиями членов палаты и проблематика психологической легитимности

Конституция Российской Федерации и действующее федеральное зако­нодательство не предусматривают каких-либо различий в правах и обя­занностях, а также в статусе членов Совета Федерации, представляющих законодательные (представительные) и исполнительные органы государ­ственной власти субъектов Федерации. И те, и другие в равной мере пред­ставляют интересы субъектов Федерации, в равной мере принимают уча­стие в парламентской деятельности. Данное положение зафиксировано и в законе о статусе члена Совета Федерации.

Вместе с тем существует различный порядок наделения полномочиями членов Совета Федерации в зависимости от того, какой орган государ­ственной власти субъекта Российской Федерации — законодательный или исполнительный — они представляют в палате.

Так, региональные легислатуры наделяют полномочиями членов Совета Федерации в результате косвенных выборов депутатским корпусом. Соот­ветствующая процедура закреплена в статье 3 Закона о порядке форми­рования палаты. При этом к обязательным условиям принятия решения относится тайный характер голосования. Выборы проходят на альтерна­тивной или на безальтернативной основе.

Представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации не избирается, а назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации — руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, то есть единоличным решением. Несмотря на предусмотренный в законодатель-

208 Глава 5. Члены Совета Федерации

стве порядок утверждения кандидатуры представителя губернатора в Сове­те Федерации в законодательном собрании субъекта Федерации, сопостав­ление указанных процедур провоцирует споры по проблеме асимметрии психологической легитимности⁴³.

Отечественными исследователями термин «психологическая легитим­ность» был введен применительно к процедуре всенародных выборов гла­вы государства. В этом контексте психологическая легитимность победы на выборах определяется как «уверенность в абсолютности этой победы как самого лидера, так и его избирателей». Психологическая легитимность власти при демократическом пути развития страны «заключается в подав­ляющем преимуществе голосов избирателей, отданных за ее лидера». При этом «полученный мандат доверия оказывает значительное влияние на внутреннюю и внешнюю политику, проводимую весь последующий период лидером государства», позволяет «не обращать внимания на оппонентов» и пр.⁴⁴ Таким образом, исходя из имеющихся в отечественной науке нарабо­ток, мы можем сделать вывод о том, что фактор психологической легитим­ности способен оказывать долгосрочное влияние на поведение политика.

Применительно к членам пореформенного Совета Федерации фактор психологической легитимности также связан с процедурой выборов, од­нако не прямых, а косвенных. Интрига заключается в том, что член Совета Федерации от законодательного органа власти региона получает мандат от коллективного органа, каждый член которого был избран населением региона. Член палаты от исполнительного органа власти региона получает мандат от одного конкретного лица, также избранного населением региона. Различия процедурного плана провоцируют и различное отношение к чле­нам палаты: если представитель легислатуры подотчетен коллективному органу, то представитель главы администрации — лишь одному лицу.

Следствием этого становятся спекуляции на тему того, что представи­тели от региональных легислатур обладают большей степенью психоло­гической легитимности (поскольку речь идет именно о различиях психо­логического восприятия процедурных различий), нежели представители исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

В прежнем, дореформенном Совете Федерации также можно было столкнуться с фоновой (то есть выраженной зачастую не в конкретных те-

43

зисах и аргументах, а в высказываниях членов палаты и в соответствующей манере их поведения) проблемой различной психологической легитимно­сти сенаторов. Главы администраций субъектов Федерации определенно ощущали себя более полноценными представителями региона в палате, поскольку прошли процедуру всенародных выборов — они победили в из­бирательной кампании, в ходе которой проголосовать имели право все избиратели субъекта Федерации. По сравнению с ними главы законода­тельной ветви власти победили лишь в одном избирательном округе ре­гиона, коих на территории субъекта Федерации может быть до 50. Более того, если глава исполнительной власти в подавляющем большинстве слу­чаев для победы должен набрать больше половины голосов избирателей, то глава законодательного органа власти одерживает победу простым боль­шинством голосов, то есть даже опередив своего ближайшего конкурента всего лишь на один голос. Как следствие, глава региональной легислатуры мог быть избран весьма незначительным числом голосов избирателей, од­нако при этом формально на равных с губернатором представлять регион.

Мы полагаем, что данное обстоятельство также сыграло свою роль в том, что именно главы исполнительной власти задавали тон в прежнем со­ставе Совета Федерации. И если при распределении руководящих долж­ностей (в первую очередь должностей председателей комитетов палаты) руководство палаты стремилось соблюдать определенные пропорции меж­ду главами исполнительной и законодательной власти, то в процессе при­нятия решений именно «губернаторская половина» палаты играла ключе­вую роль.

В нынешнем, пореформенном Совете Федерации ситуация изменилась зеркально: представитель исполнительной власти субъекта Федерации назначен единолично одним человеком. Представитель региональной ле­гислатуры в палате стал таковым, убедив большинство законодателей про­голосовать за свою кандидатуру. Зачастую это происходило в конкурент­ной борьбе с другими претендентами на данную должность. Тем самым процесс обретал черты состязательности, конкурентной борьбы программ и возможностей, которые предлагали и демонстрировали претенденты де­путатам легислатуры, то есть в избрании легислатурой своего представи­теля в Совет Федерации зачастую (не всегда, но во многих случаях) при­сутствовали те элементы публичности, которые начисто отсутствовали в процедуре принятия решения о своем представителе в палате главой ис­полнительной власти региона.

Следствием различий в психологической легитимности членов Совета Федерации от исполнительной и от законодательной власти регионов яв­ляется и различная манера их поведения в палате. Представитель исполни­тельного органа власти вынужден действовать с постоянной оглядкой на конкретное лицо, от которого и зависит продолжительность его сенатор­ства. Заручившись голосами депутатов законодательного органа власти,

210 Глава 5. Члены Совета Федерации

представитель региональной легислатуры более свободен в своих дей­ствиях.

Соответственно и судьба представителя в палате главы исполнительной власти более шаткая — один человек может достаточно легко изменить свою позицию и назначить нового своего представителя в Совет Феде­рации. Психологическая мотивация поведения легислатуры в отношении своего представителя в палате существенно отличается: раз обсудив кан­дидатуру и проголосовав за нее, коллективный законодательный орган не склонен менять свое решение. Необходим действительно серьезный повод или аргумент, в соответствии с которым коллективный орган согласился бы изменить свое прежнее зафиксированное документально решение. Таким поводом могут служить два обстоятельства: или серьезный промах в про­фессиональной деятельности представителя, или переизбрание данного за­конодательного органа субъекта Федерации, смена его состава. В по­следнем случае смена представителя легислатуры в палате выглядит впол­не логичной — новый состав претендует на то, чтобы иметь и нового пред­ставителя в Совете Федерации, с которым он будет работать.

Небольшая, но уже имеющаяся практика отставок членов Совета Фе­дерации подтверждает наш тезис. Представитель главы субъекта Федера­ции может быть отправлен в отставку в любой момент и даже без особых объяснений. Так, губернатор Томской области В. Кресс тихо (без публич­ного обсуждения) сменил в Совете Федерации сенатора Ю.Гурдина на другого представителя. Губернатор Ненецкого автономного округа В. Бутов в одночасье отправил в отставку своего представителя в палате Ю.Вол­кова. Представитель Законодательного Собрания Приморского края в Со­вете Федерации М. Глубоковский потерял должность члена палаты потому, что новый состав приморской легислатуры отказался подтвердить его пол­номочия.

Компенсировать различия в психологической легитимности, описанные выше, призваны поправки в закон о формировании Совета Федерации, инициированные фракциями правой ориентации в Государственной Думе⁴⁵, предусматривающие участие законодательного органа государственной власти субъекта Федерации в процедуре принятия решения исполнитель­ным органом государственной власти субъекта Федерации о своем пред­ставителе в Совете Федерации. Результатом этого стала еще одна правовая коллизия, которая проводит водораздел между членами палаты, представ­ляющими исполнительные и законодательные органы власти.

В первую очередь имеются в виду фракции «Союз правых сил» и «Яблоко».

5.5. Влияние состава Cobeia Федерации на место верхней палаты в системе институтов вмети 211

Ее суть заключается в следующем. Законодательное собрание региона полностью самостоятельно в процедуре решения вопроса о своем пред­ставителе в Совете Федерации. Этого нельзя сказать о главе исполни­тельной власти региона. Кадровое решение главы исполнительного орга­на государственной власти субъекта Федерации о своем представителе в верхней палате направляется в законодательный орган государственной власти субъекта Федерации. Легислатура должна одобрить данное реше­ние. Если на очередном или внеочередном заседании законодательного ор­гана государственной власти субъекта Федерации две трети от общего чис­ла его депутатов не проголосуют против решения главы исполнительной власти о назначении своего представителя в Совет Федерации от исполни­тельной власти региона, то соответствующее решение вступает в силу.

Политическая подоплека описанной процедуры очевидна: за ней стоит опасение, что губернаторы, особенно те, которые в высокой степени кон­тролируют политический процесс в подопечных им регионах, сумеют беспрепятственно проводить любые кадровые назначения в палату. Ре­гиональная легислатура в данном случае выступает в качестве одного из заслонов на случай кадровых решений, неприемлемых для основных участ­ников процесса ротации палаты.

Подобная процедурная специфика изначально вызывала раздражение у губернаторского корпуса, поскольку законодательная власть оказывается причастной к кадровому решению власти исполнительной.

Данное обстоятельство позволило спекулировать на вопросе о неравно­правии органов исполнительной и законодательной власти регионов при назначении собственных представителей в обновляющийся Совет Феде­рации⁴⁶. В период работы согласительной комиссии Совета Федерации и Государственной Думы по доработке закона о принципах формирования Совета Федерации (лето 2000 года) данный вопрос стал предметом ожесто­ченных споров — губернаторы стремились изменить положение законо­проекта таким образом, чтобы иметь полностью самостоятельное право делегировать своего представителя в палату.

Хотя правовая коллизия не реализовалась в массовой политической практике в виде неутверждения региональными легислатурами решений исполнительной власти субъектов Федерации о назначении своих предста­вителей в Совет Федерации, подобная возможность формально сохраняет­ся до сих пор и вызывает спорные суждения, поскольку данная система плохо вписывается в концепцию разделения властей и систему сдержек и противовесов.

Вместе с тем необходимо отметить, что процедура утверждения законо­дательным собранием повышает легитимность представителя главы испол-

⁴⁶ См., например, позицию председателя Законодательного Собрания Ленинград­ской области В. Климова: Вести — Санкт-Петербург. 2000. 27 июля).

212 Глава 5. Члены Совета Федерации

нительной власти субъекта Федерации в палате. В результате за плечами сенатора, представляющего исполнительную власть региона в Совете Федерации, стоит не только один человек — глава соответствующего ре­гиона, но и коллективный орган — легислатура данного региона. Тем самым происходит коррекция асимметрии психологической легитимности сена­торов двух типов — представляющих законодательную и представляющих исполнительную власть субъекта Федерации.

Кроме того, данная процедура лишает губернаторов возможности слиш­ком вольно распоряжаться правом делегировать в Совет Федерации своих представителей и использовать должность сенатора в качестве «разменной монеты» для торга с различными группами интересов.

В соответствии со статьей 9 Закона о порядке формирования Совета Фе­дерации, полномочия члена палаты начинаются со дня вступления в силу решения соответствующего органа власти субъекта Федерации, делегиро­вавшего его в Совет Федерации. Совет Федерации вправе лишь подтвер­дить начало полномочий нового представителя органа государственной власти субъекта Федерации, причем с даты, указанной в решении соот­ветствующего органа государственной власти субъекта Федерации. Роль Комиссии по Регламенту палаты ограничивается лишь установлением наличия необходимых документов, правильности их оформления, а также заключением о том, насколько правильно были соблюдены процедурные вопросы при принятии соответствующего органа государственной власти субъекта Федерации о своем представителе в палате.

Таким образом, именно решение органа государственной власти субъ­екта Федерации и наделяет лицо, ставшее его представителем в палате, полномочиями члена Совета Федерации, тогда как сама палата лишь утверждает данное решение, проверив предварительно правильность его оформления. Однако на практике данная процедурная формальность в ряде случаев оборачивалась политическими казусами.

Так, на 77-м заседании Совета Федерации решение об утверждении представителя от администрации Новгородской области Г. Бурбулиса было принято лишь с третьей попытки.

Таким образом, члены палаты, среди которых в тот период было еще достаточное число прежних сенаторов, демонстративно выразили свое от­ношение к первому и последнему государственному секретарю Российской Федерации, считавшемуся очень влиятельной фигурой российского поли­тического пространства эпохи «ранней демократии»⁴⁷.

⁴⁷ Автор считает возможным изложение данной версии после общения с некото­рыми членами Совета Федерации по обозначенному вопросу.

5.5. Влияние состава Cobeia Федерации на место верхней палаты в системе институтов вмети 217

Еще более сложная ситуация сложилась в связи с избранием Законода­тельным Собранием Ленинградской области А. Коха своим представителем в Совете Федерации. На основании обвинения в нарушении легислатурой процедуры принятия решения была предпринята попытка опротестовать решение Законодательного Собрания Ленинградской области.

Сама по себе судебная попытка опротестовать то или иное решение ре­гиональной легислатуры не является чем-то неординарным. Сомнитель­ным в данном случае выглядело поведение Совета Федерации, который не стал выносить на свое заседание вопрос об утверждении А. Коха в долж­ности члена палаты, мотивируя это начавшимися судебными процедура­ми. Данное поведение можно интерпретировать как нарушение закона, поскольку все необходимые процедуры и формальности для утверждения А.Коха в должности члена палаты были обсуждены, а судебное разбира­тельство, согласно нормам законодательства, не может служить препят­ствием в решении данного вопроса.

С точки зрения целей и задач нашего материала не является принци­пиальным, что именно стоит за судебными разбирательствами вокруг не­однозначной фигуры А.Коха. Принципиальным является тот факт, что пра­вовые нормы были нарушены под давлением политических обстоятельств. Итогом инцидента стал добровольный отказ А. Коха от членства в палате. Соответственно, разбирательства не получили своего продолжения.

Таким образом, описанные нами прецеденты позволяют выделить в процедуре утверждения члена Совета Федерации палатой два аспекта — политический и правовой. Правовой аспект, как уже отмечалось, заклю­чается в весьма простом обстоятельстве: Совет Федерации, и это следует из соответствующей нормативной базы, обязан утвердить решение органа государственной власти субъекта Федерации о назначении своего пред­ставителя в палату. Установить наличие соответствующих документов — вот все, что может сделать палата в данном случае (помимо голосования). Поэтому с правовой точки зрения процедура голосования Совета Федера­ции, с помощью которой утверждается (или даже скорее подтверждается) статус члена Совета Федерации нового представителя региона, может рас­сматриваться как пустая формальность.

Однако с точки зрения политического аспекта данная процедура вовсе не выглядит пустой формальностью. Голосование, с помощью которого происходит утверждение нового представителя от органа государственной власти субъекта Федерации в качестве официального члена палаты, мож­но рассматривать как своего рода тест на приемлемость данного предста­вителя какдля палаты, с которой и в которой ему придется работать, так и для столичного политического истеблишмента в целом. Как следствие, го­лосование, которое, казалось бы, имеет единственно возможный исход — утверждение нового члена палаты, — становится знаковым событием сразу для нескольких участников процесса (еще раз подчеркнем, исходя из дей-