Государственная региональная экономическая политика

Алтайский государственный университет

доктор экономических наук, профессор В.И. Беляев;

кандидат экономических наук, доцент А.С. Книга

М 717 Мищенко, В.В.

Государственная региональная экономическая политика : учебное пособие / В.В. Мищенко. – Барнаул : Изд-во Алт. ун-та, 2009. – 188 с.

ISBN 978-5-7904-0978-3
В учебном пособии рассмотрены теоретические и практические вопросы формирования и реализации государственной региональной экономической политики в Российской Федерации в начале XXI в. При этом большое внимание уделено методологическим аспектам. Изучены важнейшие составляющие государственной региональной экономической политики, проанализированы основные направления развития региональной политики с начала 1990-х гг. по настоящее время.

Пособие предназначено для магистрантов, обучающихся по направлению «Менеджмент», аспирантов и студентов экономических специальностей вузов, а также слушателей программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

ISBN 978-5-7904-0978-3 © Мищенко В.В., 2009

© Оформление. Издательство Алтайского государственного
университета, 2009




ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие …………………………………………………………	5
1. Сущность государственной экономической политики ……..	8
1.1. Понятие и основные подходы к определению государственной экономической политики ……………........	8
1.2. Цели и задачи государственной экономической политики ………………………………………………………	13
1.3. Виды государственной экономической политики ………….	15
Вопросы для самоконтроля ……………………………………........	20
2. Регионы и их типологизация для целей государственной экономической политики ………………………………………….	21
2.1. Понятие «регион» ……………………………………………..	21
2.2. Классификация регионов ……………………………………..	24
2.3. Экономика регионов как объект управления ……………….	36
Вопросы для самоконтроля …………………………………….........	40
3. Теоретические и методологические основы государственной региональной экономической политики ………	42
3.1. Сущность, основные понятия государственной региональной экономической политики в России ………….	42
3.2. Региональная политика в системе государственной политики экономического и социального развития России …..	46
3.3. Предмет государственной региональной экономической политики …………………………………….	50
Вопросы для самоконтроля ……………………………………........	54
4. Основные составляющие государственной региональной экономической политики ………………………...	56
4.1. Цели и задачи государственной региональной экономической политики …………………………………….	56
4.2. Основные принципы реализации государственной региональной политики …………………………………........	63
4.3. Объекты и субъекты государственной региональной экономической политики …………………………………….	66
Вопросы для самоконтроля …………………………………….........	70
5. Территориальные органы управления ……………………….	71
5.1. Законодательная власть в регионе …………………………...	72
5.2. Исполнительные органы власти ……………………………..	74
5.3. Федеральные органы управления на уровне субъекта РФ …	81
Вопросы для самоконтроля …………………………………….........	85
6. Современные методы и инструменты государственной региональной экономической политики ………………………..	87
6.1. Классификация методов и инструментов государственной региональной экономической политики ……………………..	87
6.2. Прогнозирование и планирование …………………………...	91
6.3. Программно-целевой подход и программирование в государственной региональной экономической политике …..	99
6.4. Финансовые инструменты обеспечения государственной региональной экономической политики ……………………..	104
Вопросы для самоконтроля ……………………………………...	111
7. Государственная региональная экономическая политика в депрессивных регионах ………………………………………….	113
7.1. Сущность и критерии депрессивных регионов ……………..	113
7.2. Показатели оценки депрессивности в экономике …………..	119
7.3. Экономическая политика по преодолению депрессивности регионов ……………………………………………………….	132
Вопросы для самоконтроля …………………………………….........	136
8. Особые экономические зоны как инструмент ускоренного территориального развития ………………………………………	137
8.1. Понятие, задачи создания и виды особых экономических зон ……………………………………………	137
8.2. Система органов управления особыми экономическими зонами ………………………………………………………….	144
8.3. Особые экономические зоны в Алтайском крае ……………	149
Вопросы для самоконтроля ……………………………………........	153
9. Эффективность государственной региональной экономической политики ………………………………………….	154
9.1. Понятие и критерии эффективности государственной экономической политики …………………………………….	154
9.2. Основные подходы к характеристике эффективности государственного управления ………………………………..	158
9.3. Оценка эффективности государственной региональной экономической политики …………………………………….	163
Вопросы для самоконтроля ……………………………………........	166
10. Зарубежный опыт государственной региональной экономической политики ………………………………………….	168
10.1. Цели и показатели реализации региональной экономической политики в ведущих странах ……………..	168
10.2. Бюджетирование, ориентированное на результат ………...	177
10.3. Инструменты местной экономической политики …………	181
Вопросы для самоконтроля ……………………………………........	185
Библиографический список ……………………………………….	186

Предисловие
В современной России создается новая экономическая система – рыночная, но это не исключает необходимости широкого использования методов государственного регулирования экономики.

Государственная экономическая политика, понимаемая в самом общем смысле как деятельность правительства, органов управления во взаимосвязи с социальными и производственными объектами по поднятию уровня жизни населения, не может обходиться без регионального подраздела, потому что пространственная организация экономики в современных условиях оказывает все большее влияние на эффективность осуществляемых планов, программ, проектов, различных нормативно-правовых актов, принятых органами власти.

В период мирового экономического кризиса 2008–2009 гг. правительства фактически всех стран стали гораздо активнее вмешиваться в экономику. Но, как показал опыт, форс-мажорные обстоятельства не смогут коренным образом изменить принципы и методы функционирования рыночных государств, поэтому вопросы формирования региональной экономической политики не потеряют свою актуальность и по окончании рецессионного развития. Косвенно это подтверждает такой факт, как присуждение в 2008 г. Нобелевской премии по экономике американскому макроэкономисту П. Кругману, многие работы которого посвящены региональной экономике¹.

Глобальный финансово-экономический кризис заставляет по-новому относиться к территориальной экономической политике России, больше внимания уделять теоретическим научным разработкам в этой области.

Хотя вопросы региональной экономической политики постоянно находятся в центре внимания и политиков, и лиц, занимающихся вопросами управления территориями, но научной и учебной литературы, целиком посвященной данной проблеме, практически нет. Как правило, при анализе государственной экономической политики основное внимание уделяется ее финансовым составляющим, а региональная политика рассматривается на уровне декларативных тезисов о необходимости выравнивания развития субъектов Российской Федерации.

В России проблема государственной экономической политики стоит гораздо острее, чем в других странах, поскольку имеется громадное неравенство среди ее субъектов. Также в экономической политике гораздо больше учитывается влияние на развитие страны разнообразных природно-географических факторов.

Данная работа посвящена теоретическим и практическим проблемам разработки и применения государственной региональной экономической политики в современной России с учетом переходного характера ее экономики.

В учебном пособии показаны проблемы формирования и реализации государственной региональной экономической политики. Много внимания уделено ее методологическим аспектам, рассмотрены подходы к государственной экономической политике в популярных в настоящее время теориях, которые могут использоваться при разработке экономической политики в России в целом и в различных субъектах Федерации.

В работе охарактеризованы основные цели, задачи и принципы реализации государственной региональной экономической политики (ГРЭП), дано описание органов территориального управления в современных условиях. Пособие содержит различные классификации территорий в зависимости от уровня экономического развития. Большое место отведено методам регионального управления, прежде всего, направленным на комплексное развитие субъектов Федерации, – разработке прогнозов, планов, программ и проектов как основных инструментов ГРЭП, а также финансовым рычагам регулирования. Отдельные главы посвящены особенностям экономической политики по преодолению депрессивности регионов; формированию особых экономических зон как способу ускоренного развития территорий на основе инновационных технологий; необходимости прикладного применения зарубежного опыта, накопленного в различных странах.

Впервые в практике аналогичных изданий сделана попытка обоснования подходов, критериев и методов оценки эффективности государственного управления и государственной экономической политики.

Мы полагаем, что и в дальнейшем роль и значение государственной региональной экономической политики не уменьшатся, поэтому необходима дальнейшая разработка теоретических аспектов территориального регулирования, а также проработка применения инструментов ГРЭП к конкретным вопросам экономического развития регионов.

Учебное пособие подготовлено в соответствии с Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования Российской Федерации по подготовке магистров по направлению 08.00.68 «Менеджмент» и учебным планом Алтайского государственного университета по подготовке магистров по направлению 08.00.68 «Менеджмент», программа 08.00.68-20 «Государственное управление и местное самоуправление».

Главы 6 и 9 написаны совместно с кандидатом экономических наук, доцентом И.К. Мищенко.




1. Сущность государственной
экономической политики

1.1. Понятие и основные подходы к определению государственной экономической политики

1.2. Цели и задачи государственной экономической политики

1.3. Виды государственной экономической политики

Согласно взглядам и подходам Дж. М. Кейнса экономическая политика, выражающая общую волю, – это государственное регулирование, которое воздействует на такие независимые переменные, как склонность к потреблению, предельная эффективность капитала и ставки процента, а через их посредство – на занятость и национальный доход². Дж. Кейнс отдавал предпочтение денежно-кредитной и налоговой политике, а к огосударствлению рынка относился скептически. Экономическая политика кейнсианского толка долгое время (с 30-х и до начала 70-х гг. XX в.) была ведущей во многих государствах Запада.

Противоположный подход обоснован в либеральных монетаристских доктринах, прежде всего, в теории М. Фридмана³, провозгласившего, что устойчивость развития экономики страны в наибольшей степени зависит от предложения и отмены государственного регулирования предпринимательской деятельности. Поэтому главными составляющими являются: налоговая политика, направленная на уменьшение налогов с предпринимателей; довольно жесткое регулирование бюджетного дефицита страны и эмиссии денег; уменьшение расходов государства на социальные нужды. Монетаристский подход к экономической политике был успешно реализован в Великобритании в эпоху М. Тэтчер, в США при президенте Р. Рейгане, с помощью инструментов Всемирного банка
в Чили во время правления президента А. Пиночета, в Израиле
в 70 – начале 80-х гг. прошлого века. Неолиберализм служил главным ориентиром формирования государственной экономической политики в России в начале 1990-х гг. при переходе от плановой экономики к рыночной.

Из других подходов к экономической политике государства нельзя не отметить взгляды ордолибералиста В. Ойкена⁴ (Германия, середина ХХ в.), который понимал под экономической политикой совокупность государственных мер воздействия на экономические процессы. Созданная им фрайбургская школа, оказавшая большое влияние на формирование методологических основ «среднего пути» развития экономики, предлагает поиск компромиссов между рыночными и плановыми хозяйствами. В. Ойкен решающим звеном экономической политики считал создание условий, предотвращающих возникновение опасных тенденций для жизни человека, а также для функционирования экономики всего общества. Такая экономическая политика третьего (среднего) пути проповедует всеобщее благосостояние, включая вмешательство правительств, с конкретными задачами по распределению доходов, полную занятость и т.п. Характерной чертой данного подхода является точечная политика, которая ориентирует на решение проблем частной области экономики страны и не учитывает взаимодействие с остальными областям народного хозяйства. В. Ойкен оказал существенное влияние на формирование экономической политики в ФРГ в послевоенный период в середине ХХ в. Во многом это позволило осуществить восстановление разрушенного хозяйства страны, обеспечить бурный экономический рост Германии и построить социально ориентированную экономику с минимальным присутствием бедных слоев в обществе и не такой сильной дифференциацией населения, которая была на начальных стадиях формирования капиталистической системы.

Большое значение для проведения экономической политики имеет вопрос о рациональном использовании ресурсов. При ликвидации рынка в централизованной экономике целесообразность функционирования хозяйства государства определяется развитием определенных секторов, прежде всего военно-промышленного комплекса (ВПК). Происходит сокращение платежеспособности других отраслей и населения, что ведет к натурализации хозяйства, развитию нерыночных механизмов. Такие процессы наблюдались в советской экономике, и сверхвысокое развитие ВПК делало экономическую политику государства, включая социальную, подчиненной обороне.

Однако рынок может стать инструментом управления в централизованной экономике после окончания чрезвычайной (форс-мажорной) ситуации. Идею о возможном сосуществовании рынка и централизованной экономики признавали такие экономисты, как А. Пигу, Г. Диккенсон, Г. Холл (Великобритания), А. Лернер (США). Описанная ими модель «конкурентного социализма» предусматривала, что в централизованной экономике должно появиться рыночное регулирование использования ресурсов при установлении пропорций народного хозяйства⁵. Можно утверждать, что общество на Западе после победы СССР во Второй мировой войне пыталось понять, как такая низкоэффективная экономическая система смогла осуществить то, что не удалось сделать наиболее развитым странам мира – уничтожить политику, разгромить экономику одной из наиболее успешно развивающихся стран мира – Германии. Ряд экономистов середины ХХ в. считали возможным совместное существование капиталистической системы с централизованной экономикой путем включения директивно-планового хозяйства в рынок.

В настоящее время американские экономисты Э. Аткинсон, Дж. Стиглиц все больше склоняются к отождествлению экономической политики с экономической деятельностью правительства и ее взаимосвязи с социальными объектами⁶. Соответственно, при значительной разнице, которая существует в национальных хозяйствах европейских и североамериканских стран, подходах к регулированию экономики, доходов и уровня жизни населения, экономическая политика в них может отличаться коренным образом.

Согласно теоретическим положениям советских общественных наук экономическая политика должна была полностью исходить из целей и задач политической системы и иметь вторичный, подчиненный характер. Строительство социалистической системы мало учитывало реалии экономики и жизни населения Советского Союза. Первые пятилетние планы 30–40-х гг. ХХ в. основное внимание обращали на достижение директивных показателей в добыче природных ископаемых, производстве базовых изделий, военной продукции. В экономической политике государства практически не учитывались условия жизни населения, территорий, не говоря уж об эффективности производства.

Смена экономической системы, выход на мировой рынок, повышение уровня жизни населения потребовали изменений экономической системы. Это привело к поиску новых составляющих государственной экономической политики, которые должны были опираться на существующий материально-социальный базис отечественного общества и традиции, имевшиеся в управлении экономикой России, а также учитывать классические и современные взгляды на государственную экономическую политику.

Согласно российской «Экономической энциклопедии» экономическая политика – это система экономических мероприятий государства, цели, задачи и средства которой определяются характером общественного строя, внутренними условиями развития страны⁷.

Централизованные тенденции в управлении страной в начале XXI в. сменили хаотичную экономическую политику ранней стадии перехода к рынку, но нельзя утверждать, что сформировалось общепринятое, компромиссное понятие сущности отечественной государственной экономической политики, направленности ее составных частей. В настоящее время экономическая политика определяется как проводимая государством, его правительством генеральная линия действий, система мер в области управления экономикой, придания определенной направленности экономическим процессам в соответствии с целями, задачами, интересами страны⁸. В экономической политике находит непосредственное отражение реализуемый правительством страны курс. В то же время, поскольку толкователем, интерпретатором целевых социально-экономи­ческих установок государства является правительство, в государственной экономической политике находят достаточное отражение интересы, позиции, взгляды самого правительства и тех кругов и лиц, от которых оно зависит, с которыми непосредственно связано.

Можно встретить и другие прагматичные определения экономической политики, например, как принятия решений по поводу государственных расходов, определение логики и критериев правительственных действий. Поскольку политика – это отношения между классами, стратами, социальными группами и т.п., то проведение какой-либо политики ведет к ущемлению интересов одних субъектов и получение власти другими, т.е. реализация политики вызывает противодействия и приводит к столкновениям.

Подходы к распознаванию сущности экономической политики предлагаются представителями различных научных школ. Можно сделать вывод о том, что понятие экономической политики в любой ситуации очень сложное и многогранное, и определять его следует исходя во многом из достигнутого экономико-технологи­ческого уровня страны.

Каждый из субъектов экономической политики способен влиять на ее содержание и проведение, хотя и в разной степени, в различных масштабах. Самыми обширными возможностями обладает государство в лице правительства в широком понимании этого слова, т.е. среди всех ветвей исполнительной власти. Поэтому и принято говорить, что государство проводит выработанную им экономическую политику. Государственная политика выражает стратегическую и тактическую ориентацию многообразной деятельности всех органов власти, устанавливает основные цели, задачи и направления деятельности правительства, включая активное вмешательство в экономику, тарифные защиты и субсидии, манипуляцию процентными ставками и обменными курсами, управление процессами инвестиций, контроль над промышленностью⁹.

На наш взгляд, экономическая политика государства больше внимания должна уделять уровню жизни конкретного человека, гражданину рассматриваемой страны, участнику данной экономической системы. В Российской Федерации она должна быть сконцентрирована на задаче преодоления дифференциации общества в целом и субъектов экономического пространства, образовавшейся в неуправляемый переходный период от социализма к рыночному капитализму, а также различий, накопленных за многолетние периоды централизованного управления.

Таким образом, государственная экономическая политика – это совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и предполагаемых (плановых) мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной, региональной или местной власти и управления с привлечением институтов гражданского общества. Это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер, опираясь на ресурсы, имеющиеся в их распоряжении.