Кафедра европейского права московского государственного института
жүктеу/скачать 0.53 Mb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- (пока это положение отменено)
Глава 9. ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯСтатус Европейской комиссии и ее роль в институциональной структуре ЕС В различных зарубежных и отечественных источниках Европейскую комиссию (ЕК) называют "стражем учредительных договоров", "символом", "сердцем", "двигателем" или "мотором" институциональной европейской архитектуры. Данный институт в значительной мере отличает прежние сообщества и Европейский союз от других международных организаций. Европейская комиссия - ведущий институт Европейского союза, который осуществляет повседневное оперативное управление делами Союза и без участия которого практически не принимается ни одно важное решение, обязывающее Евросоюз. Комиссия воплощает в себе наднациональное начало в европейском строительстве. Она совместно с Судом ЕС призвана защищать интересы европейской интеграции от посягательств со стороны государств - членов ЕС. Комиссия, как и Суд, выполняет функции стража европейской законности, добиваясь выполнения постановлений как первичного, так и производного (вторичного) права. Комиссия принимает решения на основе коллегиальности, т.е. коллективно, простым большинством голосов ее членов. Она была задумана, чтобы представлять в условиях полной независимости общие европейские интересы перед лицом всех государств - членов прежних европейских сообществ и Союза. Комиссию нередко сравнивают с правительством, поскольку она играет решающую роль в управлении делами Союза. ЕК, в частности, распоряжается кредитами по бюджету, обладает законодательными функциями. В законодательной области ее называют "мотором", поскольку именно Комиссия предлагает "законопроекты" (т.е. делает предложения), которые, пройдя затем через Европейский парламент и Совет, становятся обязательными решениями. Комиссия обеспечивает осуществление общих политик, например общей сельскохозяйственной политики, исполняет бюджет и управляет программами Евросоюза. В ходе конкретной реализации общих политик и программ Комиссия широко пользуется помощью национальных администраций государств-членов. Однако как Евросоюз не является государством, так и Еврокомиссия не представляет собой аналога национальному правительству. Утверждение состава ЕК производится на основе взаимного согласия межправительственных по характеру Европейского совета и Совета и представляющего граждан и народы Союза наднационального Европейского парламента. Заседания Комиссии проводятся еженедельно. Решения принимаются большинством голосов и выносятся от имени всей Комиссии. Она осуществляет свои функции в соответствии с политическими ориентирами, устанавливаемыми ее председателем. В Комиссии существует строгое иерархическое подчинение ее членов председателю: он распределяет обязанности между членами Комиссии и может пересматривать это распределение. Председатель ЕК - член Европейского совета. Под руководством председателя работает генеральный секретарь Комиссии и его аппарат. Комиссия, во-первых, играет роль "хранителя" Евросоюза и его правовой системы; во-вторых, является "мотором", обеспечивающим дальнейшее развитие интеграционных процессов; в-третьих, она административная инстанция, осуществляющая исполнительную власть на основании и во исполнение права ЕС. Порядок формирования и состав Комиссии Формирование Европейской комиссии, согласно п. 7 ст. 17 ДЕС, происходит следующим образом. С учетом расстановки политических сил в Европейском парламенте, сложившейся после выборов, Европейский совет, постановляя квалифицированным большинством, предлагает Европейскому парламенту кандидата на должность председателя Комиссии. Данный кандидат избирается Европейским парламентом большинством голосов членов, входящих в его состав. Если данный кандидат не получает требуемого большинства, то Европейский совет, постановляя квалифицированным большинством, в течение 1 месяца предлагает нового кандидата, который избирается Европейским парламентом согласно аналогичной процедуре. Совет по согласованию с избранным председателем Комиссии утверждает список других лиц, которых он предлагает назначить членами ЕК. Отбор этих лиц производится исходя из предложений, сделанных государствами-членами. Далее председатель Комиссии, Высокий представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности и остальные члены Комиссии представляются в качестве коллегии на голосование в Европейский парламент для получения одобрения. На основании такого одобрения Комиссия назначается Европейским советом, постановляющим квалифицированным большинством. Таким образом, Лиссабонский договор сохраняет принцип получения Комиссией своего рода двух "вотумов доверия" со стороны Европарламента: сначала председателю, затем всей Комиссии в целом. Отказ в "вотуме доверия" со стороны ЕП может последовать в случае несогласия с кандидатурой хотя бы одного из будущих комиссаров. Проектом Европейской конституции впервые было введено требование учитывать результаты выборов в Европейский парламент. Это положение перешло в Лиссабонский договор и, в принципе, должно приводить к избранию председателем Комиссии политика, принадлежащего к партии парламентского большинства <1>. <1> В сентябре 2009 г. председателем Комиссии вновь стал Жозе Мануэл Дуран Баррозу - кандидат от Европейской народной партии, фракция которой наибольшая по численности в Европейском парламенте. Комиссия коллегиально ответственна перед Европарламентом. До "большого" расширения Союза 1 мая 2004 г. в Комиссию входили 20 членов. Их также именуют комиссарами (или еврокомиссарами). Пять государств - Великобритания, Германия, Испания, Италия и Франция - имели по два места, а остальные 10 - по одному. Надо отметить, что это давняя традиция: с самого начала существования Комиссии в нее входили по два представителя от государств с наибольшей численностью населения и по одному представителю от остальных стран. Еще в Парижском договоре об учреждении ЕОУС 1951 г. было записано, что в состав Высшего руководящего органа (предшественник Комиссии) должен входить "по крайней мере один гражданин от каждого государства-члена, но не может быть более двух членов, имеющих гражданство одного и того же государства". Этот принцип, просуществовав 50 лет, был заменен с появлением Ниццкого договора 2001 г. на другой принцип - "от одного государства - один комиссар", что было обусловлено предстоявшим расширением Европейского союза. При составе ЕС в 27 государств-членов ЕК насчитывает 27 комиссаров. В установленное число членов Комиссии входит и ее председатель. Комиссия и ее члены назначаются сроком на пять лет. Недавно это правило было нарушено <1>. Так, когда последний состав Комиссии из 20 членов был назначен в 2000 г., предполагалось, что срок ее работы должен завершиться в 2005 г. Однако в связи с вступлением в 2004 г. в Европейский союз 10 новых государств встал вопрос об изменении состава Комиссии с целью обеспечения представительства в ней новых государств. <1> ЛД подтвердил правило, согласно которому срок полномочий Комиссии составляет пять лет. Сейчас он в результате вышеуказанного однократного изменения в 2004 г. совпадает со сроком проведения выборов депутатов Европарламента, которые избираются также на пять лет. Так, в 2009 г., когда проводились выборы в Парламент, был назначен и новый состав ЕК. Руководство Европейского союза понимало, что после его расширения за счет вступления новых членов (в 2004 и 2007 гг. появились 12 государств-"новичков") при существовавшей системе формирования Комиссия должна увеличиться до 32 членов, что ухудшит ее управляемость и эффективность. В этой связи еще при подготовке Ниццкого договора в него включили положение об ограничении начиная с 2005 г. представительства каждого государства-члена в Комиссии лишь одним комиссаром. На деле, как мы видим, это произошло раньше, т.е. с 2004 г. после "большого" расширения ЕС. Вначале комиссаров стало 25, а с 2007 г. с присоединением к Союзу Болгарии и Румынии - 27. При такой численности ЕК, согласно Ниццкому договору, Совет на основе единогласия должен принять решение о числе комиссаров, которое будет меньше чем 27. В этом случае комиссары по договору должны назначаться на основе системы равноправной ротации. Данное положение о сокращении состава Комиссии из Ниццкого договора перешло в текст Европейской конституции, затем в Лиссабонский договор. Согласно ЛД принцип "от одного государства - один комиссар" должен действовать до 2014 г. Затем предусматривалось перейти к формированию сокращенного состава ЕК на основе принципа ротации (ст. 244 ДФЕС). Однако Европейский совет на своем заседании в декабре 2008 г. принял решение сохранить и в будущем прежний принцип формирования - от каждого государства - один представитель.В историческом плане интересно отметить, что заключительный перед принятием проект Конституционного договора 2004 г., как и предполагалось, при численности ЕС в тот момент в 25 государств определял состав Комиссии в 15 членов, включая председателя, министра иностранных дел в качестве вице-председателя и 13 европейских комиссаров, назначаемых на основе ротации. Однако данное положение накануне одобрения Конституции 18 июня 2004 г. подверглось принципиальному и неожиданному изменению. Так, во вновь сформулированных положениях текста Конституции говорилось следующее. Первая Комиссия, назначенная во исполнение Конституции, вместе с председателем ЕК и министром иностранных дел Союза, который будет одним из вице-председателей ЕК, включает гражданина каждого государства-члена. По окончании мандата Комиссия, включая председателя и министра иностранных дел Союза, будет состоять из членов, число которых будет соответствовать 2/3 числа государств-членов, если только Европейский совет голосованием на основе единогласия не решит изменить эту цифру. Поскольку решение о составе Комиссии в 2/3 членов должно приниматься Европейским советом, устанавливается, что он должен, в частности, под системой равной ротации понимать и учитывать справедливые демографические и географические критерии. Вышеприведенные положения Конституции в основном перешли в Лиссабонский договор. С точки зрения недавней истории интересно также вспомнить, что в ходе работы Конвента В. Жискар д'Эстен внес предложение о составе Комиссии в 15 членов. При этом согласно его предложению, председатель данного института должен иметь право подбирать комиссаров независимо от их гражданства. Подобное решение характеризовалось на Конвенте как самое "европейское" и даже "федералистское" по своей концепции. В ходе обсуждения данного предложения возникло опасение, что самые населенные государства-члены (Великобритания, Германия, Испания, Италия, Польша, Франция) постарались бы постоянно иметь своих представителей в Комиссии. Для этого они использовали бы численное преимущество своих депутатов в Европарламенте и в целом более серьезное политическое влияние в Союзе. У малых государств было бы меньше шансов на направление в Комиссию своих представителей. Вышеуказанное предложение председателя Конвента не прошло, как не проходили и другие предложения "федералистского" толка. В подписанной Конституции, правда, сохранялась на будущее возможность определения численности Комиссии в 15 членов (точнее, две трети числа государств-членов), включая председателя и министра иностранных дел. Однако 13 комиссаров должны были подбираться на основе "системы равной ротации между государствами-членами". Естественно, что данная система, по сути, перешедшая в ЛД в качестве перспективы <1>, предполагала более редкое участие крупных стран в Комиссии, поскольку она исключает одновременное участие представителей двух подобных государств в одном и том же составе данного института. <1> Как выше отмечалось, сейчас эта схема отменена на заседании Европейского совета в декабре 2008 г. Дискуссия о количественном составе ЕК остается одной из наиболее длительных и сложных в истории Европейского союза. Сторонникам сокращенного состава противостояли те, кто выступал за состав Комиссии исходя из принципа "одно государство - один комиссар". Нам важно запомнить, что сегодня Комиссия продолжает насчитывать 27 членов и представляется, что пока такая ситуация (от каждого государства - по одному комиссару) будет сохраняться достаточно долго. Полезно повторить, что по Лиссабонскому договору устанавливался следующий порядок:
с 1 ноября 2014 г. число членов Комиссии должно составлять две трети от количества государств-членов (18 комиссаров для Союза в составе 27 стран). Действует принцип равноправной ротации представителей государств согласно порядку, установленному Европейским советом (пока это положение отменено); Европейский совет на основе единогласия может изменить указанное число членов ЕК. Как видим, фактически Европейский совет уже воспользовался этим своим правом и подтвердил нынешнюю схему представительства в Комиссии: от одного государства - один представитель.Согласно тексту учредительных договоров члены Комиссии отбираются на основании их общей компетентности и европейской преданности из числа лиц, обеспечивающих гарантии своей независимости. Комиссия осуществляет свои обязанности полностью независимо. Комиссары не должны получать указаний от своего правительства и обязаны руководствоваться интересами не своих государств, а интеграционных объединений. В этих целях члены Комиссии при вступлении в должность приносят торжественную присягу, в которой клянутся быть независимыми от своих правительств. В результате вышесказанного может показаться, что национальная принадлежность (гражданство) членов Комиссии есть вещь вторичная. Однако, как отмечается некоторыми европейскими исследователями, на практике это не так. Каждое государство-член озабочено тем, чтобы его влияние ощущалось в Комиссии и его особые интересы в ней учитывались. В особенности это относится к так называемым малым странам, которые видят в "своем" комиссаре своего представителя в Брюсселе. К тому же продолжение политической карьеры бывшие члены Комиссии могут иметь лишь в стране, от которой они были направлены в Комиссию. В этом случае естественно и очевидно, что в своих странах их успешная карьера будет зависеть от активности, с которой они в качестве комиссаров защищали и национальные интересы своей страны. Чтобы не быть голословными, приводим точку зрения французского автора. Конечно, пишет он, ни одно государство не дает инструкций комиссару - своему гражданину, и все комиссары регулярно напоминают о своей независимости. Однако в Комиссии каждый комиссар рассматривается в качестве представителя направившей его страны. Лицемерие очевидно. Оно проявляется даже в лексиконе. Так, комиссар, говоря о своей стране, стыдливо произносит: "государство-член, которое я лучше всего знаю", и от имени этого "углубленного знания" он выступает, чтобы защитить национальные интересы <1>. <1> Poncins Etienne, de. Le Traite de Lisbonne en vingt-sept cles. Paris, 2008. P. 152. Внутренний регламент Комиссии делает особый упор на добропорядочное и скромное поведение комиссаров и подтверждает несовместимость этого поста с другими оплачиваемыми и неоплачиваемыми должностями. Честность и добропорядочность вменяются в обязанность членам Комиссии не только в период официального исполнения ими должностных обязанностей, но и после отставки. Нарушение этой обязанности, констатируемое Судом ЕС, может повлечь за собой отставку члена Комиссии или лишение его права на пенсию или на иные льготы и привилегии, связанные с осуществлением этой должности. На практике членами Комиссии назначаются бывшие главы национальных правительств и бывшие министры. Каждый член Комиссии возглавляет определенное направление и руководит работой соответствующих административных служб. По истечении срока полномочий председатель, как и любой член ЕК, может быть назначен повторно. Председателем ЕК с 1999 по 2004 гг. был бывший итальянский премьер-министр Романо Проди. После отставки с поста председателя Комиссии он вновь стал премьер-министром Италии до прихода на этот пост С. Берлускони. В 2004 г. председателем Комиссии стал бывший премьер-министр Португалии Ж.М.Д. Баррозу. В сентябре 2009 г. он был переизбран Европарламентом на второй пятилетний срок <1>. <1> Впервые в истории ЕС одна и та же кандидатура возглавляет Комиссию два срока подряд. Решение об отказе в доверии Комиссии принимается Европейским парламентом. Вотум недоверия со стороны ЕП влечет отставку Комиссии в полном составе. Отрешение от должности (принудительная отставка) отдельных комиссаров допускается по решению Суда ЕС или по требованию председателя Комиссии. Пока не было ни разу формального отказа в доверии Комиссии, однако известен случай марта 1999 г., связанный с обвинениями отдельных ее членов в злоупотреблениях, повлекший политический кризис <1> и коллективную отставку ЕК в полном составе во главе с Жаком Сантером. Из 20 членов этого состава Комиссии на новый срок были переназначены лишь шестеро. <1> Поводом к нему послужила информация о назначении по инициативе члена Комиссии француженки г-жи Эдит Крессон личного дантиста в состав своего кабинета. С принятием Ниццкого договора была значительно усилена власть председателя ЕК, что являлось необходимой мерой для обеспечения сплоченной работы Комиссии, которая насчитывала более 20 членов. Эта тенденция по усилению власти председателя сохраняется и в Лиссабонском договоре. Как и ранее, согласно Лиссабонскому договору председатель Комиссии должен распределять портфели среди ее членов и вправе перераспределять обязанности в течение мандата Комиссии (п. 6 ст. 17 ДЕС, ст. 248 ДФЕС). Член Комиссии подает в отставку по требованию председателя. Таким образом, ЛД предоставляет право председателю потребовать от любого комиссара уйти в отставку. Предварительного голосования и согласия на это других членов Комиссии не требуется. На основании принципа коллегиальности ЕК несет коллективную ответственность за принимаемые ею решения. Работа Комиссии носит весьма закрытый, конфиденциальный характер. Полномочия Европейской комиссии Полномочия, задачи и функции ЕК Комиссия в рамках учредительных договоров и во исполнение их предписаний организует и направляет деятельность, входящую в компетенцию Европейского союза, высказывает рекомендации и дает заключение по всем вопросам, составляющим предмет учредительных договоров. Она наделена следующими полномочиями: указывает государствам - членам ЕС на неисполнение ими обязательств, установленных учредительными договорами или нормами вторичного права. Комиссия может обратиться в суд ЕС с иском о неисполнении обязательств государством и попросить о наложении на ответчика штрафных санкций. Решение Суда подлежит обязательному исполнению; проводит расследования и проверку документов, счетов и других материалов в рамках исполнения учредительных договоров; обладает правом законодательной инициативы. По общему правилу все основные нормативные правовые акты, принимаемые Советом или Советом совместно с Парламентом, рассматриваются на основе предложений, вносимых Комиссией; обладает собственной распорядительной властью и участвует в принятии решений другими институтами, прежде всего Советом и Парламентом. Наконец, она обеспечивает исполнение решений Совета. ЕК вправе накладывать санкции в виде штрафов на предприятия за нарушения отдельных норм права ЕС, в частности, в сфере права конкуренции (антимонопольного права). Контроль за применением штрафных полномочий ЕК осуществляет Суд ЕС. Большое значение Комиссии в системе институтов Евросоюза в определенной мере объясняется также тем, что под ее началом действует административный аппарат из более чем 30 тыс. профессиональных чиновников. Кроме того, свыше 2 тыс. человек заняты в различных исследовательских подразделениях, статистических службах, других специализированных агентствах и органах. Таким образом, именно Комиссия обладает всеми необходимыми кадрами и ресурсами, позволяющими обеспечить достаточно квалифицированную подготовку и отработку проектов решений. Согласно п. 1 ст. 17 ДЕС в задачи (функции) Европейской комиссии входят <1>: КонсультантПлюс: примечание. Комментарий С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включен в информационный банк. <1> Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2008. С. 134 - 137. жүктеу/скачать 0.53 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|